II OSK 1700/23

II OSK 1700/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2140/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 418
art. art. 50, 51, 59 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i M. T.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2140/22 w sprawie ze skargi M. T. i M. T.2 na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] maja 2022 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. T. i M. T.2 kwotę 1.040 (słownie: jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy
ze skargi M. T. i M. T.2 (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB)
z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. o sygn. VII SA/Wa 2140/22, oddalił skargę.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił m.in., że jeśli inwestor wybudował obiekt budowlany legalnie – a więc zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, jak stało się to w sprawie niniejszej – to zastosowanie ma ta zasada, zgodnie z którą krąg stron
w postępowaniu zwyczajnym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniach nadzwyczajnych. Skoro ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyłączył inne podmioty, poza inwestorem,
z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek, aby
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż wynika to z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
(t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud.").
Zdaniem Sądu I instancji skoro skarżący nie byli inwestorem obiektu budowlanego, nie mogą tym samym skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Dlatego organy prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), bowiem przepis art. 59 ust. 7 Pr.bud. nie dawał podstaw do przyznania skarżącym przymiotu strony i nie mogli oni skutecznie zainicjować postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji
o pozwoleniu na użytkowanie.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.
Sądowi I instancji zarzucili naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") prawa materialnego w związku
z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez zaakceptowanie błędnej wykładni organów I i II instancji dotyczącej:
• art. 59 ust. 7 Pr.bud.
- poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu,
iż wskazany przepis stosuje się również do postępowań nadzwyczajnych przewidywanych w Kpa., w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż art. 59 ust. 7 Pr.bud. stosuje się wyłącznie do postępowań zwyczajnych dotyczących wydania pozwolenia na użytkowanie, nie zaś postępowań nadzwyczajnych przewidywanych w Kpa.,
- poprzez błędną jego wykładnię, albowiem stroną w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie w przypadku wykonania robót budowlanych w warunkach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. są również inne osoby poza inwestorem.
Zarzucono ponadto naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji wskazanych powyższej przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia
w sprawie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 144 i art. 61a § 1 Kpa. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji oraz przyjęcia, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia
na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, albowiem w badanej sprawie, wbrew argumentacji Sądu i organów, strona posiadała interes prawny w sprawie
na podstawie art. 28 Kpa., ponieważ ograniczenie kręgu stron do inwestora
w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia
na użytkowanie mogło mieć co najwyżej miejsce, gdyby pozwolenie na użytkowanie dotyczyło inwestycji wybudowanej zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż inwestor istotnie odstąpił od wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, budując obiekt na nieruchomości nie objętej wydanym pozwoleniem na budowę, bez prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane oraz w zakresie wykraczającym poza uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy inwestycji,
• art. 61a § 1 Kpa. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, a to w sytuacji, gdy kwestia posiadania przez skarżących statusu strony we wnioskowanym postępowaniu powinna być zbadana po wszczęciu postępowania administracyjnego na etapie wyjaśniającym, gdyż kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, co inwestor sam potwierdził, występując z pozwem przeciwko skarżącym o przeniesienie części ich nieruchomości z uwagi na zabudowanie gruntu przez inwestora w ramach opisanej samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego, wykazując w sposób bezsporny, że realizacja inwestycji objętej wydanym pozwoleniem na użytkowanie nie odbyła się zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa,
• art. 28 Kpa. poprzez jego niezastosowanie w sprawie z uwagi na przyjęcie błędnego i bezpodstawnego poglądu przez Sąd, iż analizowana inwestycja została wykonania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy inwestor samowolnie odstąpił istotnie
od wydanego pozwolenia na budowę lokalizując projektowany obiekt niezgodnie
z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Wobec postawionych powyżej zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczenie
o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone
w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji jest nieprawidłowe. Nie znajduje bowiem – na tle niniejszej sprawy – aprobaty pogląd, zgodnie z którym, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany legalnie, to zastosowanie ma zasada, że krąg stron
w postępowaniu zwyczajnym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniach nadzwyczajnych. Należy mieć bowiem na względzie, że przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie w trybie art. 50 i 51 Pr.bud., w którym skarżącym kasacyjnie przyznano przymiot stron tego postępowania, w myśl regulacji art. 28 Kpa., nie zaś art. 59 ust. 7 Pr.bud.. Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, przesądzając prowadzenie robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym i nie stwierdzając istotnych odstępstw od projektu, czy innych warunków pozwolenia na budowę, niemniej powołaną decyzję Inspektora Wojewódzkiego objęto skargą do sądu administracyjnego. Legalność zatem wzniesienia spornego obiektu budowlanego nie jest przesądzona, a jak wynika z zaprezentowanej przez Sąd I instancji argumentacji, to właśnie zgodność z prawem procesu budowlanego dała podstawę do twierdzenia, że skoro ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyłączył inne podmioty, poza inwestorem, z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek, aby
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż wynika to z art. 59 ust. 7 Pr.bud..
W konsekwencji nie sposób zaaprobować pogląd GINB, zaakceptowany przez Sąd I instancji, w myśl którego w przypadku prawomocnego przesądzenia, że przy realizacji spornej inwestycji doszło do nieprawidłowości i konieczne jest merytoryczne przeprowadzenie postępowania naprawczego – wobec uprzednio umorzonego – skarżący będą mogli podjąć stosowne kroki, natomiast na obecnym etapie nie występują żadne okoliczności uzasadniające uznanie ich za strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, z pominięciem art. 59 ust. 7 Pr.bud..
Zgodnie z art. 59 ust. 7 Pr.bud. stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor
(w obecnym stanie prawnym może być to także niekiedy Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości, ale takiego przypadku niniejsza sprawa nie dotyczy). Jednakże,
w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że art. 59 ust. 7 Pr.bud. nie stoi
na przeszkodzie uznaniu za stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, nie tylko inwestora. Mogą w określonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Tym niemniej takie poszerzenie katalogu stron w tym postępowaniu ograniczone jest do przypadków, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co
w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1130/10, II OSK 2179/12, II OSK 2998/12, II OSK 1384/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"; Prawo budowlane. Komentarz. Red. A. Gliniecki, Lex/el. Komentarz do art. 59).
W konsekwencji zasługuje na uwzględnienie argument skarżących kasacyjnie, że ograniczenie kręgu stron do inwestora w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie mogło mieć co najwyżej miejsce, gdyby pozwolenie na użytkowanie dotyczyło inwestycji wybudowanej zgodnie
z uzyskanym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym – co nie jest przesądzone – działania bowiem inwestora w danym zakresie zakwestionowano, a kwestia ich legalności na etapie procedowania przez organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie pozostawała otwarta. Skarżący kasacyjnie zatem, występując w postępowaniu naprawczym jako jego strony, mogli oczekiwać przyznania im statusu strony, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Jak trafnie wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
o sygn. II OSK 2998/12 (dostępny w CBSOA), art. 59 ust. 7 Pr.bud., pomimo jednoznacznego brzmienia, nie może wyłączać wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W nadzwyczajnych trybach postępowania udzielona została ochrona prawna jednostce mającej interes prawny w zaskarżeniu wadliwych decyzji administracyjnych. Uzasadnia to oparcie wykładni art. 59 ust. 7 Pr.bud. na wykładni nieograniczającej się wyłącznie do wykładni językowej, ale też uwzględniającej wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe pozwala przeprowadzić wykładnię danej normy uwzględniającą regulację art. 28 Kpa., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje
z kolei uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej.
Reasumując, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 Pr.bud. należy zatem odnosić do spraw zakończonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, w których nie jest kwestionowany proces budowalny, w kontekście ram wyznaczonych decyzją
o pozwoleniu na budowę. W przypadkach, gdy dochodzi do skutecznego podważenia zasad wspomnianego procesu, kiedy inwestor działa wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu i udzielonemu pozwoleniu na budowę, prawo do żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie należy rozszerzyć, przyznając je także tym, którzy wywodzą swój interes z przepisów ustawy – Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. (tak podobnie: wyrok NSA o sygn. II OSK 2986/19, dostępny w CBOSA). Zwłaszcza, że jak wynika
ze zgromadzonego materiału dowodowego, rozbudowany budynek – wbrew wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę – w toku inwestycji został usytuowany częściowo
na nieruchomości skarżącej, a zatem w warunkach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.
W niniejszej sprawie to właśnie skarżący kasacyjnie ubiegali się o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanych tu okolicznościach ograniczanie prawa skarżących kasacyjnie do powołanego żądania w sprawie pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji li tylko z powołaniem na literalną wykładnię art. 59 ust. 7 Pr.bud. – jawiłoby się jako dalece nieusprawiedliwione, gdyż kwestia legalności działań inwestora poprzedzających decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, nie była przesądzona, a co za tym idzie, skarżący kasacyjnie mogli skutecznie oczekiwać, jak we wcześniej przeprowadzonym postępowaniu naprawczym, że będzie im przyznany status strony.
Uznając za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, ale też na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie GINB z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu
I instancji z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organy nadzoru budowlanego niezasadnie bowiem odmówiły skarżącym kasacyjnie prawa
do żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji z powołaniem na art. 59 ust. 7 Pr.bud., gdy ich legitymację do wystąpienia z takim żądaniem należało ocenić
w kontekście art. 28 Kpa..
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że rozpatrywana w sprawie potrzeba przyznania skarżącym kasacyjnie prawa do ubiegania się o wzruszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji, gdy formalnie byli stroną postępowania zwykłego, należy do wyjątku, który opiera się na wykładni systemowej
i celowościowej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1
w zw. z art. 200 p.p.s.a..