II OSK 1707/22

II OSK 1707/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1894/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Dopuszczono do udziału w postępowaniu sądowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska- Gągała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1894/21 w sprawie ze skargi M.B., J.P., A.S. i B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 lipca 2021 r. nr 512/OPON/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżących M.B., J.P., A.S. i B.S. solidarnie 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygn. akt II OSK 1707/22 POSTANOWIENIE Dnia 19 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska- Gągała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Stowarzyszenie [...] w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1894/21 w sprawie ze skargi M.B., J.P., A.S. i B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 lipca 2021 r. nr 512/OPON/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: dopuścić do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania [...] Stowarzyszenie [...] w K.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1894/21 w wyniku rozpoznania skargi M.B., J.P., A.S. i B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 lipca 2021 r. nr 512/OPON/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z 18 stycznia 2021 r., nr 69/2021 zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr ew [...], obręb [...], przy ulicy [...] w O.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. nr 512/OPON/2021 na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. w z. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że skarżący nie byli stroną w postępowaniu przed organem I instancji, zaś swój interes prawny wywodzą z art. 28 ust. 2 p.b. w związku z m.in. § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: rozporządzenie. Skarżący są właścicielami działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. J.P. jest właścicielem działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej w O. Z mapy zagospodarowania terenu wynika, że granica tej działki oddalona jest od inwestycji o ok. 72,5 m. M.B. jest właścicielką działki nr ew [...], która jak wynika z mapy zagospodarowania terenu oddalona jest od inwestycji o ok 80 m. Natomiast A.S. i B.S. są współwłaścicielami działki nr ew. [...], która graniczy z działką inwestycyjną. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Tak, więc właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.
Wojewoda Mazowiecki podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa stacji bazowej [...] w O. na działce nr ew. [...], obręb [...]. Przedsięwzięcie polega na instalacji trzech anten sektorowych pracujących w pasmach częstotliwości 900M Hz, czterech anten radioliniowych o średnicy 0,6m i urządzeń sterujących. Dla prawidłowego zastosowania przepisów najważniejsze jest ustalenie czy projektowana inwestycja zaliczona jest do grupy zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, których treść organ następnie przytoczył. Na stronach od 87 do 95 projektu budowlanego znajduje się kwalifikacja przedsięwzięcia sporządzona w oparciu o ww. rozporządzenie. Ta część projektu budowlanego została sporządzona przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjnej. Na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych nie ma obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, bo nie osiąga ona progów wskazanych w rozporządzeniu.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w projekcie budowlanym został szczegółowo opisany i oznaczony w związku z ukształtowaniem terenu przebieg wiązek. Projektowana stacja bazowa przewiduje dla jednej anteny sektorowej HUAWEI ADU4518R11 równoważną moc promieniowaną izotropowo w przedziale 100 - 500 W. W związku z tym, odległości miejsc dostępnych dla ludności wynoszą 20 m (zgodnie z wytycznymi rozporządzenia). Dla dwóch pozostałych projektowanych anten sektorowych HUAWEI ADU4518R11 równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 15 - 100 W. W związku z tym odległość występowania miejsc dostępnych dla ludności wynosi 5 m od środka elektrycznego anten w osi głównej. Jak wynika z ww. opisu projektowana stacja bazowa ma małą moc. Z kolei z mapy - projektu zagospodarowania terenu oraz z opisu technicznego, wynika, że obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Nie będzie on oddziaływał na działki sąsiednie.
Skarżący wnieśli skargę na decyzje Wojewody Mazowieckiego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym uznaniem, że katalog stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się jedynie w oparciu o zasięg ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, zamiast w oparciu o potencjalny zasięg jej oddziaływania; 2) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wojewódzki podkreślił, że trzy działki skarżących znajdują się w sąsiedztwie spornej inwestycji. Ponadto z opisu projektu zagospodarowania terenu wynika, że podstawą opracowania projektu jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z 25 listopada 2019 r. nr 54/2019, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wyżej opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Działka inwestycyjna nr ew. [...] jest zabudowana. Na działce tej znajdować się będzie wieża MONOBOT M-48 o łącznej wysokości nad poziomem terenu 49,45 m, na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo - odbiorcze oraz urządzenia sterujące posadowione obok wieży. W ramach projektu przewiduje się instalację trzech anten sektorowych: 3 x Huawei ADU4518R11 o azymutach 10°, 120°, 240°. Teren zamierzenia inwestycyjnego znajduje się w granicy strefy ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Teren wykracza poza obszary Natura 2000, pomniki przyrody, użytki ekologiczne, ochrony gatunkowe roślin, zwierząt i grzybów.
Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na konieczne uwzględnienie systemowej wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Konieczne jest zatem w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Tym samym w ocenie Sądu stanowisko Wojewody Mazowieckiego co do braku interesu prawnego przez skarżących jest przedwczesne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed Wojewodą Mazowieckim nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i
uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed Wojewodą Mazowieckim nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że stanowisko Wojewody Mazowieckiego co do braku interesu prawnego skarżących jest przedwczesne;
4) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: p.u.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe byłoby zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, i jednocześnie nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wytycznych wskazanych przez Sąd;
2) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu, że skarżącym przysługuje status strony, gdyż ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, podczas gdy zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną przez projektanta inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomości skarżących, jak również bezpodstawne uznanie, że przymiot strony przysługuje również właścicielowi nieruchomości nieobjętej ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji, podczas gdy bycie stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę związanego z tego typu inwestycją wymaga wykazania, że jest to inwestycja, która bezpośrednio wpływa na ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie merytoryczne skargi, a to na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a.. Wniosła także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Dopuszczone do udziału w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - [...] Stowarzyszenie [...] w K. – wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, kwestionując w pisemnym stanowisku zarówno zarzuty kasacyjne, jak i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wymienione w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - mogą być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 ). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że w oparciu o systemową wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, należy przyjąć, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. w konsekwencji czego organ zobowiązany jest do ustalenia mocy skumulowanej poszczególnych anten.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, należy bowiem zauważyć, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Jak wskazano w uzasadnieniu powołanej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami. To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest związany poglądem wyrażonym w powołanej uchwale. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w ww. uchwale.
Natomiast zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że stanowisko Wojewody Mazowieckiego uznające brak interesu prawnego po stronie wnoszących odwołanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest co najmniej przedwczesne. Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. są nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać w sposób wynikający z art. 3 pkt 20 p.b., nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 447/21, LEX nr 3707503).
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem do stwierdzenia, czy przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących oraz czy spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinno odpowiadać, konieczne jest poczynienie w tym zakresie konkretnych ustaleń.
Wojewoda Mazowiecki nie poddał analizie wskazanych w dokumentacji projektowej parametrów anten, ich mocy oraz wpływu na nieruchomości skarżących, ograniczając się jedynie do powtórzenia stanowiska inwestora. Tymczasem dane dotyczące zakresu oddziaływania inwestycji powinny być poddane szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji w celu ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji ustalenia kręgu stron postępowania. Zgodnie bowiem z §11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 r.w.t. budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, w tym szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych. Nadto stosownie do § 314 powołanego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Oznacza to, że z powołanych powyżej przepisów mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu terenów mieszkalnych w związku z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Tym samym powołane przepisy mogą stanowić podstawę do określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. w przypadku budowy obiektu budowlanego, który sam emituje pola elektromagnetyczne lub w którym ma się znaleźć urządzenie emitujące takie pola. Sam fakt, że szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne może sięgać do nieruchomości skarżących, ale na wysokości wyższej niż znajdująca się tam zabudowa, przesądza, że skarżący powinni być uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ale nie przesądza jeszcze, że inwestycja generująca takie promieniowanie będzie niezgodna z prawem. Niezgodna z prawem, w szczególności z § 11 i § 314 warunków technicznych, byłaby wówczas, gdyby jej projekt przewidywał, iż szkodliwie promieniowanie obejmować będzie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3048/15). W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną, gdyż mają charakter jedynie wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. Bez jednoczesnego stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., to przepis ten ma charakter ustrojowy, wskazuje mianowicie kryterium, jakim kierują się sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości, tj. zgodność z prawem. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w sytuacji, w której sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego zastosował inne kryterium tej kontroli niż zgodność z prawem. Poprzez zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. nie można natomiast podważać trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20, CBOSA). Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 p.p.s.a. Przepis ten w § 1 w sposób ogólny wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, a także stosowane przez te sądy środki, tj. poprzez odesłanie w tej kwestii do ustawy. Stąd też naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko w sytuacji, w której sąd administracyjny rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. Powołując się na zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast zwalczać skutecznie w skardze kasacyjnej ocen sformułowanych przez sąd pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22 oraz wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1373/22 - CBOSA). To samo odnosi się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis wskazuje tylko, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne.
Nie doszło również do naruszenia art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przesądził, że skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a jedynie wskazał na prawidłową wykładnię powołanych przepisów i uznał, że wobec braku niezbędnych ustaleń w tym zakresie decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego była przedwczesna. Takie też stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 19 lutego 2025 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1894/21, w sprawie ze skargi: M.B., J.P., A.S. i B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 lipca 2021 r. nr 512/OPON/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że jest stowarzyszeniem zwykłym wpisanym do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostwo Powiatowe we Wrocławiu, a sprawa dotyczy zakresu regulaminowej działalności Stowarzyszenia, wobec czego za jego udziałem przemawia interes społeczny. W myśl § 6 lit. d, f i g regulaminu stowarzyszenia zwykłego celem działalności stowarzyszenia jest ochrona środowiska i zdrowia publicznego, monitoring i działania mające na celu ograniczenie czynników szkodliwych oraz potencjalnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym elektromagnetycznych i radiacyjnych), przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki). Przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych, rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym pole elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 9 p.p.s.a. organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. I tak zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. powołanego w podstawie rozpoznawanego wniosku udział w charakterze uczestnika może zgłosić (...) także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie w tym przedmiocie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym, niemniej z uwagi na fakt, że wniosek stowarzyszenia wpłynął do Sądu (przesłany elektronicznie) w dniu 19 lutego 2025 r., zatem w dniu wyznaczonej rozprawy w sprawie II OSK 1707/22, Sąd postanowienie wydał na rozprawie.
Jak wynika ze stanowiska prezentowanego w orzecznictwie i literaturze przedmiotu do oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że sprawa dotyczy "zakresu jej statutowej działalności", ale konieczne jest zbadanie, czy udział organizacji społecznej służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania, to jest zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem (tak NSA w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 23 oraz B. Adamiak, glosa do ww. postanowienia NSA, opubl. OSP 2010/11/108).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie w złożonym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykazało, że zachodzą ww. przesłanki uzasadniające jego udział w tym postępowaniu w charakterze uczestnika. Posiada ono status organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., a wskazane postanowienia regulaminu stowarzyszenia zwykłego zwłaszcza § 6 lit. d, f, g, j świadczą o tym, że zakres działalności Stowarzyszenia dotyczy rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Play numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Wstąpienie Stowarzyszenia do tego postępowania jedynie na etapie postępowania przed sądem drugiej instancji może przyczynić się do realizacji powołanego powyżej celu, jakim jest zapewnienie kontroli społecznej nad tym postępowaniem, skoro - jak to zostało wskazane we wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu - Stowarzyszenie zamierza jedynie przedstawić przed Naczelnym Sądem Administracyjnym swoje stanowisko.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.