II OSK 1706/21

II OSK 1706/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 808/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-04-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 808/20 w sprawie ze skarg G. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2020 r. nr IF-VII.7840.6.28.2020.DB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. G. i M. G. solidarnie na rzecz G. S. i F. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 808/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi G. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na budowę domu pogrzebowego (kategoria obiektu XVII) - na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G. S., F. S. oraz A. S. od ww. decyzji Starosty [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującymi, że planowana inwestycja narusza ich prawa i jest niezgodna z obowiązującym prawem. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną organ odwoławczy wskazał, że działka na której ma zostać zrealizowana sporna inwestycja nr ew. [...], stosowanie do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...]), znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem MN, U-6. Zgodnie z § 28 pkt 1 planu podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN,U-6 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie uzupełniające to usługi nieuciążliwe. Według Wojewody usługi pogrzebowe należy zakwalifikować, w świetle postanowień obowiązującego planu do usług nieuciążliwych, które zarazem nie będą zakłócać ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie z § 3 pkt 15 miejscowego planu przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi. Prowadzona działalność swoim oddziaływaniem nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Bez wątpienia budowa domu pogrzebowego nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Co więcej, jak wynika z projektu budowlanego obiekt nie będzie w sposób ponadnormatywny emitować substancji i energii, albowiem odpady powstałe w czasie eksploatacji gromadzone będą w stosownych szczelnych pojemnikach, nieczystości płynne odprowadzane do gminnej kanalizacji sanitarnej, a ponadto obiekt nie będzie wyposażony w urządzenia wytwarzające drgania i hałas. Projektowane zamierzenie nie stanowi zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia ludzi zarówno na etapie jego realizacji, jak i eksploatacji. Z akt sprawy nie wynika również, aby planowana przez Inwestora działalność miała obejmować balsamowanie zwłok czy ich kremację, co rzeczywiście mogłoby rodzić pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, zwłaszcza w sferze emocjonalno- psychicznej. Na wąski zakres działalności planowanego domu pogrzebowego, tj. obejmujący m.in. organizację uroczystości pogrzebowych czy umożliwiający odbycie krótkiej modlitwy wskazują zaprojektowany w ww. budynku układ pomieszczeń oraz złożone na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśnienia pełnomocnika inwestora. W ocenie Wojewody przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w K.. Jest ponadto zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, że niespornym jest, iż w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...] (Dziennik Urzędowy Woj. [...] z dnia 7 listopada 2014 r. poz. [...]) działka inwestora nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN U6, przeznaczonym zgodnie z funkcją podstawową pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 28 ust. 1 lit. a ). Jako funkcję uzupełniającą dopuszczono usługi nieuciążliwe ( (§ 28 ust. 1 lit. b). Według § 3 pkt 10 planu przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć główny planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi terenu, który obejmuje co najmniej 51% powierzchni działki budowlanej. Z kolei pkt 11 jako przeznaczenie uzupełniające rozumie planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje. Plan definiuje również usługi rozumiane jako wszelkie obiekty budowlane lub zagospodarowanie terenu w całości lub części służące do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych ( § 3 pkt14) oraz usługi nieuciążliwe jako przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi, a zarazem prowadzona działalność swoim oddziaływaniem nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem ( § 3 pkt 15 ). Z przytoczonych wyżej unormowań wynika, że w ramach podstawowego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszczono budowę obiektów usługowych jako przeznaczenie uzupełniające pod warunkiem jednak, że nie będą kolidować z przeznaczeniem podstawowym, ponadto zaś same usługi mają mieć charakter nieuciążliwy. Sąd pierwszej instancji, podzielając dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, że żaden przepis nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy przedpogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy, a ponadto lokalizacja domów pogrzebowych nie powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza (domy pogrzebowe są przecież lokalizowane również w centrach miast) zwrócił jednocześnie uwagę na konieczność rozróżnienia pomiędzy prowadzeniem zakładu pogrzebowego, domu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, a innym rodzajem działalności, jaka jest lokalizacja i prowadzenie tunelu chłodniczego do przechowywania ludzkich zwłok. Tak właśnie jest w rozpoznawanej sprawie, projekt budowlany zakłada bowiem budowę domu pogrzebowego z pomieszczeniami kaplicy, prosekcji i chłodni. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z organem, że tego rodzaju działalność jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej i nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym jakim jest jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Sąd nie zaakceptował również przekonania organów o nieuciążliwym jej charakterze. Nie zgodził się również z Wojewodą, który pojęcie usług nieuciążliwych wiąże jedynie z charakterem inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) i brakiem ponadnormatywnej emisji substancji i energii, skoro odpady powstałe w czasie eksploatacji gromadzone będą w stosownych szczelnych pojemnikach, nieczystości płynne odprowadzane do gminnej kanalizacji sanitarnej, a ponadto obiekt nie będzie wyposażony w urządzenia wytwarzające drgania i hałas. § 3 pkt 15 planu jasno ustala, że chodzi również o usługi, które swoim oddziaływaniem nie zakłócają ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Jest to zatem inne, odrębne kryterium, które powinno być spełnione nawet, gdy planowana działalność usługowa nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii i nie będzie zaliczona do jednej z kategorii wymienionych w powołanym rozporządzeniu. Organy w ogóle nie rozważyły planowanej inwestycji w świetle tego ustalenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że budowa domu pogrzebowego nie jest zaliczana do usług uciążliwych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że działalność domu pogrzebowego wpływa na samopoczucie właścicieli sąsiednich nieruchomości, prowadzi do zachwiania ich poczucia bezpieczeństwa i swobody we własnym domu i wokół niego, i to pomimo akceptowanej społecznie działalności zakładów pogrzebowych. Ponieważ projekt budowlany zakłada budowę kaplicy, pomieszczenia prosekcyjnego i chłodni dla przechowywania zwłok skarżący zamieszkując sąsiednią posesję staną się mimo woli świadkami rytuałów pogrzebowych, co bez wątpienia będzie miało wpływ na ich stan psychiczny i emocjonalny. W świetle powyższego uzasadnione jest zdaniem Sądu pierwszej instancji przekonanie, że zamierzona przez inwestora działalność, tj. prowadzenie usług w postaci zakładu pogrzebowego w kształcie zatwierdzonym przez organy utrudniłaby skarżącym korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę. Wbrew zatem stanowisku organów, skoro przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie spełniał wszystkich wymogów określonych w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Pr. bud.", nie było podstaw do jego zatwierdzenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli E. G. oraz M. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) w trybie art 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj.:
a) art. 35 ust 1 i 4 w zw. z art 32 ust. 4 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany nie spełnia wszystkich wymogów określonych przepisami prawa bowiem jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] podczas gdy:
- projekt budowlany określa przedsięwzięcie, które nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciem mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi, a zarazem prowadzona działalność swoim oddziaływaniem nie zakłóci ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, zatem jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- projekt budowlany jest zgodny z prawem, w szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, posiada wszystkie wymagane przepisami, uzgodnienia, pozwolenia i stwierdzenia - co oznacza, że nie jest możliwe uznanie, iż projekt budowlany narusza interesy osób trzecich, a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...];
b) § 3 pkt 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 października 2014 r.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem stanowi inwestycję uciążliwą i przez to niezrozumiałe, niejasne i nieprecyzyjne odniesienie wskazanego ustalenia do wymagań potwierdzających spełnienie określonego w nim warunku;
c) art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art 4 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawo skarżących do zabudowy doznaje ograniczenia poprzez wprowadzenie konieczności ochrony nieskonkretyzowanych interesów właścicieli działki sąsiedniej, co do której nie zostały wskazane jakiekolwiek przepisy dotyczące naruszenia ich interesu prawnego;
d) art 144 ustawy z dnia 26 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że realizacja inwestycji zakłóci ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, podczas gdy istniejący od wielu lat sposób zabudowy i wykorzystywania nieruchomości przez inwestora wskazuje, że realizacja zamierzenia budowlanego nie będzie miała wpływu na pogorszenie warunków życia właścicieli sąsiednich działek;
e) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis ten stanowi materialną podstawę interesu prawnego skarżących, i tym samym przysługuje im status strony w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy ustalenie przez projektanta w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania obiektu zamyka się w obszarze działki objętej inwestycją, zatem skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżącym przysługuje status strony i tym samym posiadają interes prawny do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2020 r., wyłącznie na podstawie doręczenia skarżącym obu decyzji administracyjnych, podczas gdy sam fakt brania udziału w postępowaniu administracyjnym nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego i nie tworzy legitymacji skargowej;
b) sprzeczne z art. 141 § 4 p.p.s.a. dokonywanie wykładni przepisów Kodeksu cywilnego oraz przepisów prawa budowalnego dotyczących immisji oraz obszaru oddziaływania obiektu bez wystarczającego zbadania zagadnienia oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co doprowadziło do uwzględnienia argumentacji skarżących zawartych w ich wystąpieniach do organów obu instancji, a następnie w skardze i uznanie, że przytoczone w skardze argumenty odnoszące się do interesu faktycznego skarżących są na tyle trafne, by tę skargę uwzględnić.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, F. S., G. S. oraz A. S. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tego dokumentu. Analiza ta ma istotne znaczenie, to ten bowiem dokument określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę bez oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższego aktu prawnego.
Słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, że spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na szczególny przedmiot projektowanej inwestycji, jaką jest dom pogrzebowy, podnieść należy, że do obiektów lokalizowanych poza cmentarzami, czy też terenami sakralnymi nie mają zastosowania przepisy określające lokalizację cmentarzy i związanych z nimi domów przedpogrzebowych. Decydujące znaczenie w takim przypadku w zakresie lokalizacji domu przedpogrzebowego mają właśnie przepisy miejscowego planu zagospodarowania, jeżeli dla danego terenu taki plan został uchwalony (por. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 16 marca 2009, sygn. akt II OSK 160/08, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09). Nie jest przy tym sporna treść planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...], [...] i [...], z którego wynika, że działka inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN U6, przeznaczonym zgodnie z funkcją podstawową pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 28 ust. 1 lit. a). Jako funkcję uzupełniającą dopuszczono usługi nieuciążliwe (§ 28 ust. 1 lit. b). Według § 3 pkt 10 planu przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć główny planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi terenu, który obejmuje co najmniej 51% powierzchni działki budowlanej. Z kolei pkt 11 jako przeznaczenie uzupełniające rozumie planowany rodzaj przeznaczenia terenu zgodny z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje. Plan definiuje również usługi rozumiane jako wszelkie obiekty budowlane lub zagospodarowanie terenu w całości lub części służące do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych (§ 3 pkt 14) oraz usługi nieuciążliwe jako przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi, a zarazem prowadzona działalność swoim oddziaływaniem nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem ( § 3 pkt 15 ).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe i zasadne są te rozważania Sądu pierwszej instancji, w których zwrócił uwagę na znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy treści przedmiotowego planu miejscowego w zakresie, w jakim stwierdza on, że przez przeznaczenie uzupełniające rozumieć należy inne niż podstawowe przeznaczenie terenu, które uzupełnia przeznaczenie podstawowe i z nim nie koliduje (§ 3 pkt 11 planu). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w tym świetle należy rozumieć także usługi kwalifikowane właśnie jako przeznaczenie uzupełniające. Projekt budowlany zakłada budowę domu pogrzebowego z pomieszczeniami kaplicy, prosekcji i chłodni. Zasadnie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że nie można się zgodzić, iż tego rodzaju działalność jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej i nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym, jakim jest jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i usług już z samej istoty tych funkcji terenu, aby mogło kształtować przestrzeń tworzącą harmonijną całość uwzględniającą w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, nie może powodować wzajemnych kolizji. Jeżeli w ustaleniach planu nie zawarto odmiennych postanowień, dopuszczenie możliwości realizacji na terenie o funkcji podstawowej - mieszkaniowej, funkcji uzupełniającej - usług, przesądza o charakterze tych usług. Mogą to być bowiem jedynie usługi towarzyszące i uzupełniające funkcję mieszkaniową, tj. usługi, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców danego terenu. Mają one z założenia poprawić i ułatwić mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, jak np. sklep spożywczy, zakład fryzjerski, punkt usług zdrowotnych (lekarz), czy biblioteka. Pojęcie usług uzupełniających zabudowę mieszkaniową należy bowiem rozumieć funkcjonalnie - jako towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Przez przeznaczenie uzupełniające terenu należy przy tym rozumieć inne niż podstawowe, które stanowi dopełnienie przeznaczenia podstawowego. Potwierdza to zresztą in concreto treść § 3 pkt 11 przedmiotowego planu, definiującego przeznaczenie uzupełniające jako mające uzupełniać przeznaczenie podstawowe (tutaj: mieszkaniowe) i z nim nie kolidować. Realizacja inwestycji usługowej na terenie przeznaczonym pod funkcję uzupełniającą – usługową nie może prowadzić do wniosku, że mogą to być jakiekolwiek funkcje usługowe, nawet takie, których nie da się pogodzić z funkcją podstawową (mieszkaniową). Taka wykładnia ustaleń planu prowadziłaby wprost do możliwości obchodzenia wprowadzonych w nim zakazów. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że usługi związane z pochówkiem zmarłych są usługami szczególnego rodzaju i ze swej istoty nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną (por. wyr. NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2007/12). Nie stanowiąc usług realizujących codzienne potrzeby mieszkańców, nie wiążą się one z uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, pozostając w stosunku do niej usługami wyodrębnionego rodzaju. Mogą być one zasadniczo realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyroku z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3277/14 dowodząc, że działalność zakładu pogrzebowego rozszerzona o pomieszczenia do przechowywania zwłok w chłodni, przygotowywania zwłok do pogrzebu wraz z okazaniem zwłok rodzinie jest działalnością wykraczającą poza usługi odpowiadające jednostce, która na planie jako funkcję podstawową określa mieszkalnictwo w formie zabudowy śródmiejskiej z usługami, przez które należy rozumieć usługi na potrzeby mieszkańców mające charakter uzupełniający. Również w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 568/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zakład pogrzebowy nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą ją jedynie w niewielkim zakresie funkcją usługową.
Już zatem przesądzenie, że budowa domu pogrzebowego na ww. terenie nie stanowi realizacji funkcji usługowej uzupełniającej funkcję mieszkaniową przesądza o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, a tym samym uniemożliwia, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn bezzasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzające do wykazania stanowiska przeciwnego tj., że przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień planu. Kwestia następcza, którą jest kwalifikacja usług pogrzebowych do uciążliwych bądź nie, mająca charakter z natury ocenny, nie ma zatem przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Zastrzec należy przy tym, że Sąd pierwszej instancji postrzega uciążliwość usług pogrzebowych zasadniczo przez pryzmat ich emocjonalnego i psychologicznego oddziaływania na właścicieli działek sąsiednich, jakkolwiek subiektywne odczucia nie powinny być jednak podstawą oceny, czy realizacja danej inwestycji jest dopuszczalna w świetle przepisów obowiązującego prawa. Oddziaływania faktycznego inwestycji nie można przy tym utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych w zagospodarowaniu (zabudowie) terenu. Jak wyjaśniono powyżej, argumentacja Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, wobec braku realizacji przez inwestycję usługowej funkcji uzupełniającej terenu, nie determinowała rozstrzygnięcia w tej sprawie.
Odnosząc się z kolei do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. podnieść należy, że krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie w sposób jednoznaczny przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz może wynikać z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie zakresu oddziaływania na prawo do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Istotne w kontekście tej sprawy jest, że stroną tego postępowania mogą być zatem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy przy tym do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c Pr. bud..); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 Pr. bud). Istotne jest jednak, że ustalenia projektanta nie są wiążące - ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu.
W świetle § 28 ust. 1 lit. b planu miejscowego, przewidującego na terenie zlokalizowania inwestycji funkcję uzupełniającą wyłącznie jako usługi nieuciążliwe oraz w związku ze szczególnym charakterem projektowanej inwestycji zachodziła konieczność zbadania przez organy architektoniczno – budowlane w postępowaniu, czy inwestycja ta nie spowoduje po stronie właścicieli działki sąsiadującej pogorszenia warunków dopuszczalnego zagospodarowania (zabudowy) ich nieruchomości. Zauważyć należy, że wyznaczenie obszaru oddziaływania następuje biorąc pod uwagę w szczególności funkcję oraz inne cechy charakterystyczne projektowanego obiektu budowlanego. Obszar ten nie może zatem abstrahować od szczególnego rodzaju (funkcji) projektowanego obiektu. W pkt 4 Projektu zagospodarowania działki – część opisowa "Obszar oddziaływania obiektu" wskazuje się: "Budynek projektuje się w odległości 3 m od granic działek sąsiednich ścianami bez otworów (spełniającą wymogi dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego) oraz nie mniej niż 4 m ścianami z otworami. Wysokość obiektu nie powoduje zacieniania działek sąsiednich w stopniu ograniczającym możliwość ich swobodnego zagospodarowania. Tym samym obszar oddziaływania projektowanego obiektu mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany". Projektowany obiekt budowlany posiada jednak ściśle określoną funkcję – dom pogrzebowy. Ze specyfiki i charakteru projektowanej inwestycji wynika, że może ona utrudniać, czy wręcz uniemożliwiać realizację na działce sąsiadującej chociażby niektórych z dopuszczalnych na tym terenie funkcji usługowych, przykładowo gastronomicznych. W wyroku z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1064/05 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że działalność polegająca na organizowaniu uroczystości pogrzebowych jest działalnością wyodrębnioną, która może naruszać prawnie chroniony interes właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zasadne pozostaje zatem przeprowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia zakresu oddziaływania tej konkretnej inwestycji na prawo do zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości sąsiedniej. Skarżący posiadają zatem tym samym również interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji kończącej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wywodzony z norm prawa materialnego kształtujących istotę sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonej decyzji do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. szerzej T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Lex/el 2016).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Za pomocą tego zarzutu nie można natomiast zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.