II OSK 1708/22

II OSK 1708/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 174/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,, art. 141
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 174/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2021 r. nr 1534/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania J.G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 174/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2021 r., nr 1534/21, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, że postępowanie zainicjowane przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową w sprawie robót budowlanych wykonanych w ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. [...] oraz instalacji na ścianie urządzeń służących do obsługi lokalu użytkowego [...] w tym budynku jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a. Poczynione przez organy nadzoru budowlanego porównanie zakresu przedmiotowego tej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 15 maja 2015 r. orzekającą o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej Prawem budowlanym, wykazało ich tożsamość. Przedmiotem zakończonego w 2015 r. postępowania nadzorczego była zgodność z prawem robót budowlanych obejmujących wykonanie na ścianie garażu w budynku przy ul. [...] urządzeń technicznych - 3 jednostek klimatyzacyjnych, skraplacza, agregatu chłodniczego, 2 wentylatorów oraz montażu jednostki klimatyzacyjnej, służących do obsługi lokalu użytkowego w tym budynku. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że roboty w postaci wywiercenia otworów technologicznych przez całą szerokość ściany konstrukcyjnej budynku, zamontowania w ścianie konstrukcyjnej stelaży pod urządzenia służące do obsługi lokalu użytkowego oraz zamontowania instalacji na ścianach konstrukcyjnych budynku nie miały charakteru samoistnego, lecz były elementem instalacji urządzeń technicznych na potrzeby tego lokalu. Montaż urządzeń klimatyzacyjnych składa się bowiem z szeregu czynności i robót, które są z ich instalacją bezpośrednio związane, w tym wywiercenia otworów pod urządzenia czy stelaże, a nie polega wyłącznie na ich posadowieniu w określonym miejscu. W ramach prowadzonego postępowania naprawczego w 2015 r. organ oceniał zgodność z prawem wszystkich robót związanych z montażem tych urządzeń, a więc również tych objętych wnioskiem Wspólnoty z 2021 r.
W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. w całości zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. zarzucono:
1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że zebrany materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony niniejszego postępowania, jak również nie zebrały wyczerpująco i rozpatrzyły materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało:
a) nieprawidłowym i nieuzasadnionym powtórzeniem przez WSA twierdzeń organów, iż prowadzone postępowanie jest przedmiotowo i podmiotowo tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją PINB z 15 maja 2015 r., w sytuacji gdy z uzasadnienia tej decyzji wprost wynika, że organ administracji w ogóle nie zajmował się kwestią ingerencji w ściany konstrukcyjne budynku poprzez wywiercenie przez całą szerokość ściany konstrukcyjnej trzech otworów technologicznych, która to ingerencja w ścianę konstrukcyjną - jak wynika z załączonej opinii M.J. z maja 2021 r. - może powodować zagrożenie dla nieruchomości, jak również dla zdrowia mieszkańców nieruchomości przy ulicy [...] w W. Decyzja z 15 maja 2015 r. wydana w sprawie "(...) montażu urządzeń technicznych służących do obsługi lokalu użytkowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.", podobnie jak postanowienie nr IVOT/89/2018 z 28 marca 2018 r., które zostało także wydane w przedmiocie zweryfikowania urządzeń klimatyzacyjnych zamontowanych na zjeździe do garażu tego budynku. Wniosek w niniejszej sprawie dotyczył głównie prac budowlanych polegających na ingerencji w ścianę konstrukcyjną budynku poprzez wywiercenie dużych otworów technologicznych przez całą szerokość ściany konstrukcyjnej, dokonując w ten sposób demontażu/częściowej rozbiórki ściany konstrukcyjnej przez całą szerokość, tj. zarówno od strony wewnętrznej, jak i od strony zewnętrznej budynku, a w konsekwencji wniosek dotyczy zupełnie innego przedmiotu postępowania, aniżeli ww. orzeczenia;
b) nieprawidłowym i nieuzasadnionym powtórzeniem przez WSA twierdzeń organów, iż w zakresie pojęcia montażu urządzeń klimatyzacyjnych mieści się również wykonanie czynności związanych z wywierceniem trzech dużych otworów technologicznych przez całą szerokość ściany konstrukcyjnej budynku (zarówno do wewnętrznej ściany garażu, jak i od zewnętrznej ściany budynku), w których to otworach nie są zamontowane urządzenia klimatyzacyjne - będące przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 15 maja 2015 r., a w konsekwencji jest to demontaż/częściowa rozbiórka ściany konstrukcyjnej, a nie montaż urządzeń;
c) brakiem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo stwierdzenia przez WSA w uzasadnieniu orzeczenia, że organy administracyjne naruszyły przepisy art. 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu załączonego przez Wspólnotę Mieszkaniową w postaci opinii mgr inż. M.J. z maja 2021 r. Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniu WSA, uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wynika to bowiem z faktu, iż z przedmiotowej opinii wynika nie tylko fakt, iż prace związane z montażem urządzeń klimatyzacyjnych były wykonane niezgodnie z przepisami, co potwierdził również organ administracyjny w decyzji z 15 maja 2015 r., ale również że niezależnie od nieprawidłowego zamontowania urządzeń klimatyzacyjnych, nastąpiła również nieuprawniona ingerencja w ścianę konstrukcyjną budynku poprzez wywiercenie przez całą szerokość trzech dużych otworów technologicznych. Tym samym, pominięcie przedmiotowego dowodu miało istotne znaczenie, w szczególności w zakresie przedmiotu złożonego wniosku, który dotyczył nieuprawnionej ingerencji w ściany konstrukcyjne budynku przy ul. [...] w W. Wniosek ten bowiem miał istotne znaczenie dla prawidłowego ustalania okoliczności przedmiotu postępowania. W związku z powyższym naruszenie wskazanych przepisów miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, albowiem dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedmiotowej opinii potwierdziłoby, że przedmiot niniejszego postępowania nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z 15 maja 2015 r.;
d) brakiem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo stwierdzenia przez WSA w uzasadnieniu orzeczenia, że organy naruszyły przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniu WSA, uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wynika to bowiem z faktu, że powyższe uniemożliwiło Wspólnocie zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, jak również złożenie odpowiednich wniosków dowodowych wskazujących, iż przedmiotowe postępowanie nie jest tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją z 15 maja 2015 r. W szczególności powyższe uchybienie uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z aktami archiwalnymi, a w konsekwencji złożenie wniosków dowodowych z zeznań świadka w osobie M.J. oraz członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., a przede wszystkim przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego miejsca celem bezspornego wykazania, iż przedmiotowe postępowanie nie jest tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją z 15 maja 2015 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej, przedmiotowe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z chwilą potwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne przedmiotowego przepisu, powinno nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji;
2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nieprawidłowo uznały, że są podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania, w sytuacji gdy wniosek o jego wszczęcie dotyczył nakazania J.G. doprowadzenia budynku przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed przeprowadzenia przez J.G. nieuprawnionych ingerencji w ściany konstrukcyjne wskazanego budynku poprzez m.in. wywiercenie otworów technologicznych, a nie dotyczył – jak błędnie uznały organy obu instancji - montażu urządzeń klimatyzacyjnych w garażu budynku przy ul. [...] w W., obsługujących lokal usługowy [...];
3) rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego pod kątem zgodności z prawem, a także zbyt ogólne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez WSA do części sformułowanych w skardze zarzutów, a dotyczących naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, zwłaszcza w zakresie ustalenia podstaw do umorzenia toczącego się postępowania administracyjnego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazane uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem gdyby Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych przepisów to stwierdziłby, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, albowiem przedmiot postępowania zakończony decyzją z 15 maja 2015 r. nie jest tożsamy z przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej.
W zakresie uchybień materialnoprawnych skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74, poz. 836), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie przez Sąd, iż wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku, a takiej zgody Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nigdy nie wyraziła.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed WSA oraz przed NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych; ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, iż sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed WSA oraz przed NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J.G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć w zakresie przekraczającym niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zakres prowadzonego przez organy postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonego aktu objął weryfikację legalności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych i montażu urządzeń klimatyzacyjnych w garażu budynku przy ul. [...] w W. służących obsłudze lokalu usługowego [...] z powodu jego bezprzedmiotowości.
Oprotestowując powyższą decyzję skarżąca kasacyjnie Wspólnota zarzutami naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego dążyła do wykazania braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych w ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. [...] w W. obejmujących wywiercenie otworów technologicznych przez całą szerokość ściany konstrukcyjnej budynku, zamontowanie w tej ścianie stelaży pod urządzenia służące do obsługi lokalu usługowego oraz zamontowanie instalacji na ścianach. Zdaniem skarżącej Wspólnoty, wskutek błędów i uchybień poczynionych przez orzekające organy w zakresie postępowania wyjaśniającego, które zaakceptował Sąd a quo, nie zgromadzono kompletnego materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby na kompleksowe i wszechstronne zweryfikowanie przedmiotu postępowania, który nie był tożsamy z przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją powiatowego organu nadzoru z 15 maja 2015 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, popartych materiałem aktowym, w tym materiałem zdjęciowym, stanowisko organów oraz Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, a zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. powiązane z naruszeniem przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie potwierdziły się.
Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego powołane są z mocy art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego m.in. do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych a także zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. W świetle powyższego w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego leżało zweryfikowanie okoliczności objętych wnioskiem skarżącej Wspólnoty z 2021 r. w kierunku nie tylko potrzeby, ale i możliwości konkretyzacji norm prawa materialnego w drodze jurysdykcji administracyjnej. Od zaistnienia bowiem faktów wyznaczonych przepisami prawa materialnego zależy to, czy zostanie wydany akt jurysdykcji, a nawet to, czy organ administracji w ogóle będzie mógł podjąć czynności zmierzające do wydania takiego aktu. Zaistnienie faktów wyznaczonych przez ustawę daje możliwość (obowiązek) wydania aktu konkretyzującego prawa i obowiązki. Fakty te jednak muszą zostać zbadane, a ich istnienie udowodnione w ramach postępowania jurysdykcyjnego poprzedzającego wydanie aktu. Uznanie w toku tego postępowania, że dane fakty nie miały miejsca powoduje, że zostanie wydany akt negatywny, nie konkretyzujący praw czy obowiązków, a mający tylko to znaczenie, że konkretyzacja ta na podstawie tych samych faktów będzie w przyszłości niemożliwa.
O ile przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowiąc o konsekwencjach bezprzedmiotowości postępowania nie definiuje tego pojęcia, o tyle orzecznictwo i doktryna wypracowało stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, m.in. wówczas, gdy przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wydanie bowiem ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstający w momencie ostateczności decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi wtedy, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r., I OSK 1434/15).
Z tego wynika, że sfera faktów kształtujących przedmiot sprawy administracyjnej jest zagadnieniem pierwszoplanowym zarówno dla rodzaju rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego), jak i dla samej możliwości konkretyzacji praw i obowiązków w formie aktu jurysdykcji administracyjnej.
Zasadnie zatem procedujące w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, po sygnale, który uzyskały od skarżącej Wspólnoty o nieprawidłowościach w zakresie robót budowlanych wykonanych w obrębie ściany garażu, w wyniku których doszło do montażu urządzeń klimatyzacyjnych służących obsłudze lokalu usługowego w parterze, podjęły kwerendę akt archiwalnych i w jej wyniku ustaliły, że sprawa tych robót była już przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją ostateczną organu nadzoru z 15 maja 2015 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązków naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Organy nadzoru budowlanego zweryfikowały zakres przedmiotowy rozstrzygniętej powyższą decyzją sprawy stwierdzając, że jej przedmiotem była ocena zgodności z prawem robót budowlanych polegających na montażu na ścianie nad wjazdem do garażu (od wewnątrz budynku) urządzeń technicznych - 3 jednostek klimatyzacyjnych, skraplacza, agregatu chłodniczego, 2 wentylatorów oraz montażu na ścianie przy klatce schodowej jednostki klimatyzacyjnej, służących do obsługi lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.
Natomiast we wniosku z 17 czerwca 2021 r. skarżąca Wspólnota domagała się od organu interwencji w celu nakazania inwestorowi doprowadzenia powyższego budynku do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed przeprowadzenia przez J.G. robót budowlanych polegających na wywierceniu 3 otworów technologicznych przez całą szerokość ściany konstrukcyjnej budynku, zamontowaniu w ścianie konstrukcyjnej stelaży pod urządzenie służące do obsługi lokalu inwestora oraz zamontowaniu instalacji na ścianach konstrukcyjnych budynku. Według skarżącej w ramach wskazanych robót wykonano w ścianie nad wjazdem do garażu 3 otwory technologiczne (na dwa wentylatory i czerpnie powietrza), zamontowano za pomocą śrub montażowych stelaże pod urządzenia obsługujące lokal użytkowy oraz uchwyty trzymające przewody do tych urządzeń.
Konfrontacja powyższych zakresów robót budowlanych doprowadziła organy nadzoru budowlanego do prawidłowej konkluzji o ich tożsamości wykluczającej możliwość podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem Wspólnoty z 2021 r. Otóż zasadnie organy nadzoru, a za nimi Sąd pierwszej instancji, dokonały oceny zakresu żądania Wspólnoty w sposób całościowy, uwzględniający aspekt funkcjonalny i efekt końcowy wykonanych robót budowlanych, w tym montażowych i instalacyjnych. Trafnie bowiem wskazano, że działania finalnie skutkujące stworzeniem całego wieloskładnikowego systemu klimatyzacji i wentylacji służącego lokalowi usługowemu nie obejmowały wyłącznie montażu i instalacji poszczególnych urządzeń klimatyzacyjnych czy wentylacyjnych, które w istocie stanowiły tylko efekt końcowy, ale zawierały cały szereg robót przygotowawczych, w ramach których doszło do wywiercenia otworów, w których następnie umieszczono wentylatory i czerpnie powietrza oraz montażu stelaży, na których umieszczono urządzenia klimatyzacyjne.
Ani treść protokołu kontroli z 1 kwietnia 2015 r., ani treść uzasadnienia decyzji z 15 maja 2015 r. nie daje podstaw do zanegowania tożsamości robót, których weryfikacji ponownie w 2021 r. domagała się skarżąca. Decyzja z 15 maja 2015 r. stanowi wynik wszczętego i prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego postępowania nadzorczego, adekwatnego do sytuacji, w której roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Organ nadzoru przeprowadził wówczas kontrolę zgodności z wymogami prawa budowlanego robót budowlanych, w wyniku których doszło do zamontowania 3 jednostek klimatyzacyjnych, skraplacza, agregatu chłodniczego, 2 wentylatorów na ścianie nad wjazdem do garażu oraz jednostki klimatyzacyjnej na ścianie przy klatce schodowej, służących łącznie do obsługi lokalu usługowego w parterze budynku. Pomimo tego, że w treści decyzji wyraźnie nie wyeksponowano, aby zakresem rozpoznania sprawy objęto wówczas wykonanie otworów określanych przez skarżącą mianem "technologicznych", to jednak nie upoważnia do wniosku, aby rozstrzygnięcie o braku potrzeby nałożenia obowiązków prowadzących do zgodności z prawem wykonanych robót tego rodzaju roboty pomijało. Skoro etapem niezbędnym do realizacji systemu klimatyzacji i wentylacji było wywiercenie otworów i zamontowanie stelaży służących do umieszczenia poszczególnych urządzeń i elementów klimatyzacyjnych i wentylacyjnych to ocena wykonanych robót musiała być całościowa, obejmująca wszystkie etapy robót poprzedzających efekt finalny w postaci zamontowanych urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych. Uzasadnienie decyzji z 15 maja 2015 r. nie daje powodów do tego, aby twierdzić, że oceną zgodności z prawem wykonanych robót nie objęto wywiercenia samych otworów, w których następnie zamontowano wentylatory i czerpnie powietrza, o czym zresztą wyraźnie wspomina w opinii załączonej do wniosku Wspólnoty z 17 czerwca 2021 r. biegły M.J. Wywiercenie tych otworów jest bowiem działaniem przygotowawczym, immanentnie związanym i naturalnie poprzedzającym etap montażu urządzeń technicznych, który był niezbędny do stworzenia systemu klimatyzacji i wentylacji dla lokalu usługowego.
W konsekwencji, organy nadzoru i Sąd a quo prawidłowo uznały, że stanowisko wyrażone w decyzji z 15 maja 2015 r., że: "roboty budowlane polegające na montażu urządzeń klimatyzacyjnych i chłodniczych, nie wymagają wykonywania dodatkowych czynności bądź robót w celu doprowadzenia ich o stanu zgodnego z prawem, ponieważ są zgodne ze standardami i sztuką budowlaną oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Brak jest zatem podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2.", odnosiło się kompleksowo do wszystkich robót, które doprowadziły do końcowego efektu w postaci zamontowania urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych służących do obsługi lokalu usługowego, w tym również do robót wskazanych we wniosku Wspólnoty z 17 czerwca 2021 r.
Również zgromadzone w aktach dowody, w tym fotografie z 2015 r. i z okresu późniejszego potwierdzają tożsamość robót, do których odwoływał się wniosek skarżącej Wspólnoty z 2021 r. Tożsamość tą potwierdza również cel i zakres opinii technicznej sporządzonej przez M.J., dołączonej do wniosku skarżącej, który określono jako "stwierdzenie zgodności z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi jak i wpływu na konstrukcję budynku zamontowanych klimatyzatorów w garażu budynku". Przy tym w opinii tej wyraźnie określono zakres wykonanych robót, w tym na s. 10 wskazano, że "Dla zamontowania wyżej wymienionych urządzeń (2 wentylatorów osiowych i kraty wentylacyjnej – przyp. Sądu) w ścianie konstrukcyjnej wykonano bez wymaganych zezwoleń otwory technologiczne (...)". Z załączonej opinii, uzupełniającej w istocie treść i zakres żądania wniosku skarżącej, wynika, że dążyła ona do wykazania, że roboty, wskutek których powstał system klimatyzacji i wentylacji dla lokalu usługowego, nie spełniają wymogów prawa budowlanego. Skarżąca nie podważyła jednak skutecznie tego, że rozpoznając sprawę legalności tych robót w 2015 r. organ nadzoru poza zakresem rozstrzygnięcia pozostawił roboty polegające na wywierceniu otworów pod poszczególne urządzenia klimatyzacyjne i wentylacyjne i nie ocenił ich w aspekcie zgodności z prawem.
W tych warunkach nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a., albowiem organy nadzoru budowlanego przyjęły prawidłowy sposób działania w sprawie w pierwszej kolejności, na podstawie wystarczającego materiału dowodowego konfrontując zakres rozstrzygnięcia z 2015 r. podjętego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z zakresem żądania skarżącej z 2021 r., ustalając na tej podstawie okoliczności faktyczne niezbędne i wystarczające do tego, aby stwierdzić, że nie ma przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie. Nie dopuszczono się przy tym zarzucanych w skardze kasacyjnej uchybień w zakresie postępowania dowodowego pomijając dowód zaoferowany przez skarżącą w postaci opinii biegłego M.J., albowiem był on nieprzydatny przy weryfikacji tożsamości zakresów przedmiotowych obu spraw, a raczej odnosił się do merytorycznej oceny wykonanych robót z punktu widzenia ich zgodności z prawem budowlanym, do której organy nadzoru nie przystąpiły z powodu stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania. Co więcej zarówno tytuł tej opinii, jak i wskazany w jej treści cel, na który już wcześniej w uzasadnieniu zawrócono uwagę, wyraźnie wskazywał na to, że zmierzała ona do wykazania niezgodności robót z prawem, o czym ostatecznie orzekł już organ decyzją z 15 maja 2015 r.
Organy zatem adekwatnie do poczynionych ustaleń zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., a Sąd a quo podzielając to trafne stanowisko dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i z art. 105 § 1 k.p.a. uznać należało zatem za niezasadne.
W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność takiego zarzutu uzależniona była od wykazania, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, czego skarżąca nie zdołała wykazać w niniejszym postępowaniu. Twierdzenia skarżącej, że wskutek tego uchybienia uniemożliwiono jej wnioskowanie o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania autora opinii technicznej, członków Wspólnoty czy o oględziny są bezzasadne, w sytuacji gdy w odwołaniu, złożonym terminowo, żadnych wniosków dowodowych skarżąca nie zgłosiła, choć posiadała już wiedzę o stanowisku organu pierwszej instancji z uzasadnienia decyzji, w tym o tym, że nie uwzględniono przedłożonej przez nią opinii biegłego. Nie można zatem uznać, aby uchybienie, które popełniono, wywarło wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd a quo wskazał podstawę faktyczną i prawną wyroku oraz wyjaśnił w wymagany sposób powody, które legły o podstaw oddalenia skargi.
Niezasadnie również skarżąca kasacyjnie w niezastosowaniu przez organy § 20 rozporządzenia upatrywała naruszenia prawa materialnego polegającego na pominięciu istotnego aspektu legalności robót w postaci braku zgody Wspólnoty na ich wykonanie. W sytuacji, gdy zagadnienia materialnoprawne nie mogły być i nie były przedmiotem rozważań orzekających organów, albowiem w przeciwnym razie narażono by się na zarzut nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), kwestia ta nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania jest niezasadny, albowiem w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje od skarżącego kasacyjnie tylko organowi albo skarżącemu przed sądem pierwszej instancji w zależności od tego, czy skargą kasacyjną zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji oddalający czy uwzględniający skargę (art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).