II OSK 1707/25

II OSK 1707/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Powszechny obowiązek obrony
Administracyjne postępowanie
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 24/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-03-21
II OZ 1169/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e , art. 151a § 1, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 24/25 w sprawie ze sprzeciwów K. B., S. B., E. Sp. z o.o. z siedzibą w K., K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2024 r. znak: WI-I.7840.2.57.2022.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 24/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciwy K. B., S. B., E. Sp. z o.o. z siedzibą w K., K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2024 r. znak: WI-I.7840.2.57.2022.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie, w jakim oddala on sprzeciw skarżącego (inwestora), co do oddalenia tego sprzeciwu w całości, tj. zakresie sprawy prowadzonej pierwotnie, przed połączeniem, do sygn. akt II SA/Kr 55/25., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
Na zasadzie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
I. art. 64e p.p.s.a. - przez błędne uznanie, że kontrola decyzji kasacyjnej w wyniku sprzeciwu musi sprowadzać się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) , natomiast to, czy owe założenia są trafne pozostać musi kwestią otwartą, podczas gdy rolą sądu w sprawie tego rodzaju jest także ustalenie, czy organ właściwie określa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i jego wpływ na rozstrzygnięcie, co w niniejszej sprawie oznacza konkretnie m.in. ocenę, czy miarą zgodności projektu budowlanego z ładem przestrzennym powinny być ustalenia planu miejscowego, czy też decyzji o warunkach zabudowy (od której to oceny Sąd I instancji z jednej strony się odżegnuje, na s. 11 uzasadnieni zaskarżonego wyroku, by jednak ostatecznie uznać, na s. 12 i 13, że słusznie organ II instancji chce weryfikować projekt budowlany i możliwość udzielenia pozwolenia na budowę przez pryzmat ustaleń planu miejscowego, gdyż rzekomo jego wejście w życie tworzy nowy stan faktyczny i prawny i jest okolicznością relewantną prawnie);
2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz (w związku z) art. 15 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. - przez wadliwe przyjęcie, że pomimo iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. expressis verbis czyni konieczną przesłanką wydania decyzji kasatoryjnej naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, to decyzję kasatoryjną można wydać także w przypadku braku takiego naruszenia, a to gdy w wyniku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy konieczne staje się wyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi arbitralne zredukowanie zawierającego dwie pozostające w koniunkcji przesłanki do jednej z nich (i uznaniu drugiej za nieistotną, potraktowanie w jej zakresie treści przepisu jako zaledwie sugestii - vide s. 12 uzasadnienia in fine);
3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz (w związku z ) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - przez błędne uznanie (wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, tj. niedostrzeżenia naruszenia prawa przez organ II instancji), że słusznym było uchylenie się przez organ II instancji od rozstrzygnięcia merytorycznego na rzecz uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie zaistniały przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, albowiem:
a) organ II instancji (a za nim Sąd I instancji) wadliwie przyjął, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei było wynikiem wadliwego przyjęcia, że konieczne jest dostosowanie projektu budowlanego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.", podczas gdy to decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/1035/2017 z dnia 22 sierpnia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa wraz z rozbudową istniejącego budynku o budynek mieszkalny jednorodzinny docelowo budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym na dz. nr [...] i dz. nr [...] obr. [...] K. przy ul. ... w K.", pozostająca w obrocie prawnym, tworzyła i tworzy właściwą normę odniesienia w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę pomimo wejścia w życie w/w planu miejscowego, i to zgodność z tą decyzją, a nie zgodność z planem miejscowym powinna być przesłanką rozstrzygnięcia sprawy;
b) decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - gdyż w szczególności:
i. nie jest naruszeniem procedury przez organ I instancji oparcie się przez ten organ na decyzji WZ, a nie na planie miejscowym, który w dacie wydania decyzji jeszcze nie istniał,
ii. nie są naruszeniem procedury przez organ I instancji mające później miejsce czynności organów nadzoru budowlanego,
iii. organ II instancji sam odnotowuje, że doszło do usunięcia uchybień stwierdzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8.11.2019 r., II SA/Kr 801/19,
iv. z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, iż zarzuty naruszenia prawa podniesione w odwołaniach są bezpodstawne - a takie naruszenie procedury, uprawniające do wydania decyzji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a., musi wystąpić kumulatywnie wraz z drugą przesłanką (istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie);
4) art. 2 Konstytucji RP, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz (w związku z) art. 138 § 2 i art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. - przez zlekceważenie (a zarazem zaakceptowanie zlekceważenia przez organ II instancji, w wyniku wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu) treści ostatecznej, wiążącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 22 sierpnia 2017 r., wyrażające się w uznaniu (i zaakceptowaniu uznania przez organ II instancji), że projekt budowlany podlega ocenie przez pryzmat zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.", a nie wspomnianej decyzji, pomimo że ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a postępowanie w sprawie jej wygaszenia zostało ostatecznie i prawomocnie umorzone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 listopada 2022 r. (które to decyzje również zostały przez Sąd I instancji i organ II instancji zlekceważone); gdyby zaś Sąd I instancji uwzględnił pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym (w szczególności wobec ostatecznie rozstrzygniętego braku odstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia), to winien był uznać, że brak jest podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem zgodność z decyzją WZ została już zbadania, a zgodność z planem miejscowym nie jest wymagana;
5) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz (w związku z) art. 138 § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. - przez brak dostrzeżenia (w wyniku wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu) i brak wyciągnięcia konsekwencji z tego, że w postępowaniu przed organem II instancji, z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., stronom, w tym m.in. inwestorowi, uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu, zapoznanie się z całym materiałem dowodowym (w tym opiniami prawnymi, "które omyłkowo nie zostały załączone do plików stanowiących e-paczki administracyjne, przekazanych wraz ze sprzeciwem do sądu") i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, w wyniku czego strona nie mogła podjąć polemiki z opiniami, które zaważyły na decyzji organu II instancji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 65 ust.2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. przez pominięcie zasady ochrony praw nabytych inwestora, który na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, i przyjęcie, że pomimo uzyskania takiej decyzji i umorzenia z tego powodu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i tak organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę winien oceniać go przez pryzmat zgodności z planem miejscowym, a nie pozostającą w obrocie prawnym decyzją WZ (efektem którego to naruszenia było błędne oddalenie sprzeciwu inwestora), co jest szczególnie rażące w sytuacji, w której w znacznej części zrealizowano już inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o decyzję WZ, wobec czego nie jest uprawnione oczekiwanie przedłożenia projektu budowlanego uwzględniającego ustalenia planu miejscowego skoro legalnie wybudowano już coś (część zamierzenia inwestycyjnego), co z tym planem miejscowym zgodne nie jest (a wręcz sporządzenie takiego projektu może być niemożliwe, przez co niemożliwe może być także wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę).
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie całego sprzeciwu inwestora i rozpoznanie sprzeciwu inwestora od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2024 r. oraz w wyniku tego rozpoznania - uchylenie tej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie całego sprzeciwu inwestora i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Nadto na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie "uzupełniającego postępowania dowodowego z pisma Wicewojewody Małopolskiego z dnia 19 marca 2025 r. - dla wykazania faktu, że stronom, w tym m.in. inwestorowi, uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu przed organem II instancji, zapoznanie się z całym materiałem dowodowym (w tym opiniami prawnymi, "które omyłkowo nie zostały załączone do plików stanowiących e-paczki administracyjne, przekazanych wraz ze sprzeciwem do sądu") i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.
Przede wszystkim wskazać należy na bezzasadność zarzutu dotyczącego naruszenie art. 64e p.p.s.a., podczas gdy Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę kierował się właściwym rozumieniem tego przepisu
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć również trzeba, że według treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z kolei art. 151a p.p.s.a. stanowi w §1, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w myśl §2, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Zasadniczo w orzecznictwie akcentowane jest to, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd bowiem ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; natomiast nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2024 r. II OSK 241/24, 27 lutego 2024 r. II OSK 118/24).
Wskazać trzeba, że przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem ocena sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a k.p.a. wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie.
Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61).
Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2019 r. II OSK 2030/19, 16 grudnia 2020 r. II OSK 3076/20, 19 października 2023 r. II OSK 2336/23, 5 marca 2024 r. II OSK 151/24).
Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych.
Dlatego Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo stwierdził, że kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy wobec przyjętych przez organ odwoławczy założeń materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że nie było jego rolą dokonywanie w niniejszym postępowaniu oceny merytorycznej stanowiska Wojewody Małopolskiego co do wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a zwłaszcza wypowiadanie się co do znaczenia w sprawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej dla przedmiotowej inwestycji oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie w toku postępowania odwoławczego (od 15 stycznia 2020r.).
Oczywiście rację ma strona skarżąca, że unormowanie zawarte w art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. rodzi trudności w praktyce orzeczniczej.
Warto dodać, że na ułomności regulacji w zakresie instytucji sprzeciwu zwracają uwagę przedstawiciele doktryny. Wojciech Piątek przede wszystkim wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 134 § 1 p.p.s.a., tylko właśnie art. 64e p.p.s.a., który węziej wyznacza ramy przedmiotowe rozpatrywanej sprawy. Dostrzegając problem oddzielenia w realiach konkretnej sprawy administracyjnej oceny naruszenia przepisów postępowania od regulacji natury materialnoprawnej, jednocześnie wyraził pogląd, że: "wypowiadanie poglądów dotyczących rozumienia przepisów prawa materialnego przy okazji rozpatrywania sprzeciwu, nawet jeżeli miałoby ono zmierzać do wskazania sposobu zastosowania regulacji procesowej, nie może spotkać się z aprobatą" (zob. W. Piątek, Zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd sprzeciwu od decyzji. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Bk 940/17).
Podobnie wypowiedział się Paweł Daniel wskazując, że w ramach rozpoznawania sprzeciwu zostaje wyłączona możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (zob. P. Daniel, Ograniczenia sądowej kontroli w sprawach zainicjowanych sprzeciwem. Glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. II OSK 1319/18).
Reasumując wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.
Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego nie mógł odnieść skutku zarzut z punktu drugiego skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 65 ust.2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego, art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), jak też zarzuty nawiązujące do kwestii materialnprawnych sformułowane w punktach I.3 a, b, I. 4 skargi kasacyjnej.
Jako zasadny uznać natomiast należało zarzut odnoszący się do naruszenie przepisów art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. (pkt I.2 skargi kasacyjnej).
Mianowicie nie można było zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił argumentacji świadczącej o tym, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres spawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Chociaż rację ma Sąd Wojewódzki że w konkretnych przypadkach sama zmiana stanu prawnego może niekiedy skutkować potrzebą wydania decyzji kasacyjnej, jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.
Zaakcentować należy, że skoro postępowanie odwoławcze nie sprowadza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, a organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, to w konsekwencji powinien uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego zaistniałe po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji
Oznacza to, że właśnie organ odwoławczy powinien ocenić wpływ uchwalonego planu miejscowego na rozstrzygnięcie sprawy, skoro decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a inwestycja została w części zrealizowana.
Organ odwoławczy, wskazując na przepisy art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wywiódł, że w sprawie należało: "zweryfikować zakres niewykonanych robót budowlanych (wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o WZ) i jego zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dokończenie/kontynuację budowy dla robót, które nie zostały jeszcze zrealizowane".
Z uwagi na realia przedmiotowej sprawy nie można było jednak zgodzić się z organem odwoławczym, że wskazany zakres badania projektu budowlanego wymagał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania spawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy nie uwzględnił należycie, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miały okoliczności: objęcia projektem dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, wyróżnienia dwóch etapów tej inwestycji oraz zrealizowania robót budowlanych w znacznej części i zaakceptowanie ich decyzjami organów nadzoru budowlanego.
Ponadto ważne było również to, że organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego, a zasadnicza kwestia do wyjaśnienia wynikała z faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym kontekście zauważyć należy, że wymóg zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego) jest ważną przesłanką wydania pozwolenia na budowę, ale jednocześnie stanowi tylko element kompleksu zagadnień ocenianych przez właściwy organ.
Tak więc nieuprawnione było wnioskowanie, że dokonanie analizy w omawianym zakresie przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a.
W tym miejscu warto odnotować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. II OSK 573/08, w którym wskazano na niezasadne traktowanie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy (w toku postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenie na budowę) jako przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.
Podobnie należało przyjąć w niniejszej sprawie, zwłaszcza że organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał wprawdzie na różnice w ustaleniach zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i planie miejscowym, jednak nie ocenił ich znaczenia dla przedmiotowej inwestycji.
Tymczasem charakter zaprojektowanej i częściowo zrealizowanej zabudowy bliźniaczej wymagał rozważenie przez organ odwoławczy w jakim ewentualnie zakresie konieczne będzie doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami planu miejscowego.
Mylnie organ odwoławczy przyjął, że wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może być dokonane tylko przez organ pierwszej instancji, podczas gdy w zależności od zakresu stwierdzonych nieprawidłowości można taką czynność podjąć również w postępowaniu odwoławczym.
Zaakcentować ponadto należy, że organ odwoławczy wyznaczył zakres okoliczności do wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, chociaż w istocie sam dokonał istotnych ustaleń wynikających z decyzji organów nadzoru budowlanego, w szczególności co do zaawansowania robót budowlanych. Nie było zatem przeszkód do tego, aby to organ odwoławczy ocenił do jakich ewentualnie elementów projektu budowlanego mają zastosowanie ustalenia planu miejscowego a jakie roboty budowlane podlegają ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy.
Niewątpliwie zgodzić się należało z organem odwoławczym, że prowadzenie równoległych postępowań przez orany architektoniczno-budowlane oraz organy nadzoru budowlanego sprawiło, że rozpoznanie niniejszej sprawy było utrudnione ale właśnie z uwagi na taki skomplikowany stan faktyczny i prawny wskazane było podjęcie rozstrzygnięcie reformatoryjnego a nie kasacyjnego.
W rezultacie należało stwierdzić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji nie przedstawił przekonującej argumentacji pozwalającej na zaakceptowanie jego stanowiska co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Tym samym wadliwe było orzeczenie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu sprzeciwu strony skarżącej, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W efekcie na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, przy czym rozstrzygnięcie musiało w sposób jednolity odnosić się do wszystkich skarżących, z udziałem których prowadzone będzie dalsze postępowanie administracyjne.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 64b i art. 151a § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
11