II OSK 1706/10

II OSK 1706/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 851/09 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2010-05-20
II OZ 144/10 - Postanowienie NSA z 2010-02-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 109
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "M." Spółki z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 851/09 w sprawie ze skargi "M." Spółki z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nieprawidłowości w zakresie wykonanej budowy obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 851/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę "M." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., w przedmiocie kary z tytułu nieprawidłowości w zakresie wykonanej budowy obiektu.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) i art. 123 k.p.a. wymierzył inwestorowi "M." Sp. z o.o. karę w wysokości 11.250 zł z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, polegającej na zmianie usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków, w związku z realizacją inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i budynku handlowo - biurowego na działce nr [...] w P., gm. W.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca Spółka, w ocenie której przydomową oczyszczalnię ścieków należy zakwalifikować do kategorii XXX, o której mowa w załączniku do ustawy - Prawo budowlane, a nie jak uczynił to organ do kategorii XVII, do której zakwalifikowane zostało całe zamierzenie inwestycyjne objęte pozwoleniem na budowę Starosty W. nr [...]. W ocenie skarżącej Spółki w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne składa się z części należących do różnych kategorii obiektów budowlanych, karę ustala się osobno dla każdej kategorii. W konsekwencji zdaniem skarżącej Spółki organ błędnie wyliczył wysokość kary.
Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie sporna przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym służącym do korzystania z budynków wzniesionych na działce nr [...] w P., gm. W., zgodnie z ich przeznaczeniem. Kategorie, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane odnoszą się wyłącznie do obiektów budowlanych. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby przydomową oczyszczalnię ścieków stanowiącą urządzenie budowlane odrębnie zakwalifikować do jakiejkolwiek kategorii, o której mowa w załączniku ustawy Prawo budowlane.
Skargę na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła "M." Sp. z o.o., która wniosła o jego uchylenie, zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 139 k.p.a. wyrażającego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej, poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] i powołanie w zaskarżonej decyzji przepisów i okoliczności mogących uzasadniać stosowanie surowszej sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Za chybiony uznał Sąd zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1270/06, Lex nr 325295), że instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji (postanowienia).
Sąd pierwszej instancji przyjął, w ślad za ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji (postanowień) określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji (postanowień) kasacyjnych (vide: Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, publ. ONSA 1998/3/79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1999 r. sygn. l SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. l SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP rok 2001, Nr 3, poz. 60).
W przedmiotowej sprawie postanowienie kasacyjne zostało wydane ze względu na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, "M." Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. art. 109 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez nie odroczenie przez Sąd pierwszej instancji rozprawy i przeprowadzenie jej pod nieobecność pełnomocnika skarżącego na skutek, czego strona była pozbawiona możliwości działania i obrony swoich praw.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie odroczył rozprawy i wydał wyrok na tej rozprawie pomimo gwarancji wynikających z art. 109 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności."
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonego na dzień 13 maja 2010 r., mimo iż były ku temu spełnione warunki z art. 109 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 7 maja 2010 r. wniósł o odroczenie terminu rozprawy uzasadniając swój wniosek tym, że wcześniej zostały mu wyznaczone terminy dwóch innych rozpraw: w Sądzie Okręgowym w Poznaniu na godzinę 9:30 w sprawie sygn. akt: XII C 774/2008 oraz w Sądzie Rejonowym w Śremie na godzinę 12:30 w sprawie o sygn. akt: IV P 114/09.
Ponadto skarżąca wskazuje, że pełnomocnik nie miał możliwości skorzystania z instytucji ustanowienia substytuta, albowiem w prowadzonej przez siebie kancelarii jest jedynym adwokatem. Jednocześnie jedyny aplikant adwokacki, w tej kancelarii nie miał jeszcze uprawnień do zastępowania pełnomocnika przed Sądem w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie zostały spełnione warunki stanowiące podstawę do odroczenia terminu rozprawy wyznaczonego na dzień 13 maja 2010 r.
Znaną Sądowi przeszkodą, na którą (jako przyczynę zniesienia rozprawy) powoływał się pełnomocnik - była kolizja innych rozpraw wyznaczonych przez Sądy w tym samym terminie, co rozprawa w niniejszej sprawie. Przeszkody tej faktycznie i to ze względów obiektywnych nie można było przezwyciężyć.
Ponadto skarżąca podnosi, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego, miało istotny wpływ na wynik spraw, co w ocenie skarżącej winno skutkować uchyleniem w całości wyroku. Skarżąca udzieliła pełnomocnictwa fachowemu pełnomocnikowi, gdyż obawiała się, że występując przed Sądem instancji nie poradzi sobie, ponieważ nie posiada wystarczającej wiedzy prawniczej. Jednakże nie odraczanie przez Sąd pierwszej instancji rozprawy, a następnie wydanie na niej wyroku, pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw. W szczególności Sąd uniemożliwił skarżącej, działającej przez fachowego pełnomocnika, wypowiedzenie się co do faktów, okoliczności, zebranych w sprawie dowodów. Nadto pełnomocnik został pozbawiony możliwości zaprezentowania twierdzeń na poparcie zarzutów podnoszonych w skardze.
Jednocześnie skarżąca Spółka wskazuje, iż nie odraczając rozprawy, Sąd pierwszej instancji uniemożliwił pełnomocnikowi przygotowanie się do sprawy, gdyż pełnomocnik został ustanowiony w dniu 12 maja 2010 roku, tj. na jeden dzień przed wyznaczoną rozprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarżący zasadniczo podnosi zarzut nieważności postępowania, o jakim jest mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Stosowanie do tego przepisu nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W ocenie skarżącego kasacyjnie do takiej nieważności postępowania doszło na skutek odmowy odroczenia przez Sąd pierwszej instancji rozprawy i przeprowadzenie jej pod nieobecność pełnomocnika skarżącego na skutek, czego strona była pozbawiona możliwości działania i obrony swoich praw.
Zgodnie z art. 109 P.p.s.a: "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo, jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności."
Pełnomocnik skarżącego wniósł o odroczenie terminu rozprawy uzasadniając swój wniosek tym, że wcześniej zostały mu wyznaczone terminy dwóch innych rozpraw w Sądzie Okręgowym w Poznaniu oraz w Sądzie Rejonowym w Śremie.
Nieobecność pełnomocnika strony spowodowana kolizją terminu rozprawy przed sądem administracyjnym z terminem rozprawy przed innym sądem stanowi przeszkodę, której nie można przezwyciężyć, a która uzasadnia odroczenie rozprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 548/07, LEX 467087; postanowienie NSA z 9 września 2008 r., sygn. II OSK 1182/08, LEX 494175). Jednakże chodzi tu o nieobecność pełnomocnika wywołaną kolizją terminu rozprawy z terminami innych rozpraw, o której pełnomocnik strony zawiadomił sąd, wskazując jednocześnie na niemożność ustanowienia substytuta, z którą będziemy mieli do czynienia m.in., gdy strona udzieliła mu pełnomocnictwa bez prawa substytucji (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2001 r., .s. 457).
Pełnomocnik skarżącej Spółki, w piśmie z dnia 7 maja 2010 r., wniósł do Sądu pierwszej instancji o odroczenie terminu rozprawy uzasadniając swój wniosek jedynie tym, że wcześniej zostały mu wyznaczone terminy dwóch innych rozpraw. Nie wskazał w nim na brak możliwości ustanowienia substytuta w sprawie. Należy też wskazać, że strona skarżąca udzieliła pełnomocnictwa z prawem do ustanowienia "pełnomocników substytucyjnych w osobach adwokatów, aplikantów adwokackich lub radców prawnych". Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek pełnomocnika o odroczenie rozprawy.
Norma art. 107 P.p.s.a., wskazuje, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Warto jednak mieć na uwadze, że z postanowień art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz rozpatrywania spraw przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie m.in. w treści art. 7 P.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Niewątpliwie z faktu, że przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada szybkości postępowania wynika, że wszystkie regulacje ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczające podejmowanie czynności skutkujących przedłużeniem postępowania (np. odroczenie rozprawy), mają charakter wyjątków od zasady szybkości i jako takie podlegają ścisłej wykładni.
W świetle powyższych rozważań skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobuje wykładnię operatywną art. 109 P.p.s.a., dokonaną w kontekście wskazanych zasad i norm konstytucyjnoprawnych, przez Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.