II OSK 1703/22

II OSK 1703/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 406/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-06-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 406/22 w sprawie ze skargi L.M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2022 r. nr OA.7722.6.1.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 406/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi L.M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") z 21 lutego 2022 r., nr OA.7722.6.1.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kolbuszowej (dalej: "PINB") z 4 stycznia 2022 r.
Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem PWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 4 stycznia 2022 r., znak: PINB.5160.5a.2019 zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na powstałych w wyniku podziału działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] - stanowiących własność B.R. oraz [...] - stanowiącej własność skarżącego położonych w miejscowości L. do czasu zakończenia przez Sąd Rejonowy w Kolbuszowej sprawy z wniosku B.R o zasiedzenie nieruchomości (sygn. akt I Ns 80/19).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył PWINB w Rzeszowie zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § l pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z póź. zm.), dalej: "k.p.a." poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kolbuszowej z dnia 4 stycznia 2022 r., znak: PINB.5160.5a.2019, którym organ powiatowy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego, wybudowanego na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz [...] w L. do czasu zakończenia przez Sąd Rejonowy w Kolbuszowej sprawy z wniosku B.R. o zasiedzenie nieruchomości (sygn. akt I Ns 80/19) – naruszył ww. przepis Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji tytuł prawny do działki nr ewid. [...] w L., zabudowanej spornym budynkiem mieszkalnym, wzniesionym w warunkach samowoli budowlanej, nie jest możliwy do ustalenia w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, a co za tym idzie, sprawa legalności tego budynku nie może być rozpoznana według stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, przy zastosowaniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro zatem organ nie może samodzielnie ustalić, czy B.R. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] w L. i czy nabył jej własność w drodze zasiedzenia, to spór co do stanu prawnego ww. działki – na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego, uniemożliwia kontynuowanie tego postępowania. Kwestia własności działki powinna być zatem oceniana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a konieczność rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia uzasadnia zawieszenie postępowania legalizacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.M. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 § 2 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie, którym zawieszono z urzędu postępowanie, wydane zostało przez organ administracji z naruszeniem prawa.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowić powinien przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc
przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności majce znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania) i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).
Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, L. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).
Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11).
Z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać sprawę toczącą się przed Sądem Rejonowym w Kolbuszowej pod sygn. I Ns 80/19 o zasiedzenie nieruchomości. Dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym oraz rezultatowi tego postępowania nie można przypisać waloru zagadnienia wstępnego. Wskazane postępowanie nie rozstrzyga bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku L.M. i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania z wniosku B.R. o zasiedzenie nieruchomości. Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie – z uwagi na jego przedmiot – wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego, nie czyni zasadnym zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną podstawę.
Na marginesie powyższych rozważań należy wspomnieć, że w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w Kolbuszowej pod sygn. I Ns 80/19, w dniu 17 października 2023 r. wydano postanowienie o nabyciu przez B.R. własności nieruchomości przez zasiedzenie. Natomiast wniesiona od powyższego rozstrzygnięcia apelacja L.M. została oddalona postanowieniem z 26 września 2024 r., sygn. akt I. CA 64/24.
W związku z powyższym uznać w pełni należało zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji procedował z naruszeniem wymienionych przepisów k.p.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.