II OSK 1704/24

II OSK 1704/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 941/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 54 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 941/23 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 941/23 w wyniku rozpoznania skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a.; art. 50 ust. 1, ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 2f, art. 52- art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p.; art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), dalej: u.g.n.; SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) z dnia 25 maja 2023 r., nr [...] o ustaleniu, na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka), lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...].
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji wystąpiła spółka [...] w dniu 20 marca 2023 r. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 z oznaczeniem granic terenu inwestycji oraz opracowanie autorstwa mgr inż. U. K. - specjalisty systemów ochrony atmosfery pt. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego" dotyczące planowanej do realizacji instalacji telefonii komórkowej [...] nr [...]. Wskazaną wyżej decyzją z dnia 25 maja 2023 r. Wójt ustalił na wniosek inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że planowana inwestycja celu publicznego, objęta wnioskiem z dnia 20 marca 2023 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej, składa się z instalacji radiokomunikacyjnej w skład której wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamontowane na wieży kratowej o max. wysokości do 65 m n.p.t. wraz z odgromnikami. Inwestycja ta, mając na uwadze jej położenie i zasięg stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Jednocześnie wobec braku objęcia terenu planowanej inwestycji postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie jej lokalizacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, w trybie określonym przepisami art. 50-58 u.p.z.p. SKO stwierdziło, że inwestor wnosząc o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedłożył kompletną, wymaganą prawem dokumentację, a podjęta w następstwie rozpatrzenia tego wniosku decyzja organu I instancji, poprzedzona stosownymi uzgodnieniami (art. 53 ust. 4 pkt 5a i pkt 6 u.p.z.p.), zawiera wszystkie określone prawem elementy (art. 54 u.p.z.p.). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że planowana do realizacji inwestycja celu publicznego zaliczana jest do telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, to nie znajduje do niej zastosowania, zgodnie treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymóg ustalenia linii zabudowy, jak i zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, nie są również wymagane takie elementy jak ustalenie granic z sąsiednimi nieruchomościami, czy kwestie posiadania zgody właścicieli do realizacji inwestycji na danym terenie.
Skargę na decyzję SKO wniosła E.K. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; 2) art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez rozpatrzenie niekompletnego wniosku spółki; 3) art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 6 pkt 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie interesu prawnego właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej oraz godzenie w interes publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.p.z.p.; 4) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094), dalej: u.u.i.o.ś. poprzez uznanie, że realizacja spornej inwestycji nie wymaga uprzedniego wydania decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. O ile Sąd wojewódzki podzielił wszystkie ustalenia dokonane przez SKO, to jednak w ocenie Sądu I instancji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zawierają wszystkich niezbędnych elementów, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Sąd przypomniał, że zgodnie z treścią wskazanego przepisu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Jakkolwiek wydane w sprawie rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy określają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak również linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiącej integralny załącznik do decyzji organu I instancji, to w niewystarczający sposób określony został rodzaj inwestycji, stanowiącej przedmiot podjętej w sprawie decyzji lokalizacyjnej.
Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji takich elementów jak typ anten, ich moc, kierunek oraz ilość jest niezbędne również dlatego, że zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie, poza wskazaniem rodzaju inwestycji celu publicznego będącej przedmiotem postępowania - stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną; maksymalnej wysokości wierzy antenowej i maksymalnej wysokości zawieszenia anten (uzasadnienie decyzji organu I instancji) oraz lakonicznym stwierdzeniem organu odwoławczego, iż planowana przez inwestora inwestycja celu publicznego składa się z instalacji radiokomunikacyjnej w skład której wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamontowane na wieży kratowej o max. wysokości do 65 m n.p.t. wraz z odgromnikami, z treści podjętych rozstrzygnięć nie wynika zarówno ilość planowanych do montażu anten, ich rodzaj, moc, wysokość montażu poszczególnych anten oraz kierunek ich usytuowania. Co prawda dane te zawarte zostały w przedłożonym przez inwestora wraz z wnioskiem z dnia 20 marca 2023 r. załączniku pt. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego" dotyczącym planowanej do realizacji instalacji telefonii komórkowej [...] nr [...], i zostały one, co wynika z uzasadnień podjętych w sprawie rozstrzygnięć, poddane ocenie procedujących w sprawie organów administracyjnych. Jednakże dane te nie zostały zawarte w treści wydanych decyzji, jako niezbędny element określający w sposób wyczerpujący i prawidłowy rodzaj inwestycji celu publicznego.
Powyższe uchybienie w ocenie Sądu I instancji stanowiło istotne naruszenie art. 54 pkt 1 u.p.z.p., które obligowało Sąd do wyeliminowania kwestionowanych skargą decyzji z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Warszawie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że brak wskazania w decyzji Wójta oraz w decyzji SKO wszystkich parametrów technicznych anten wchodzących w skład planowanej inwestycji, takich jak: typ, moc, liczba, na jakiej wysokości mają być umiejscowione oraz kierunek ich usytuowania, stanowi istotne naruszenie ww. przepisu, podczas gdy - jak wskazał Sąd w uzasadnieniu - dane te zostały zawarte przez spółkę w dokumentacji załączonej do wniosku oraz poddane ocenie organów administracji publicznej, co wynika z uzasadnień decyzji wydanych w niniejszej sprawie, a sama treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w świetle ww. przepisu nie wymaga aż tak szczegółowego określenia cech inwestycji, także technicznych, albowiem stanowi to przedmiot postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z czym zbyt duża szczegółowość decyzji lokalizacyjnej mogłaby prowadzić nie tylko do regulowania w ten sposób materii zastrzeżonej dla innego postępowania.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przypadku nie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego. Zrzeczono się również rozpoznawania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniały wymogów określonych w art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w decyzji tej winien zostać określony rodzaj inwestycji. W niniejszej sprawie w decyzjach administracyjnych podlegających kontroli jako inwestycję celu publicznego dla której określono lokalizację wskazano "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] (...)". Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, nie jest wystarczające jak to uczynił organ pierwszej instancji, określenie rodzaju inwestycji jedynie poprzez stwierdzenie, że ma to być stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana w określonym miejscu. Konieczne jest także konkretne wskazanie jakiego typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki ma być kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p., decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże nie tylko organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, ale także organ nadzoru budowlanego prowadzący na przykład postępowanie legalizacyjne, czy też naprawcze. Wskazania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w szczególności co do jej rodzaju wiążą organy budowlane na dalszym etapie realizacji inwestycji. Organy te jak nie są uprawnione do dokonywania wykładni takiej decyzji, ustalania ich właściwej treści. Materia będąca przedmiotem badania w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może bowiem być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwoleniu na budowę czy też w postępowaniu naprawczym bądź legalizacyjnym. Nadto właściwe określenie rodzaju inwestycji celu publicznego w decyzji lokalizacyjnej ma także na celu ochronę praw wszystkich uczestników wieloetapowego procesu budowlanego.
Podobny pogląd zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2157/17 wskazując, że w decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane. Także w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 559/16 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł pogląd, że w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, że ma to być stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana w określonym miejscu. Konieczne jest bowiem wskazanie typu anten, ich mocy oraz liczby anten, z których ma składać się planowana stacja bazowa oraz na jakiej wysokości mają być zamontowane i jaki ma być kierunek ich usytuowania. Zatem precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne.
Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy, w tym wypadku stacji bazowej, ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1535/11, LEX nr 1121179). Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 54 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.), organ ten, orzekając w sprawie indywidualnej, musi dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.