II OSK 1703/06

II OSK 1703/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Czapska - Górnikiewicz /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 128/03 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-07-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 128/03 w sprawie ze skargi G. B. i L. B. oraz R. G. i Z. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Z. G. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
II OSK 1703 / 06
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg G. B. i L. B. oraz R. G. i Z. G. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. G. pozwolenia na budowę obiektu handlowo – magazynowego wraz z infrastrukturą na działce w Ś. oznaczonej w ewidencji jako dz. ewid. [...], [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr.207 poz. 2016 z późn. zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. G. pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną - przyłączem energii elektrycznej, wody, gazu ziemnego na nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...], [...].
Następnie decyzją z dnia [...] Burmistrza Miasta i Gminy Ś., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], na podstawie art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane po rozpoznaniu wniosku H. G. - zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wjazdu na działkę z drogi powiatowej nr [...], zbiornika szambo wraz z odprowadzaniem ścieków oraz śmietnika co stanowi "uzupełnienie do pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego z dnia [...]" na nieruchomości położonej w S. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...], [...]. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 129/03.
Odwołanie R. i Z. G. oraz G. i L. B. od decyzji z dnia [...] nie zostało uwzględnione i Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, że realizowane obiekty są zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś., gdyż działki na których ma być realizowana inwestycja znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową oraz usługi z dopuszczeniem rzemiosła nieuciążliwego, zieleni urządzonej, infrastruktury technicznej i komunikacji. Zdaniem organu odwoławczego wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestorka wykazała się posiadaniem prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, dokumentacja nie narusza warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów techniczno-budowlanych, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).
Nadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczała wysokość budynku nie większą niż 9 m., a z zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wynika, iż wysokość budynków nie przekracza 8 m., lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza zarówno wskazanej w decyzji WZiZT linii zabudowy, jak i narzuconej tą decyzją odległości od krawędzi jezdni ul. [...] i [...].
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli G. i L. B. oraz R. i Z. G..
W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda M. wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo.
Zdaniem Sądu nie wszystkie zarzuty przedstawione we wniesionych skargach zasługują na uwzględnienie. Nie jest trafny w ocenie Sądu zarzut skarżących R. i Z. G., iż działki objęte terenem planowanej inwestycji podlegają ochronie z tytułu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem w odniesieniu do tych działek została wydana przez Starostę Powiatowego decyzja z dnia [...] o wyłączeniu ich z produkcji rolnej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątkowo w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.
W sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką sytuacją, że został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obiektu handlowo - magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną - przyłączem energii elektrycznej, wody, gazu ziemnego - bez rozstrzygnięcia takich kwestii jak wjazd na działkę, odprowadzanie ścieków i lokalizacja śmietników. Zatwierdzono więc projekt i udzielono pozwolenia na budowę obiektu, który nie będzie mógł funkcjonować.
Nadto Sąd wskazał, iż organ II instancji powołując się na zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany stwierdził, iż wysokość budynków nie przekracza 8 m. Tymczasem z akt sprawy wynika, że właśnie w projekcie - co do wysokości obiektów - poczyniono odręczne poprawki bez żadnej autoryzacji. Na przekroju A-A bez autoryzacji zmieniono wysokości 345 na 291; 364 na 310 i podobnie na dalszych rysunkach. Znowu z przekroju C-C, wynika wysokość 595 + 508 = 1103, gdy wg. wzizt nie może przekroczyć 9 m. (teczka nr 7). Nigdzie organ II instancji nie wyjaśnił skąd wziął twierdzenie, że wysokość budynków nie przekracza 8 m.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie wystarczy odnieść się tylko do przepisów prawa ( tak jak to uczyniono w sprawie niniejszej, gdzie co do kwestii wysokości obiektu odwołano się do § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 15 poz.140 z 1999r., które zresztą już nie obowiązywało bowiem z dniem 16.12.2002 r. uchylone zostało przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75 poz.690), a konieczne jest odniesienie prawa do konkretnego projektu i wywód w tej kwestii musi być zawarty w uzasadnieniu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę będą organy miały na uwadze wyżej zaakcentowane problemy, jak również uwagi wynikające z uzasadnienia wyroku Sądu wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 129/03 z dnia 25.07.2006 r.
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo, wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie te decyzje orzekając jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt.l lit. "a" i "c" oraz art.135 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
1/ naruszenia prawa materialnego t.j.:
- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nastąpiło "etapowanie" procesu budowlanego bez spełnienia przesłanek dopuszczalności takiego etapowania, określonych wzmiankowanym przepisem;
- naruszenia art.3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że urządzenie budowlane poprzez jego związanie funkcjonalne z obiektem budowlanym nie może stanowić przedmiotu odrębnego pozwolenia na budowę;
2/ nieuzasadnionego przyjęcia naruszenia art.7, art.77 i art. 107 § 3 Kpa.
W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną autor skargi kasacyjnej wskazał, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...], funkcjonowała już w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody M. w przedmiocie pozwolenia na budowę wjazdu, szamba oraz śmietnika z dnia [...]. Nietrafnym pozostaje tym samym twierdzenie Sądu, iż wzmiankowany obiekt wobec braku rozstrzygnięcia kwestii takich jak wjazd na działkę, odprowadzanie ścieków i lokalizacja śmietników nie będzie mógł samodzielnie funkcjonować.
W ocenie strony skarżącej nie można wobec powyższego podzielić twierdzeń Sądu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do niedopuszczalnego etapowania inwestycji.
Zdaniem Wojewody M. wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, nie oznacza tego, iż należy ograniczyć inwestora w jego zamierzeniu inwestycyjnym poprzez zobowiązanie go do wystąpienia o pozwolenie na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego.
W ocenie Wojewody urządzenia budowlane w przedmiocie, których brak jest rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są urządzeniami w takim stopniu związanymi z inwestycja docelową, która wyklucza możliwość orzekania, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na ich budowę, w drodze odrębnego postępowania.
Wzmiankowane urządzenia ( tj. wjazd na działkę, szambo, śmietnik ) w ocenie organów niewątpliwie służą obiektowi docelowemu, niemniej jednak ze względów podnoszonych powyżej, pod wątpliwość poddać należy to, czy są one częścią obiektu budowlanego koniecznie niezbędna do jego funkcjonowania i to w takim stopniu, który wyklucza możliwość odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę dla tych urządzeń. Nawet jeśliby przyjąć takie stanowisko za zasadne, to w przedmiotowej sprawie inwestor w dacie uzyskania pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego, legitymował się już ostateczną decyzją na budowę urządzeń towarzyszących tej inwestycji tj. na budowę zjazdu, szamba i śmietnika.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną nie można podzielić stanowiska Sądu Administracyjnego, że w sprawie doszło do niedopuszczalnego etapowania inwestycji poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla jej części nie mogącej samodzielnie funkcjonować.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, brak było ponadto przesłanek do stwierdzenia przez Sąd Administracyjny naruszenia w postępowaniu art.7, art.77 oraz art. 107 § 3 Kpa, w szczególności bezpodstawnym pozostaje twierdzenie o braku jednoznacznego ustalenia w postępowaniu wysokości obiektu budowlanego, którego ono dotyczyło, wobec naniesionych na projekcie poprawek, bez autoryzacji. Skarżący stwierdził, iż brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określałby, w jaki sposób mają być w projekcie budowlanym nanoszone poprawki. W szczególności takich reguł nie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ). Organ administracyjny w dacie wydawania decyzji administracyjnej uprawniony więc był do uznania, że projektem docelowym jest przedłożony projekt z poprawkami, które wobec braku ich autoryzacji w treści projektu, prowadzą do domniemania, że zostały dokonane przez projektanta, który podpisał się na projekcie jako jego autor.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. B., L. B., R. G., Z. G. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego Z. G. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Odnosząc się do zarzutów wywiedzionej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż są one pozbawione uzasadnionych podstaw.
Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art.7, art.77 i art. 107 § 3 kpa, bowiem wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie uchybiły zasadom i wymogom postępowania określonym w tych przepisach.
Przedmiotem decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie był zatwierdzony projekt budowlany i udzielone na budowę pozwolenie. Tak więc dokumentem poddanym przede wszystkim kontroli Sądu, choć oczywiście nie wyłącznie, był projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją.
Podkreślić przy tym trzeba, iż w dacie wydania decyzji Wojewody M. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906), zachowane w mocy na podstawie art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268). W myśl § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia "projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu". Mając na względzie fakt, iż projekt budowlany jest dokumentem, co nie winno budzić wątpliwości, to do naniesienia poprawek, uzupełnień należy stosować takie zasady o jakich mowa chociażby w art. 71 k.p.a. Niewątpliwa wadliwość projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją polega na braku czytelności tegoż projektu, bowiem naniesione poprawki czynią projekt ten nie tylko nieczytelnym, ale też i podważają wiarygodność tegoż projektu jako dokumentu co do pochodzenia naniesionych poprawek.
Na te wady trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Zauważyć przede wszystkim należy, iż przytoczone w kasacji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ) weszło w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a więc już po dacie wydania decyzji badanej. Tym samym bezpodstawnym jest powoływanie się na regulacje zawarte w tym rozporządzeniu w odniesieniu do decyzji wydanej w dniu [...].
Niezależnie od powyższej uwagi stwierdzić trzeba, że nie można podzielić wywodu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a określającego sposób nanoszone poprawek w projekcie budowlanym, daje podstawy do przyjęcia, że przedłożony w przedmiotowej sprawie projekt z poprawkami, mimo braku ich autoryzacji w treści projektu, prowadzi do domniemania, że zostały dokonane przez projektanta, który podpisał się na projekcie jako jego autor. Wprowadzenie do projektu budowlanego poprawek bez ich omówienia, bez ich autoryzacji nigdy nie pozwoli na stwierdzenie, czy autor projektu wiedział czy też nie o naniesionych poprawkach, bowiem nic nie wskazuje na to, kto i kiedy te poprawki naniósł, a tym samym wnioski autora kasacji uznać trzeba jako całkowicie dowolne i na pewno nie pozwalające na przyjęcie domniemania, iż poprawki naniesione zostały przez autora projektu. Równie dobrze można byłoby stwierdzić, iż naniósł je pracownik organu, bądź też sam inwestor. Żadnej ze wskazanych wyżej sytuacji nie można byłoby ani jednoznacznie potwierdzić, ani też wykluczyć. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i nie może jej akceptować organ mający poddać ocenie legalność projektu, jego kompletność.
Nie jest zasadny też zarzut kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 i art.3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stwierdzić trzeba, iż zawarta w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) regulacja dopuszczała wydanie pozwolenia na budowę wybranych obiektów, ale po zaistnieniu wymogów w tym przepisie określonych. Do warunków tych należało między innymi złożenie wniosku przez inwestora, takiego aby wybrane przez inwestora obiekty mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dla całego zamierzenia budowlanego.
Zarzut naruszenia przytoczonych w kasacji przepisów prawa materialnego jest chybiony z uwagi chociażby na to, iż w aktach sprawy brak jest wniosku inwestora o wydanie pozwolenia dla poszczególnych etapów planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a w zaskarżonym wyroku Sąd jedynie ograniczył się do trafnego zresztą podkreślenia, iż pozwolenie na budowę winno w zasadzie obejmować całą inwestycję w tym między innymi dojazd, usytuowanie szamba.
Wydanie w niniejszej sprawie decyzji nastąpiło na wniosek inwestora, który wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nie wskazując przy tym, iż chodzi jak to określono w kasacji o "etapowanie" inwestycji. Tak więc ani z wniosku, ani z treści dokumentów nie wynika, aby inwestor wystąpił o udzielenie innego pozwolenia, aniżeli dotyczącego całego zamierzenia budowlanego.
Zauważyć trzeba, iż inwestor we wniosku z dnia [...] wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie mu pozwolenia na budowę oraz z kolejnym wnioskiem z dnia [...] o "wydanie uzupełniającej decyzji" dla wjazdu, szamba i śmietnika w ramach wprowadzonych zmian co do "przesunięcia szamba", "przeniesienia śmietnika", złożono też odrębny projekt dotyczący wjazdu. Tak więc ani wnioski inwestora, ani też złożone dokumenty nie pozwalają na przyjęcie, iż chodziło w przedmiotowej sprawie o tzw. etapowanie planowanej inwestycji poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na realizację wybranych obiektów. Należy jedynie stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji pominął w części wskazane wyżej uchybienia. Ta wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stanowi jednak w żadnym wypadku o zasadności kasacji, a jedynie potwierdza trafność zaskarżonego orzeczenia.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.