II OSK 170/24

II OSK 170/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 362/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 80, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 362/23 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r. nr 4122/3/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz T. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 362/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi T.G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 2 lutego 2023 r., nr SKO 4122/3/23 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 12 grudnia 2022 r., nr 787/2022 o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, planowanej do realizacji we Wrocławiu przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia przepisów postępowania, których jednak Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a."), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm., dalej "r.MI") lub art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm., dalej u.p.z.p.; Kolegium zaznaczyło, że wskazanie na naruszenie tego przepisu jest konieczne, gdyż regulację tę, wprawdzie bezpodstawnie, ale jednak przywołał Sąd pierwszej instancji) poprzez błędne przyjęcie, że wyodrębnienie jednostek funkcjonalno-przestrzennych przy ocenie materiału dowodowego (nie przy sporządzaniu analizy), które wynikają z analizy funkcji i cech zabudowy, stanowi nadużycie zmierzające do "przełamania ustawowej definicji obszaru analizowanego" i "nie ma podparcia normatywnego";
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zabrakło "precyzyjnego, treściowego uzasadnienia" dlaczego "w tym konkretnym przypadku zabudowa mieszkaniowa nie da się wkomponować w istniejące tereny zieleni";
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na:
a. niewskazaniu przepisów prawa procesowego, które naruszyły organy,
b. wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia orzeczenia, przejawiającą się we wskazaniu, że podstawą uchylenia decyzji organów jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czyli "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd kwestionował wykładnię i stosowanie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
5. art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. poprzez:
a. orzekanie w dwoistym stanie prawnym, w wyniku braku rozeznania, na jakiej podstawie został wyznaczony obszar analizowany, co świadczy, że Sąd wybiorczo zapoznał się z zaskarżoną decyzją i aktami sprawy;
b. pominięcie przez Sąd istotnych okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych w aktach administracyjnych organu pierwszej i drugiej instancji, co doprowadziło w efekcie do arbitralnej oceny decyzji, jak również wybiórczego przedstawienia stanu faktycznego sprawy;
c. błędne przedstawienie stanu faktycznego, w wyniku przyjęcia, że teren analizowany został podzielony na inne jednostki (kwartały zabudowy);
6. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:
a. błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że każda działka w obszarze analizowanym stanowi działkę sąsiednią i daje podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy;
b. niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że:
– w realiach sprawy sąsiedztwo inwestycji: zabudowa sportowo-rekreacyjna, [...] oraz obwodnica śródmiejska Wrocławia (elementy okalające w promieniu [...] m działkę zainwestowania) stanowią wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej;
– znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa w odległości około 330-360 m od terenu inwestycji stanowi sąsiedztwo uzasadniające stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy;
– drogi krajowe stanowiące obwodnice śródmiejskie największych miast łączą tkankę miejską, a nie oddzielają terenów o rożnym przeznaczeniu funkcjonalno-przestrzennym i tym samym błędne przyjęcie, że posługiwanie się pojęciem jednostki funkcjonalno-przestrzennej jest niewłaściwe i ma na celu ograniczenie prawa do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie Kolegium wystąpiło o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej Kolegium eksponowało, że w istocie nie jest jasne, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Jako podstawę wyroku podał bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., natomiast nie wskazał w uzasadnieniu przepisów procesowych, poza regulacjami dotyczącymi sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 r.MI i art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), których naruszenia nie stwierdził. Powyższe uzasadnia nie tylko zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale też art. 141 § 4 P.p.s.a. Kolegium wskazało również na wybrane wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który naprzemiennie twierdził o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszeniu przepisów postępowania, których nie wyartykułował.
Kolegium wyjaśniło też, że błędne jest stanowisko, jakoby analiza urbanistyczna przygotowana na potrzeby badanej sprawy dzieliła ujęty w niej obszar na kwartały. Takie ujęcie wyprowadzone zostało dopiero na etapie wyników analizy, a nie jej sporządzenia. Obszar analizowany traktowany był jako całość. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu ma to zasadnicze znaczenie, gdyż czym innym jest podział terenu na kwartały zabudowy, a czym innym stwierdzenie istnienia wyodrębnionych jednostek funkcjonalno-przestrzennych w obszarze objętym analizą.
Kolegium podkreśliło, że sygnalizowane wyodrębnienie jednostek urbanistycznych nie było działaniem mającym na celu dzielenie obszaru analizowanego na inne jednostki w celu ograniczenia uprawnień osoby ubiegającej się o ustalenie warunków zabudowy, ale działaniem świadczącym o rzetelnej i wnikliwej ocenie materiału dowodowego uwzględniającej wszystkie okoliczności urbanistyczne sankcjonujące stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Podkreślając to, Kolegium zaznaczyło, że Sądowi pierwszej instancji umknęło, iż najistotniejszym powodem stwierdzenia braku kontynuacji funkcji i cech zabudowy jest fakt odległości zabudowy dającej podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy od terenu inwestycji oraz istnienie obwodnicy śródmiejskiej Wrocławia. Te uwarunkowania zrywają sąsiedztwo urbanistyczne.
Skarżący kasacyjnie organ odrębnie zaznaczył, że Sąd nie ustalił prawidłowo stanu prawnego, co świadczy, że nie zapoznał się z aktami sprawy i zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu wyroku, wskazując na zasady wyznaczania obszaru analizowanego, powołał się kilkakrotnie na art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który w sprawie nie miał zastosowania (s. 8 i 11 uzasadnienia wyroku). W zaskarżonej decyzji wprost tymczasem wskazano, że miał zastosowanie § 3 r.MI, z uwagi na datę wszczęcia postępowania i art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986). Kolegium zaznaczyło, że nie ma więc zastosowania art. 61 ust. 5a i § 3 r.MI, ale wyłącznie § 3 r.MI. Nie jest to niedopatrzenie lub naruszenie niemające znaczenia. Zdaniem Kolegium można przypuszczać, że wywody Sądu dotyczące barier urbanistycznych i oparcia się na kategorii kwartałów zabudowy odnoszą się do art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Argumentując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, powołując się na orzecznictwo, że użyte w tym przepisie sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę wnioskowanej zabudowy, jeżeli w okolicznym terenie znajdują się jedynie pojedyncze obiekty tożsame z wnioskowaną inwestycją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2056/15). Przedstawiwszy dalej obszernie dorobek judykatury, skarżący kasacyjnie organ akcentował nadto, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy pojęcia sąsiedztwa. Doprowadziło to do błędnego stwierdzenia, że istnienie na terenie analizowanym jednostek funkcjonalno-przestrzennych i barier rozgraniczających te jednostki nie ma wpływu na rozumienie sąsiedztwa. Sąd nie dostrzegł również, że w uzasadnieniu decyzji za kluczowy czynnik zrywający sąsiedztwo uznano odległość zabudowy dającej podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Istnienie wyodrębnionych jednostek urbanistycznych tylko potwierdziło ten stan rzeczy. Zdaniem Kolegium jest to właśnie konsekwencja braku analizy pojęcia sąsiedztwa przez Sąd. Skoro Sąd wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to powinien był w uzasadnieniu podać racjonalne powody, dla których zabudowę oddaloną o 330-360 m należy uznać za sąsiedztwo. Tego w ocenie skarżącego kasacyjnie organu zabrakło. Tymczasem nie da się uzasadnić normatywnie, urbanistycznie i racjonalnie, że zabudowa w takiej odległości od terenu inwestycji, oddzielona główną arterią komunikacyjną miasta – śródmiejską obwodnicą Wrocławia o szerokości pasa drogowego 60-70 m tworzy sąsiedztwo dla terenu inwestycji. Analogicznie należy argumentować względem [...], który zdaniem Sądu nie stanowi naturalnej przeszkody oddzielającej tereny o różnym przeznaczeniu, a tym samym zrywającym sąsiedztwo. Trudno bowiem uznać, że zabudowa położona w odległości 360 m, oddzielona zintegrowanym pasem zieleni, tworzy sąsiedztwo dla działki zainwestowania. W ocenie organu przy takim podejściu, zasada dobrego sąsiedztwa po prostu nie istnieje, a Sąd nie działa w granicach i na podstawie ustawy.
Odnosząc się do argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczącej wyodrębnienia w obszarze analizowanym jednostek urbanistycznych, Kolegium zaznaczyło dodatkowo, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, przyjęte przez nie w decyzji podejście nie jest zupełnie obce orzecznictwu. Posłużenie się pojęciami urbanistyki na określenie zjawisk urbanistycznych zastanych w obszarze analizowanym nie jest naruszeniem prawa. Wręcz przeciwnie, oznacza to rzetelne i wnikliwe zbadanie sprawy w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spoglądając na obszar analizowany, nawet bez specjalistycznej wiedzy, można zdaniem Kolegium dostrzec istnienie czytelnie wyodrębnionych zespołów o jednolitym sposobie zagospodarowania. W zaskarżonej decyzji wykazano, że takie jednostki funkcjonalno-przestrzenne mogą stanowić zerwanie sąsiedztwa, jeżeli odległość pomiędzy działką zainwestowania a jednostką funkcjonalną – mieszkaniową wynosi ponad 300 m.
Na skargę kasacyjną odpowiedział inwestor T.G., wnosząc o jej oddalenie. Zaznaczył między innymi, że prawdą jest, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie przywołał wprost naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. jako przyczyny uchylenia decyzji organów obu instancji. Niemniej jednak wynikające z uzasadnienia orzeczenia motywy, jak również uznanie za zasadne postawionych w skardze zarzutów, świadczą o tym, że to właśnie z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania związanych z gromadzeniem i analizą materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji postanowił uchylić decyzje.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej T.G. akcentował, że brak jest przepisów, które wprowadzałyby ogólny zakaz lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie terenów zielonych. Skarżący nie zgodził się także z uwagami Kolegium dotyczącymi możliwości nieuwzględnienia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy określonej zabudowy w obszarze analizowanym. Jego zdaniem, skoro ustawodawca nakazuje dokonywać oceny spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a co więcej, z ich uwzględnieniem określić parametry, cechy i wskaźniki planowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to działki te z mocy u.p.z.p. należy uznać za sąsiedztwo dla nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. To sam ustawodawca przesądza, że za działki sąsiednie należy uznać wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a więc znajdujące się w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.
T.G. przywołał też szereg wypowiedzi z judykatury krytycznych wobec podejścia polegającego na wyodrębnianiu z obszaru analizowanego określonych fragmentów terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 P.p.s.a., dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta, prawidłowo ocenił, że organy obu instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] we Wrocławiu, naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nieprawidłowo oceniły materiał dowodowy, w szczególności wyniki analizy urbanistycznej dotyczącej obszaru analizowanego i znaczenie położenia działki inwestycyjnej względem terenów zieleni, zabudowy sportowo-rekreacyjnej, [...] i obwodnicy śródmiejskiej.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracji z powodu naruszenia przepisów postępowania, których Sąd miał w uzasadnieniu wyroku nie wskazać. Kolegium twierdzi, że brak jednoznacznego wyliczenia konkretnych przepisów K.p.a., które zostały naruszone, uniemożliwia powiązanie ich z podstawą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz formułowanie zarzutów kasacyjnych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że Sąd w istocie kwestionował wykładnię i zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc prawa materialnego, co wymagałoby oparcia rozstrzygnięcia na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, choć niepozbawione pewnych mankamentów, w sposób dostatecznie jasny wskazuje, jakie uchybienia procesowe Sąd pierwszej instancji przypisał organom. Sąd wyraźnie powiązał wywody dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z błędnym wykorzystaniem wyników analizy urbanistycznej oraz z przyjęciem niewykazanych w materiale dowodowym założeń co do istnienia przeszkód urbanistycznych zrywających sąsiedztwo, a także co do "jednolitej funkcji rekreacyjno-sportowo-wypoczynkowej" kwartału terenu i "dużej intensywności" projektowanej zabudowy. Skoro Sąd wskazał, że organy nie wykazały w sposób przekonujący braku działki sąsiedniej pozwalającej na określenie kontynuacji oraz że wnioski dotyczące barier urbanistycznych nie znajdują oparcia w zgromadzonych dowodach, to nie powinno budzić wątpliwości, iż Sąd miał na myśli naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a pośrednio także art. 107 § 3 K.p.a., które były przywołane w skardze T.G.. Kolegium samo zresztą w skardze kasacyjnej odnosi się do tych przepisów, co dowodzi, że rozumiało, jakie uchybienia procesowe były podstawą uchylenia decyzji. Nie można zatem przyjąć, że brak dosłownego przytoczenia numerów jednostek redakcyjnych K.p.a. uniemożliwił skuteczne zakwestionowanie wyroku. Sąd pierwszej instancji zawarł w motywach wyroku odniesienia do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co jest zrozumiałe, ponieważ weryfikacja czy organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, musi uwzględniać właściwe rozumienie przepisów prawa materialnego, w świetle których ten materiał ma znaczenie. To, że rozważania Sądu obejmują także wykładnię prawa materialnego, nie podważa prawidłowości zastosowania przez Sąd podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest więc nieusprawiedliwiony.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., § 3 ust. 1 r.MI oraz – pomocniczo – art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Kolegium twierdzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał wyodrębnienie jednostek funkcjonalno-przestrzennych w obrębie obszaru analizowanego za nadużycie zmierzające do "przełamania ustawowej definicji obszaru analizowanego". Według skarżącego kasacyjnie organu podział na takie jednostki jest w danym przypadku wynikiem analizy funkcji i cech zabudowy oraz został zaakceptowany w orzecznictwie. Kolegium podkreśla, że obszar analizowany traktowało jako całość, natomiast na etapie oceny wniosków z analizy dostrzec należało istnienie kwartałów o odmiennej funkcji, rozdzielonych drogą krajową i terenami zieleni, co miało uzasadniać stwierdzenie braku sąsiedztwa urbanistycznego.
Zarzut ten wymaga odniesienia przede wszystkim do tego, co rzeczywiście wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd nie zakwestionował samej dopuszczalności posługiwania się pojęciami urbanistycznymi przy sporządzaniu analizy ani możliwości dostrzegania w jej ramach wyodrębnionych struktur przestrzennych. Trafnie zwrócił natomiast uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium nadało konstrukcji "kwartału zabudowy" znaczenie, które prowadziło w praktyce do ograniczenia roli obszaru analizowanego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy – przyjmując, iż kwartał terenów zielonych i zabudowy sportowo-rekreacyjnej stanowi jednolitą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną – w istocie zastąpiły ustawowy punkt odniesienia, jakim jest obszar analizowany, konstrukcją urbanistyczną, której granice wyznaczono w oparciu o założone z góry "bariery urbanistyczne". W szczególności Kolegium przyjęło, że [...] oraz obwodnica śródmiejska rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu i zrywają sąsiedztwo między działką inwestycyjną a zabudową mieszkaniową [...], podobnie jak [...] ma zrywać sąsiedztwo z zabudową [...]. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, odwołując się do realiów miejskich, zwrócił uwagę, że drogi, zwłaszcza prowadzone na estakadach, co do zasady łączą tkankę miejską, a w rozpoznawanym przypadku istnieją bezkolizyjne powiązania komunikacyjne piesze i kołowe pod [...]. W efekcie trudno mówić o rzeczywistej przeszkodzie w sensie urbanistycznym, która uzasadniałaby traktowanie zabudowy mieszkaniowej położonej w zasięgu obszaru analizowanego jako odciętej od działki inwestycyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę. Zgodnie z § 3 ust. 1 r.MI (mającym w sprawie zastosowanie) obszar analizowany wyznacza się wokół działki objętej wnioskiem w określonej minimalnej odległości, a następnie przeprowadza się na nim analizę funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obszar analizowany jest zatem konstrukcją wynikającą z przepisów prawa. Dopuszczalne jest, aby w ramach analizy czy przy formułowaniu jej wyników opisano różne części tego obszaru, ich funkcje i sposób zagospodarowania. Niemniej co do zasady posłużenie się kategorią "kwartału" czy "jednostki funkcjonalno-przestrzennej", które prowadzi w rezultacie do uznania, że zabudowa istniejąca w granicach obszaru analizowanego nie może w ogóle stanowić punktu odniesienia przy ocenie kontynuacji funkcji, nie jest właściwe. Sąd pierwszej instancji taki zabieg w niniejszej sprawie ocenił krytycznie wyjaśniając, dlaczego wnioski wyciągnięte z analizy odbiegają od realnego układu przestrzennego i są oparte na nieprzekonujących założeniach o przeszkodach zrywających sąsiedztwo. Taka ocena mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, który bada, czy organ dochował standardów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz czy prawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżące kasacyjnie Kolegium w istocie nie wykazuje naruszenia przepisów procesowych przez Sąd, lecz polemizuje z jego oceną urbanistycznych konsekwencji obwodnicy i terenów zieleni. Argumenty organu nie dają podstaw do uznania ocenianego zarzutu za usprawiedliwiony.
Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium twierdzi, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął brak "precyzyjnego, treściowego uzasadnienia" decyzji Kolegium co do niemożności wkomponowania zabudowy mieszkaniowej w istniejące tereny zieleni. Kolegium podkreśla, że w uzasadnieniu powołało właściwe podstawy prawne, przedstawiło ustalenia faktyczne i ich ocenę, a ewentualny brak akceptacji dla tej oceny przez Sąd nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.
Taki sposób postawienia zarzutu nie uwzględnia jednak treści motywów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd nie twierdził, że uzasadnienie decyzji formalnie nie zawiera wymaganych elementów. Zwrócił natomiast uwagę, że argumentacja Kolegium w kluczowej kwestii – czyli w wykazaniu, iż zabudowa mieszkaniowa nie da się pogodzić z istniejącą strukturą terenów zieleni i zabudowy sportowo-rekreacyjnej – nie jest dostatecznie przekonująca. Sąd wskazał, że Kolegium posługuje się pojęciami "historycznych terenów zielonych", "nieodwracalnej degradacji ładu przestrzennego" czy "zabudowy mieszkaniowej o dużej intensywności", nie przedstawiając, po pierwsze, podstawy prawnej szczególnego statusu tych terenów, a po drugie, parametrów pozwalających obiektywnie stwierdzić "dużą intensywność" zabudowy. W tym właśnie sensie Sąd stwierdził, że zabrakło dostatecznego uzasadnienia decyzji Kolegium. Nie chodziło zatem o uchybienie czysto formalne, ale o brak przekonującego powiązania przyjętych ocen z konkretnymi dowodami i przepisami. Ocena taka pozostaje w granicach kontroli z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. Tego ostatniego przepisu nie można rozumieć jako wymagającego tylko przytoczenia przepisów prawa i przedstawienia własnych twierdzeń organu. Uzasadnienie decyzji ma także pozwalać stronie i sądowi (w razie kontroli legalności) na zrozumienie, dlaczego przy określonym stanie faktycznym organ zastosował określone przepisy prawa i jakie logiczne związki łączą ustalenia z wnioskami. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przekonująco wykazał, że stanowcze tezy Kolegium, jak chociażby dotyczące "wdzierania się zabudowy mieszkaniowej w historyczne tereny zielone", nie zostały poparte skonkretyzowaną analizą, na przykład wynikającą z ustawy o ochronie przyrody czy z przepisów o ochronie zabytków, a stwierdzenia o intensywności zabudowy nie zostały skonfrontowane z faktycznymi parametrami projektowanych budynków. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie wyroku ma wadliwą konstrukcję. Po pierwsze, z uwagi na brak wskazania naruszonych przepisów procesowych, po drugie, z powodu wewnętrznej sprzeczności między wskazaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jako podstawy uchylenia decyzji a rzeczywistą treścią wywodu, który ma dotyczyć głównie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do pierwszego aspektu tego zarzutu, należy odwołać się do wcześniej poczynionych rozważań. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że Sąd pierwszej instancji powinien był przywołać naruszone przepisy K.p.a. Jest to wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie oznacza to jednak, że nie spełnia ono wymagań z art. 141 § 4 P.p.s.a. i narusza ten przepis w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, jaki był stan sprawy, jakie zarzuty podniesiono, jakie stanowisko zajęły strony oraz w jaki sposób Sąd odczytał i zastosował przepisy prawa. Strony nie miały trudności z odczytaniem, które naruszenia procesowe stały u podstaw uchylenia decyzji, o czym świadczy treść skargi kasacyjnej oraz odpowiedzi na nią. Ewentualne braki redakcyjne nie mogą same w sobie prowadzić do uchylenia wyroku w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, co zresztą wynika z art. 184 P.p.s.a.
Co do zarzucanej sprzeczności między podstawą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a treścią uzasadnienia, trzeba podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się do samej analizy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz czynił to w ścisłym związku z oceną materiału dowodowego i wniosków, jakie organy z tego materiału wyciągnęły. Wskazując, że organy nie wykazały braku działki sąsiedniej pozwalającej na określenie kontynuacji funkcji, Sąd zwracał uwagę zarówno na sposób rozumienia pojęć "sąsiedztwa urbanistycznego" i "barier urbanistycznych", jak i na to, że przyjęte przez Kolegium założenia nie znajdują dostatecznego pokrycia w stanie faktycznym. W takiej sytuacji Sąd miał podstawy, by uchylić decyzję ze względu na naruszenia przepisów postępowania, nie przesądzając jednocześnie o ostatecznym wyniku sprawy. Trudno zatem mówić o sprzeczności między podstawą rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem. Również ten zarzut nie jest więc usprawiedliwiony.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Kolegium motywuje w trzech wątkach podnosząc, że Sąd orzekał w "dwoistym stanie prawnym", że pominął istotne okoliczności faktyczne oraz że błędnie przedstawił stan faktyczny, przyjmując, iż obszar analizowany został podzielony na inne jednostki (kwartały zabudowy). Według Kolegium Sąd nie dostrzegł, że podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego był wyłącznie § 3 r.MI, a nie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co miałoby świadczyć o wybiórczym zapoznaniu się z aktami sprawy. Nadto Sąd miał pominąć wskazywane przez Kolegium znaczenie odległości zabudowy mieszkaniowej od działki inwestycyjnej i roli obwodnicy śródmiejskiej jako czynnika zrywającego sąsiedztwo.
Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie stanowi przedmiotu sporu i nie była kwestionowana. Wskazanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obok § 3 r.MI miało charakter wyjaśniający. O ile w świetle przepisów intertemporalnych wyłożonych przez Kolegium rzeczywiście wskazanie na art. 61 ust. 5a u.p.z.p. można było uznać za zbędne, to taki zabieg nie narusza art. 133 § 1 P.p.s.a.
Po drugie, lektura uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do ustaleń organów dotyczących odległości zabudowy mieszkaniowej na [...] i w [...], szerokości pasma terenów zieleni, przebiegu [...] oraz charakteru zabudowy sportowo-rekreacyjnej. Sąd podjął polemikę z oceną Kolegium, że te okoliczności prowadzą do zerwania sąsiedztwa urbanistycznego. Nie można więc mówić ani o pominięciu istotnych faktów, ani o oparciu rozstrzygnięcia na stanie faktycznym niezgodnym z aktami. Skarżące kasacyjnie Kolegium w istocie zarzuca Sądowi, że tym faktom nadał inną, mniej restrykcyjną wymowę niż organ, co jednak mieści się w granicach uprawnionej oceny Sądu.
Po trzecie, użyte przez Sąd sformułowanie, że organ "wyodrębnił w obszarze analizowanym kilka jednostek funkcjonalno-przestrzennych", jest – jak trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik T.G. – skrótem myślowym odnoszącym się do opisu dokonanego przez Prezydenta i Kolegium. Sąd nie twierdził, że obszar analizowany został formalnie podzielony na odrębne podobszary w ramach samego aktu wyznaczenia. Wskazywał natomiast, że w toku oceny wyników analizy organy posłużyły się kategorią kwartałów zabudowy, którym nadały znacznie dalej idące skutki niż tylko opis funkcjonalny, co doprowadziło do wyeliminowania z pola widzenia części zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w obszarze analizowanym. Nie jest to więc błędne ustalenie faktów, lecz kwalifikacja prawna sposobu wykorzystania wyników analizy.
Mając na uwadze powyższe rozpoznawany wyżej zarzut nie znajduje zatem usprawiedliwienia.
Zarzut naruszenia prawa materialnego obejmuje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zarzuca jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda działka w obszarze analizowanym stanowi działkę sąsiednią i daje podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Odrębnie natomiast zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, ponieważ Sąd miał uznać, że otoczenie działki inwestycyjnej przez zabudowę sportowo-rekreacyjną, [...], [...] oraz obwodnicę śródmiejską stanowi wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej, a także że zabudowa mieszkaniowa oddalona o około 330–360 metrów stanowi sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśla, że przy takiej interpretacji zasada dobrego sąsiedztwa przestaje pełnić funkcję ograniczającą, a każda funkcja mogłaby zostać zlokalizowana niemal w dowolnym miejscu.
Analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie potwierdza jednak tak przedstawionej tezy. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził bezrefleksyjnie, że każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym automatycznie jest działką sąsiednią. Zauważył natomiast, że organy nie wykazały braku sąsiedztwa w rozumieniu urbanistycznym, mimo że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, a układ komunikacyjny nie uzasadnia traktowania obwodnicy śródmiejskiej ani terenów zieleni jako szczelnych barier. Sąd zaakcentował, że w warunkach dużego miasta samo istnienie dróg i estakad nie może być czynnikiem automatycznie zrywającym sąsiedztwo. Podkreślił też, że działka inwestycyjna, choć otoczona w znacznej mierze terenami zielonymi, jest działką już zabudowaną i włączoną w strukturę miejską, a planowana inwestycja mieszkaniowa powtarza jeden z istniejących sposobów zagospodarowania obszaru analizowanego. Sąd wskazał ponadto na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że zasada kontynuacji funkcji nie wyklucza zróżnicowania zabudowy, lecz ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego poprzez umożliwienie uzupełniania istniejących funkcji o takie, które dają się z nimi pogodzić.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę wykładnię. Zastrzegając potrzebę indywidualnej oceny każdej sprawy, zasadniczo pojęcia "działki sąsiedniej" oraz "kontynuacji funkcji" nie można interpretować w sposób, który w praktyce prowadziłby do nadmiernego związania decyzji o warunkach zabudowy tylko z najbliższym otoczeniem działki inwestycyjnej i tylko z dominującą funkcją występującą w jednym, wybranym fragmencie obszaru analizowanego. Ustawa wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Nie oznacza to, że sąsiedztwo musi ograniczać się do działek bezpośrednio przyległych. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, pojęcie to ma wymiar urbanistyczny i należy je łączyć z takimi relacjami przestrzennymi, które pozwalają mówić o czytelnym powiązaniu planowanej inwestycji z istniejącą zabudową, przy zachowaniu ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy Sąd słusznie zauważył, że ulica [...] i ciąg komunikacyjny pod [...] łączą działkę inwestycyjną z zabudową mieszkaniową w [...], a obecność [...] między działką inwestycyjną a zabudową [...] nie stanowi bariery uniemożliwiającej powiązanie tych funkcji. Przeciwnie, tereny zieleni miejskiej zwykle stanowić mogą właśnie naturalne uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Również istniejąca w sąsiedztwie zabudowa sportowo-rekreacyjna i hotelowa świadczy o tym, że analizowany obszar nie ma charakteru wyłącznie parkowego.
Podnoszona przez skarżące kasacyjnie Kolegium odległość 330–360 metrów między działką inwestycyjną a budynkami mieszkalnymi nie jest w warunkach miejskich dystansem, który sam przez się wyklucza istnienie sąsiedztwa. Trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że krytykowany przez Kolegium "dysonans" między terenami zieleni a zabudową mieszkaniową nie został wykazany w sposób normatywnie przekonujący. Z u.p.z.p. nie wynika generalny zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie miejskich parków, o ile nie są one objęte szczególnymi formami ochrony, których w tej sprawie nie stwierdzono. Dążenie Kolegium do zachowania zwartego kompleksu terenów zieleni, choć zrozumiałe z punktu widzenia polityki przestrzennej, może znaleźć ewentualnie wyraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W warunkach braku planu decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany i może być odmowna tylko wtedy, gdy organ wykaże niespełnienie jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium nie wykazało w sposób przekonujący, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej pozwalającej na określenie kontynuacji funkcji mieszkaniowej lub że planowana zabudowa w sposób niepodważalny narusza ład przestrzenny.
W tym sensie stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym dostrzeżone przez Kolegium podziały obszaru analizowanego i wskazywane bariery urbanistyczne nie uzasadniają dostatecznie odmowy ustalenia warunków zabudowy, należy uznać za prawidłowe. Podkreślić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jedynie, że nie ma podstaw do kategorycznej tezy o braku kontynuacji funkcji oraz o zerwaniu sąsiedztwa w obszarze analizowanym, na której organy oparły decyzje odmowne. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w obu swoich częściach, jest zatem nieusprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika T.G. za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) i zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (potwierdzenie uiszczenia na k. 128 akt sądowych).