II OSK 1706/23

II OSK 1706/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 811/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 170, art. 193 zd. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 811/21 w sprawie ze skarg I. B., J. M. i J. M.1. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 lipca 2021 r. nr SKO.450.171-172.2021, SKO.4150.182.2021, SKO.4150.214-215.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 811/21, oddalił skargę I. B., J. M.1 i J. M.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 lipca 2021 r., nr SKO.4150.171-172.2021, SKO.4150.182.2021, SKO.4150.214-15.2021, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 maja 2021 r., nr DPRG-UA-X.751.2021, ustalającą na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, uzbrojeniem terenu i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. P. i Ż., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...].
Sąd pierwszej instancji uznał ustalone przez organy administracji warunki zabudowy za prawidłowe, odzwierciedlone w analizie urbanistycznej i korespondujące z oceną prawną wyrażoną uprzednio w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 830/19, w myśl której zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego, zaś ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy w nawiązaniu do zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej przy ul. Ł. [...], ul. B. [...], ul. O. [...] oraz ul. Z. [...] występującej w obszarze analizowanym, w przedziale wartości ograniczonym przez średnią wielkość obliczoną dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej na analizowanym obszarze oraz wartości występujące na terenie wskazanych zespołów zabudowy wielorodzinnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustalenia te są zgodne z przepisami rozporządzenia, zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), i jednocześnie gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji, a tym samym są zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 830/19. W ocenie Sądu pierwszej instancji, planowana inwestycja zachowuje funkcję i cechy zabudowy sąsiedniej, spełniając warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
W skardze kasacyjnej J. M.1, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zostały spełnione określone w tym przepisie warunki dobrego sąsiedztwa, nie zachowano spójności architektonicznej z istniejącą zabudową poprzez brak kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i gabarytów, a także nadmiernej intensywności wykorzystania terenu.
W ramach podstawy kasacyjnej obejmującej naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie zbadał rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności nie dokonał faktycznej analizy urbanistycznej i oceny stanu ochrony środowiska, zagrożeń z tym związanych oraz mając na względzie aktualny stan gruntu, jego skażenie chemiczne i zagrożenie dla przyszłego budownictwa mieszkaniowego, aktualnego stanu roślinności oraz zadrzewienia terenu,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie został naruszony interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono z kolei o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty obejmujące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które sprowadzają się w niniejszej sprawie do zakwestionowania prawidłowości, w tym kompletności poczynionych ustaleń faktycznych w ścisłe sprecyzowanych przez skarżącego kasacyjnie obszarach tematycznych odnoszących się do kwestii stanu zanieczyszczenia chemicznego gruntu podlegającego zainwestowaniu, stanu zieleni na terenie objętym wnioskiem oraz zagrożenia katastrofą budowlaną wynikającego z planowanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy nie poczyniły ustaleń faktycznych w powyższych istotnych kwestiach, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej weryfikacji dopuszczalności inwestowania na terenie objętym wnioskiem.
Zarzuty procesowe dotyczące niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 (bez wskazania konkretnego paragrafu tej jednostki redakcyjnej) i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń co do stanu środowiska i zagrożeń związanych z inwestycją na terenach poprodukcyjnych, na których wykorzystywano chemikalia, barwniki, odczynniki itp. przedostające się do środowiska, a także oceny zagrożenia katastrofą budowlaną, nie są zasadne.
Zakres prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy wyznaczają przepisy u.p.z.p. oraz przepisy odrębne. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie określa materialnoprawne przesłanki ustalenia warunków zabudowy, odsyłając jednocześnie do wymogów przepisów odrębnych, do który zalicza się niewątpliwie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54), zwanej dalej p.o.ś. czy ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1336), zwanej dalej u.o.p. Na podstawie upoważniania ustawowego zawartego w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, uregulowano sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wyznaczono kierunek i zakres niezbędnych ustaleń organów procedujących wniosek o ustalenie warunków zabudowy, służących stwierdzeniu, czy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej i wystarczające uzbrojenie a także, czy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Niespełnienie jednego ze wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.
W tak określonych granicach organ administracji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, ale tylko w zakresie niezbędnym do tego, aby przesądzić o możliwości lokalizacji planowanej inwestycji na danym terenie w kształcie zaprojektowanym przez inwestora w aspekcie zachowania ładu przestrzennego.
Z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym przy uwzględnieniu przepisów odrębnych zgodnie z wymogiem pkt 5 tego ustępu, nie wynika, ażeby okoliczności związane ze stanem zanieczyszczenia gruntu podlegającego zainwestowaniu wymagały ustaleń w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Problematyka związana z zanieczyszczeniami gleby oraz sprawdzeniem pod tym kątem stanu gruntu podlegającego zainwestowaniu aktualizuje się bowiem dopiero na etapie procedowania pozwolenia na budowę i pozostaje poza zakresem ustaleń dokonywanych w toku postępowania o warunki zabudowy. Zakres badań geotechnicznych reguluje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463 ze zm.), które stanowi w razie potrzeby również podstawę do przeprowadzenia badań zanieczyszczenia gruntu. W konsekwencji, skażenie chemiczne gruntów nie stanowi kwestii, która winna być rozważana w toku postępowania o warunki zabudowy. W toku procedury uzyskania pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest co najmniej do przedłożenia w ramach projektu architektoniczno – budowlanego opinii geotechnicznej, czyli jednej z form przedstawienia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, w ramach których ocenia się m.in. stopień zanieczyszczenia podłoża gruntowego i dobór metod oczyszczania gruntów. Może również zaistnieć potrzeba przedstawienia w projekcie technicznym dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Bezsprzecznie zatem, niewątpliwie istotne z punktu widzenia ochrony środowiska, w tym oddziaływania na ludność w zakresie zdrowia i warunków życia, zagadnienia związane z zanieczyszczeniem podłoża gruntowego terenu podlegającemu zainwestowaniu, nie są przedmiotem oceny organów ustalających warunki zabudowy i pozostają poza zakresem ich kompetencji. Nie oznacza to jednak, że w ramach całego procesu inwestycyjno – budowlanego kwestie te pozostają poza sferą zainteresowania właściwych organów architektoniczno – budowlanych. Wręcz przeciwnie, gdyż dzieje się tak w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie aktualizują się kwestie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, w tym stanu zanieczyszczenia gruntów i ewentualnego doboru metod ich oczyszczania. Nie można zatem przypisać organom zarzucanych im uchybień co do braku ustaleń faktycznych w zakresie stanu zanieczyszczenia gruntów objętych inwestycją.
Podobnie nie potwierdziły się zarzuty odnoszące się do braku uwzględnienia stanu roślinności i zadrzewienia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W zakresie wymaganym na etapie określania warunków zabudowy organy poczyniły niezbędne ustalenia, które pozwoliły stwierdzić, czy na terenie inwestycji występują ograniczenia przyrodnicze, które uniemożliwiłyby ustalenie warunków zabudowy ze względu na dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w tym na uwarunkowania normatywne określone w u.o.p. Organy pozyskały bowiem stanowisko Urzędu Miasta Łodzi, Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, wyrażone w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r., w którym, na podstawie przeprowadzonych oględzin, scharakteryzowano teren zainwestowany wskazując, że występuje tam roślinność ruderalna z zadrzewieniem mieszanym w przeważającej części spontanicznym. Stwierdzono, że w granicach nieruchomości objętej wnioskiem nie istnieją formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 u.o.p., ani działki składające się na teren inwestycji nie wchodzą w skład takich form. Nie ujawniono danych o występowaniu na przedmiotowych nieruchomościach gatunków chronionych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 u.o.p., a ze względu na lokalne uwarunkowania siedliskowe ich występowanie jest mało prawdopodobne. Wydział potwierdził, że nie ma informacji o występowaniu na obszarze inwestycji składników przyrody o nadzwyczajnych wartościach, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody (Dz.U. 2017 r., poz. 2300). Powyższe informacje stanowiły dla organów orzekających o warunkach zabudowy dostateczną podstawę do uznania, że w odniesieniu do obszaru inwestycji nie obowiązują, determinowane potrzebą ochrony przyrody i środowiska, ograniczenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego użytkowania, w tym przeznaczania pod zabudowę, które mogłyby wpłynąć na możliwość ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.
Natomiast pozostałe kwestie związane z realizacją planowanej zabudowy, a dotyczące usunięcia drzew czy krzewów w związku z inwestycją czy też oceny oddziaływania robót budowlanych związanych z realizacją głębokich wykopów pod garaż podziemny i przedsięwzięcia zabezpieczeń wymaganych warunkami technicznymi obiektów budowlanych, zaktualizują się dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę i powinny stanowić przedmiot zainteresowania orzekających w tym zakresie organów architektoniczno – budowlanych. Kwestie badane i ustalane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ograniczają się bowiem wyłącznie do tych, które są istotne z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i dopuszczalności planowanej inwestycji na danym terenie.
Zarzucane zatem orzekającym w sprawie organom zaniedbania w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy nie potwierdziły się, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie niezasadnymi. Organy poczyniły ustalenia i zweryfikowały wszystkie okoliczności normatywnie relewantne dla ustalenia warunków zabudowy nie pozostawiając poza zakresem rozważań kwestii istotnych dla oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, który jest główną determinantą kształtu postępowania i treści decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożona analiza urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę mogła dać asumpt to kompleksowego i wszechstronnego rozważenia przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pamiętać przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, w ramach którego następuje konkretyzacja planowanej inwestycji i weryfikacja jej ostatecznego kształtu.
Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w skardze kasacyjnej jako naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i koncentrujące się na wadliwym zaakceptowaniu przez Sąd warunków zabudowy ustalonych z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, bez spójności architektonicznej z istniejącą zabudową, bez kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i gabarytów istniejącej zabudowy, w tym intensywności wykorzystania terenu. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie ogólnie w uzasadnieniu odniósł się do wymogów ustawowych zabezpieczenia ładu przestrzennego, ale nie skonstruował szczegółowych zarzutów naruszenia określonych przepisów rozporządzenia, które doprowadziły – jego zdaniem – do ustalenia nieprawidłowych wskaźników i parametrów zabudowy, oraz nie przedstawił stosownej argumentacji.
W świetle tak postawionego zarzutu wskazać należy, że przeprowadzona przez Sąd a quo kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazuje jakichkolwiek uchybień i niedoskonałości, które mogłyby podważyć prawidłowość zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i trafność podjętego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim sposób procedowania organów i treść rozstrzygnięcia zdeterminowała wiążąca ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., II SA/Łd 830/19, którym uchylono wcześniejsze dwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., II OSK 1366/20, którym oddalono skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Sądu pierwszej instancji. We wskazanym wyroku Sąd Wojewódzki potwierdził prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego oraz kontynuację funkcji przez planowaną zabudowę, albowiem stwierdził, że w ramach obszaru analizowanego współistnieją różne formy zabudowy mieszkaniowej, w tym zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna. Odnosząc się do sposobu weryfikacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji Sąd Wojewódzki stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego, zaś ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Zaznaczył, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, co ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. W przywołanym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestor występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych ma prawo oczekiwać, że planowana inwestycja będzie poddana analizie w zestawieniu z istniejącą na obszarze analizowanym podobną rodzajowo zabudową wielorodzinną. Przyczyną uchylenia poprzednich rozstrzygnięć organów administracji były wątpliwości Sądu związane z odniesieniem parametrów dotyczących maksymalnej wysokości elewacji frontowej i maksymalnej szerokości elewacji frontowej do średniej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie oraz wartości wskaźnika zabudowy do średniej wielkości wskaźnika dla wszystkich działek leżących na terenie objętym analizą. Sąd wskazał bowiem, że skoro w dwóch pierwszych przypadkach odniesiono się do zabudowy wielorodzinnej, to zastrzeżenia wzbudził brak konsekwencji, tj. przyjęcie innej zasady w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd uwzględnił także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., wskazujący na niewyjaśnienie zasad, jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy w kontekście twierdzeń skarżącej Spółki o istnieniu innych decyzji organu pierwszej instancji ustalających warunki zabudowy dla podobnych inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych w sposób korzystniejszy. Podkreślono, że inwestor ma prawo oczekiwać, aby rozpoznanie jego wniosku nastąpiło w oparciu o podobne zasady, jakimi kierował się organ administracji przy rozstrzyganiu spraw innych podmiotów ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy dla swoich inwestycji. Stanowisko i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd Wojewódzki podzielił i zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną we wskazanym wyżej wyroku.
Orzekając w warunkach wyżej opisanego związania, wynikającego z dyspozycji art. 153 i art. 170 p.p.s.a., Sąd a quo wydając kontrolowany wyrok za prawidłowe uznał ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy w nawiązaniu do zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej przy ul. Ł. [...], ul. B. [...], ul. O. [...] oraz ul. Z. [...] występującej w obszarze analizowanym, w przedziale wartości ograniczonym przez średnie wielkości obliczone dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej na analizowanym obszarze oraz wartości występujące na terenie wskazanych zespołów zabudowy wielorodzinnej. Sąd Wojewódzki uznał ustalenia te za zgodne z przepisami rozporządzenia, zasadą wolności zagospodarowania wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), i jednocześnie gwarantujące zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji, a tym samym zgodne z oceną prawną wyrażoną w wiążących wyrokach sądów administracyjnych.
Powyższemu stanowisku trudno odmówić trafności. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ponowionej i uzupełnionej analizy urbanistycznej potwierdza, że wyznaczając parametry i wskaźniki nowej zabudowy wzorowano się, zgodnie z wiążącymi wytycznymi, na cechach i parametrach zabudowy tożsamego rodzaju (zabudowy wielorodzinnej) występującej w sąsiedztwie, która stanowiła zasadniczy punkt odniesienia i wzór dla parametrów planowanej zabudowy.
Przykładem w ten sposób ustalonego parametru, wobec którego skarżący kasacyjnie zgłosił w skardze kasacyjnej zastrzeżenia, jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który organy ustaliły
kierując się wiążącymi wytycznymi sformułowanymi w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 830/19, w którym zalecono wzorowanie się na cechach i parametrach zabudowy tożsamego rodzaju (wielorodzinnej) występującej w sąsiedztwie. Wdrażając ten tryb procedowania organy ustaliły parametry i wskaźniki, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy, w nawiązaniu do zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej przy ul. Ł. [...], ul. B. [...], ul. O. [...] oraz ul. Z. [...] występującej w obszarze analizowanym, w przedziale wartości ograniczonym przez średnią wielkość obliczoną dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej na analizowanym obszarze oraz wartości występujących na terenie wskazanych zespołów zabudowy wielorodzinnej. Przy tym podkreślić należy, że wnioski wynikające z analizy urbanistycznej w odniesieniu do poszczególnych parametrów sformułowano w oparciu o kompleksowe dane z całego obszaru analizowanego, w którym jednocześnie współistnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Z zestawienia tabelarycznego uzupełnionej analizy urbanistycznej wynika, że ustalone parametry na zasadzie dopuszczalnego wyjątku odbiegają od średnich parametrów z obszaru analizowanego dla zabudowy jednorodzinnej i dla całej zabudowy, ale nawiązują do wzorca architektoniczno – urbanistycznego, który stanowi zabudowa w zespołach zabudowy wielorodzinnej przy ul. Ł., B., O., Z.. W tym znaczeniu stanowią dopuszczalne w przepisach rozporządzenia (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) odstępstwa od zasad ustalania wskaźników i parametrów zabudowy opierających się na średnich ich wartościach z całego obszaru analizowanego. Tak ustalony parametr powierzchni zabudowy nawiązuje do cech obiektów położonych w sąsiedztwie urbanistycznym, stanowiących zabudowę tożsamego rodzaju w stosunku do planowanej. W sytuacji współistnienia na jednym obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej różnego rodzaju, tj. jednorodzinnej i wielorodzinnej, włączenie nowej zabudowy w ład przestrzenny okolicy nie oznaczał bezwzględnego nawiązania parametrami do zabudowy położonej najbliżej, ale do zabudowy rodzajowo podobnej, tak jak wskazały orzekające uprzednio sądy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zastrzeżeń odnośnie potwierdzonej w kwestionowanych decyzjach dopuszczalności sytuowania planowanej zabudowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie sąsiadującym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną przy ul. P. i Ż. w sytuacji wyznaczenia szerokości elewacji frontowej tylko od strony ul. P., a nie od strony ul. Ż. i P. Od strony ul. P. jest główny wjazd na teren inwestycji (front działki), a więc zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia należało ustalić szerokość elewacji frontowej od tej właśnie strony. Zgodnie z treścią decyzji główny wjazd został umieszczony od strony ul. P., a od strony ulic Ż. i P. przewidziano wyłącznie drogę pożarową. Tak ustalony parametr szerokości elewacji frontowej odnosi się do wszystkich budynków planowanych w pierwszej linii zabudowy, jak również w kolejnych liniach na całym terenie inwestycji. W świetle przepisów rozporządzenia (§ 2 pkt 5 i § 6 ust. 1) każdy budynek posiada elewację frontową niezależnie od tego, w której linii zabudowy się znajduje. Jeśli decyzja o warunkach zabudowy nie ustala szerokości elewacji frontowej odmiennie dla budynków położonych w głębi terenu inwestycji to oznacza, że szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków ma być taka, jak wyznaczona dla budynku od strony ul. P. W ten sposób wyznaczony parametr szerokości elewacji frontowej nie wyklucza usytuowania nowej zabudowy od stronu ul. P. i Ż., w nawiązaniu do zabudowy których wyznaczono linię zabudowy uwidocznioną na załączniku graficznym do decyzji, realizując w ten sposób wymogi ładu przestrzennego. Wobec tego argumentacja skarżącego kasacyjnie we wskazanym zakresie nie mogła okazać się skuteczna.
W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego, nieuzasadniony pozostawał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.