II OSK 170/06

II OSK 170/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Maria Rzążewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 702/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2005-10-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt. 5, art. 24
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Andrzej Jurkiewicz /spr./, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 702/03 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2003 r. Nr VI/107/03 w przedmiocie odrzucenia w części zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru parku technologicznego we Wrocławiu 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R. G. na rzecz Gminy Wrocław kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II S.A./Wr 702/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. G. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 lutego 2003 r. Nr VI/107/03 w przedmiocie odrzucenia w części zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru parku technologicznego we Wrocławiu .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :
Uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 lutego 2003 roku, nr VI/107/03, pojętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Miejska Wrocławia odrzuciła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru parku technologicznego we Wrocławiu - ograniczonego od północy ul. Mokronoską, od wschodu terenami kolejowymi i granicą terenów przejętych od wojsk federacji rosyjskiej i dalej w linii prostej do granic miasta Wrocławia, od południa i zachodu granicami administracyjnymi miasta Wrocławia - wniesiony przez R. G., właściciela działek nr [...], [...], położonych w obszarze objętym opracowaniem planu. Odrzuciła w części zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu wskazanego wyżej, wniesione przez R. G., właściciela działek nr [...], [...]położonych w obszarze objętym opracowaniem planu, w zakresie zarzutu, że na działce nr [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem 1 AG-3, wprowadza się ograniczenie przeznaczenia podstawowego do działalności produkcyjnej wysokiej technologii, co według wnoszącego zarzut ogranicza możliwość wykorzystania terenu do niewielu dziedzin produkcji i narusza jego interes w swobodzie zainwestowania terenu. R. G. wnosi o rozszerzenie zapisu o inne działalności produkcyjne, na przykład materiałów budowlanych o technologiach nie stwarzających uciążliwości dla środowiska.
Gmina odrzuciła w całości także zarzut, że na terenie oznaczonym w projekcie planu symbolem 1 AG-3, na którym położona jest działka nr [...], będąca własnością wnoszącego zarzut, powierzchnia handlu detalicznego nie może stanowić więcej niż 10% zabudowy (strona wnosi o powiększenie tego udziału do 25%) i następny, że na terenie oznaczonym symbolem 1 AG-3 obszar zabudowany nie może stanowić więcej niż 25% powierzchni terenu i działki nr [...], będącej własnością strony. Wnoszący zarzut domaga się podniesienia tego udziału do 50%. Odrzucono także kolejny zarzut, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ulicy oznaczonej symbolem 5 KL na działce nr [...], będącej własnością strony, jest cofnięta w stosunku do innych działek.
Strona podniosła następny zarzut, że ustalenia zawarte w projekcie uchwały w § 13 ust. 2 p. pkt 5 i 6 są ze sobą sprzeczne, bowiem ustalenie zawarte w pkt 5 określa dopuszczalną liczbę kondygnacji budynków na od jeden do trzech, a ustalenie zawarte w pkt 6 nie dopuszcza budynków wyższych niż 8 m, tym samym wskaźnik intensywności zabudowy jest błędny. Także i ten zarzut zostaje odrzucony w części dotyczącej wskaźnika intensywności zabudowy. Strona wnosi o zwiększenie dopuszczalnej wysokości budynków oraz zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy terenu. Zarzut, że wyznaczona w projekcie planu droga oznaczona symbolem 11 KD, służąca do obsługi części terenów oznaczonych w planie symbolami 2 AG-6, 2 AG-7 i 2 AGC-3, narusza interes prawny i materialny wnoszącego zarzut, ponieważ w części biegnie przez działkę nr [...], będącą jego własnością oraz powoduje odcięcie niewielkiej części tej działki, która to część w efekcie będzie nieprzydatna na żaden cel, zostaje odrzucony w całości.
Odrzucony w całości także zarzut, że wyznaczona w projekcie planu na terenie oznaczonym symbolem 1 AGC-2 nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwi wznoszenie budynków na około 70% powierzchni działki nr [...], będącej własnością R. G. Podobnie zarzut strony, że w projekcie planu znajduje się ustalenie ograniczające udział obszaru zabudowanego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 AGC-2, obejmującym działkę nr [...] będącą własnością wnoszącego zarzut max. do 20% powierzchni - odrzuca się w części.
Gmina nie uwzględniła także zarzutu, że linie zabudowy ustalone w projekcie planu dla terenu oznaczonego symbolem 2 AGC-2 wykluczają możliwość zabudowy około 60% powierzchni działki nr [...], będącej własnością wnoszącego zarzut. Wnosi o ustalenie linii zabudowy jak na działce nr [...].
Nie uwzględniła także Gmina zarzutu, że projekt planu nie dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem 2 AGC-2 funkcji produkcyjnej oraz handlu detalicznego i hurtowego w zakresie zaopatrzenia innych podmiotów gospodarczych, a także zarzut, że brak jest dostępu z drogi publicznej do południowej części działki nr [...] ze względu na ustalenie obowiązującej linii zabudowy od strony północnej. Strona wnosi o zaprojektowanie drogi wzdłuż południowej granicy działek.
W zakresie jedynie częściowym Gmina odrzuciła zarzut, że ustalone w projekcie planu linie zabudowy nie są spójne z określonymi w nim procentowymi udziałami powierzchni zabudowanej, co może skutkować powstaniem parku technologicznego złożonego ze zbyt małych obiektów zlokalizowanych na nie w pełni zagospodarowanych działkach.
Także ostatni zarzut, że przyjęte w planie dyspozycje przestrzenne ograniczają w znacznym stopniu możliwości wykorzystania na własną działalność działek, których skarżący jest właścicielem, naruszając tym samym jego interes prawny i uprawnienia wynikające z prawa do terenu, Gmina odrzuca.
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że projekt miejscowego planu został opracowany na podstawie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego palu zagospodarowania przestrzennego obszaru parku technologicznego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wrocław. Niezasadność zarzutu ograniczenia działalności produkcyjnej na terenie parku technologicznego jako naruszenie interesu strony w zainwestowaniu terenu jest zdaniem Gminy niezasadne, bowiem do Gminy (w myśl art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, co znajduje swój wyraz właśnie w uchwale o planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazany obszar, jego położenie, wielkość, powiązania komunikacyjne wskazują, że jest to najwłaściwszy (a jednocześnie jeden z nielicznych) obszarów we Wrocławiu nadający się na tego typu działalność. Z treści zarzutu wynika, że wnoszący zarzut nie sprzeciwia się przeznaczeniu obszaru objętego planem na park technologiczny. Użyte przez niego sformułowania wskazują, że kwestionuje nie tyle to zasadnicze dla ukształtowania zagospodarowania przestrzennego ustalenie, lecz szczegółowe zasady tego zagospodarowania, które mają być wprowadzone poprzez uchwalenie planu.
Park technologiczny stanowi zagospodarowany obszar przeznaczony do lokalizacji i funkcjonowania instytucji i przedsiębiorstw stosujących wysoko zaawansowane technologie. Parki technologiczne buduje się w miastach o dużym potencjale naukowym w celu przyciągnięcia tego rodzaju instytucji i przedsięwzięć o najwyższej klasie, a także specjalistów o najwyższym poziomie. Z tego powodu parki odznaczają się zagospodarowaniem zapewniającym przyjazne warunki pracy, rozluźnioną zabudową, bogactwem form zieleni, atrakcyjnym krajobrazem, a także wysokim poziomem estetycznym. Teren w parkach przeznacza się tylko na działalność związaną z wysoką technologią oraz w niewielkiej części na towarzyszące obiekty usługowe. Istotą parku technologicznego jest stworzenie wyłącznie działalności wysokiej technologii oraz w niewielkim stopniu działalności służących obsłudze zatrudnionych w nim osób. Takie koncentracje mogą mieć zdolność przyciągania kolejnych firm wysokiej technologii o najwyższym światowym poziomie.
W świetle przedstawionych wyjaśnień działalności produkcyjne inne niż związane z wysoką technologią nie mogą znaleźć się w parku technologicznym. W tym również nie może się w nim znaleźć produkcja materiałów budowlanych nieuciążliwa dla środowiska, którą jako przykład wymienia wnoszący zarzut. Usytuowanie takiej działalności w parku stanowiłoby zaprzeczenie jego istoty i utratę zdolności przyciągania firm stosujących wysoką technologię. Plan nie wprowadza jednak przeszkód, aby w parku znalazła się produkcja materiałów budowlanych, przy której stosuje się wysoko wyspecjalizowane technologie. Gmina nie może zrealizować celu polegającego na przyciągnięciu firm wysokiej technologii do parku technologicznego, bez ograniczenia przeznaczenia podstawowego terenu do działalności wysokiej działalności oraz działalności obsługujących osoby zatrudnione w parku. Wobec przedstawionego wywodu Gmina odrzuca zarzut.
Dalej wnoszący zarzut wnioskuje o powiększenie powierzchni handlu detalicznego (w stosunku do przewidywanej w ilości nie większej niż 10% powierzchni zabudowy na terenie 1 AG-3) do 25%. Tego także Gmina nie uwzględnia argumentując, że istotą parku technologicznego, jest przeznaczenie jego obszaru przede wszystkim na działalność o wysokiej technologii. Tylko niewielką część tego obszaru przeznacza się na obiekty usługowe dla pracowników parku. Działalność w zakresie handlu detalicznego jest tylko jedną z pożądanych rodzajów usług świadczonych w tych obiektach. Wobec tego udział handlu detalicznego do 10% jest właściwy, a na poziomie 25% zbyt wysoki. Dopuszczenie dużego udziału handlu detalicznego spowoduje, że w parku pojawią się przedsiębiorstwa prowadzące tę działalność, nastawione na klientów przybywających z całego miasta. Wywoła to wzmożony ruch samochodowy w obszarze objętym planem. Analiza obszarów położonych w otoczeniu planu wskazuje, że już obecnie znajduje się tam bardzo duża koncentracja wielkich obiektów handlowych, a także, że tereny pobliżu przeznaczone są na takie obiekty. Przeznaczenie kolejnych znacznych obszarów na tę działalność w parku technologicznym spowodowałoby duże trudności transportowe na jego obszarze i w jego otoczeniu. Planowany system transportowy w parku nie jest przystosowany do działalności handlowej zajmującej znaczną część jego obszaru. W obszarze objętym planem większy udział handlu detalicznego dopuszcza się tylko w jego centralnej części, która posiada lepszą obsługę komunikacyjną dzięki jednoczesnemu przyleganiu do dwóch ulic zbiorczych.
Następny zarzut jest w istocie wnioskiem o podniesienie z proponowanego zapisu, że na terenie 1 AG-3 obszar zabudowany nie może stanowić więcej niż 25% powierzchni działki i terenu tego udziału, do 50%. Gmina odrzuca ten zarzut, bowiem istotą parku technologicznego jest rozluźnienie zabudowy, co wiąże się z potrzebą zapewnienia wysokich walorów krajobrazowych i dużego udziału zieleni. Cechy te stanowią elementy przyjaznego środowiska pracy, niezbędnego dla specjalistów najwyższej klasy. Proponowany udział obszar zabudowany w 50% jest zbyt wysoki, aby zapewnić pożądany poziom rozluźnienia zabudowy. Biorąc pod uwagę, że na terenie 1 AG-3 udział równy lub mniejszy od 25 % może okazać się nieekonomiczny, Prezydent Wrocławia przyjął zarzut w części poprzez podniesienie w projekcie planu udziału powierzchni zabudowanej do na terenie 1 AG-3 do 40 %. Pozostałą część zarzutu odrzucono.
Następnym zarzutem strony jest kwestionowanie rozwiązania, iż nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ulicy 5KL na działce [...] jest cofnięta w stosunku do sąsiednich działek.
Ustosunkowując się do tego zarzutu Gmina wskazuje, iż na terenie 1 AG-3 pas spomiędzy ulicą 5 KL a nieprzekraczalną linią zabudowy przeznaczony jest na parkingi zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 projektu planu. Zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 2 w zachodniej części terenu należy usytuować subdominantę, czyli według § 3 pkt 2 "obiekt budowlany lub jego część, który koncentruje uwagę obserwatorów, lecz w mniejszym stopniu niż dominanta". Innymi słowy subdominanta jest obiektem budowlanym lub jego częścią, który odbiera się jako ważniejszy w całym układzie. Dzięki dokładnemu usytuowaniu dominant i subdominant można uzyskać ład kompozycyjny w planowaniu urbanistycznym. Obowiązująca linia zabudowy w części zachodniej terenu 1 AG-3 powoduje, że wzniesiony w niej budynek musi być wysunięty bliżej ulicy 5 KL niż pozostałe usytuowane na tym terenie. Podobnie usytuowany musi zostać budynek we wschodniej części terenu 1 AG-2. Dzięki temu oba budynki będą się wybijały przed inne i stanowiły subdominanty i tym samym bardzo ważny element kompozycji urbanistycznej całego obszaru objętego planem. Tak szczegółowe ustalenia w planie zapewnią formę zabudowy parku technologicznego w wysokim poziomie estetycznym, a właśnie taki poziom jest istotną cechą zagospodarowania parku technologicznego, mającą znaczenie przy realizacji jego celu, polegającego na przyciąganiu firm najwyższej klasy. Wysokiego poziomu estetycznego kompozycji przestrzennej w obszarze parku technologicznego nie można osiągnąć bez ustalenia linii zabudowy i usytuowania subdominant i dominant. Brak ich ustalenia może być przyczyną przypadkowości w zagospodarowaniu terenu. Przywołany § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa tylko, że "zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo (...)". Jego treść nie jest sprzeczna z ustaleniami planu, które określają, jaka część terenu ma być przeznaczona na parkingi. Plan miejscowy nie przesądza podziału terenu na działki, ani nie zakłada się w nim, że obecne podziały na działki zostaną utrzymane. Obowiązująca najmniejsza liczba stanowisk parkingowych ustalona jest dla całego terenu, a nie dla odrębnych działek. Biorąc pod uwagę przeprowadzone wywody zarzut odrzucono.
W zakresie § 13 ust. 2 pkt 5 i 6 wnoszący zarzut podnosi, że ustalenia zawarte w tych punktach są ze sobą sprzeczne i wnosi o ustalenie dopuszczalnej wysokości większej niż 10 m oraz kwestionuje ustaloną wartość wskaźnika intensywności zabudowy.
W tej kwestii Gmina wskazuje, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przepisy dotyczące wysokości budynków, liczby ich kondygnacji i wskaźnika intensywności zabudowy nie mają ze sobą bezpośredniego związku matematycznego. Każde z tych ustaleń służy ograniczaniu ukształtowania zabudowy w innym zakresie, a wzniesienie zabudowy jest dopuszczalne tylko w przypadku jednoczesnego łącznego spełnienia tych ustaleń. Przy zagospodarowywaniu poszczególnych działek jeden z tych przepisów może ograniczać możliwość wykorzystania pełnego zakresu dopuszczalnego przez inny przepis. Jest to sytuacja normalna i brana pod uwagę przy sporządzaniu planów. W projekcie planu nie ma sprzeczności pomiędzy przepisem określającym, że wskaźnik intensywności zabudowy na terenie 1 AG3 nie może być większy niż 0,50, a przepisem ustalającym liczbę kondygnacji od 1 do 3. Jest tak, ponieważ możliwe jest wzniesienie budynków o liczbie kondygnacji 3 przy wskaźniku równym 0,50. Również przepis o liczbie kondygnacji nie ogranicza możliwości wzniesienia zabudowy odpowiadającej wskaźnikowi 0,50. W projekcie planu można jedynie wskazać, że przepis określający wysokość budynków na nie większą niż 8 m utrudnia wykorzystanie w pełnym zakresie przepisu dopuszczającego wznoszenia budynków o trzech kondygnacjach. Zgodnie z planem taki budynek jest możliwy do wzniesienia, ale co najmniej jedna z kondygnacji musiałaby być zagłębiona poniżej poziomu terenu lub podziemna.
Wnoszący zarzut zwraca uwagę na to, że ograniczenia wprowadzone w projekcie prowadzą do straty terenu w obszarze, w którym miasto inwestuje na realizację dróg i infrastruktury. Wskazuje również, że wartość terenu stanie się nieadekwatna do możliwości i kosztów realizacji inwestycji. Na zastrzeżenia te trzeba odpowiedzieć, że celem planu jest stworzenie parku technologicznego o charakterze opisanym w punkcie 1. Przepisy będące przedmiotem zarzutu służą bezpośrednio uzyskaniu wysokiego poziomu ładu przestrzennego, którego istotnym elementem ma być rozluźnienie zabudowy. Biorąc pod uwagę przedstawione wywody, Prezydent Wrocławia uwzględnił zarzut w części poprzez zwiększenie dopuszczalnej wysokości budynków do 11,20 m. Odrzucono zarzut w części dotyczącej wartości wskaźnika intensywności zabudowy.
Kolejną kwestią podnoszoną przez wnoszącego zarzut, jest wskazanie, iż wyznaczona w projekcie planu ulica 11KD służąca do obsługi terenów części terenów 2 AG6, 2 AG7 i 2 AGC-3 narusza interes prawny i materialny wnoszącego zarzut, ponieważ w części ma biec przez działkę nr [...], będącą w jego władaniu oraz powoduje odcięcie niewielkiej części jego działki, która w efekcie nie będzie przydatna na żaden cel.
Co do tej okoliczności Gmina naprowadza, iż opracowany projekt planu jest rozwinięciem założeń planu obecnie obowiązującego, na podstawie którego wyznaczone zostały główne trasy komunikacyjne wraz z liniami rozgraniczającymi. Zasadnicze podziały terenu i podstawowa dyspozycja funkcji z podziałem na tereny o funkcji centrotwórczej dla całego pasma aktywności gospodarczej oraz tereny przeznaczone na aktywność o charakterze produkcyjnym i naukowo-badawczym w projekcie planu zostały zachowane. Jednym z powodów opracowania nowego planu była konieczność zagęszczenia układu komunikacyjnego, pozwalająca podzielić część obszaru parku technologicznego na mniejsze jednostki z zapewnionym dojazdem, czyli umożliwienie wydzielenia i samodzielnego funkcjonowania tych jednostek. Wprowadzenie drogi 11 KD miało na celu umożliwienie podziału terenu oznaczonego symbolem 2 AG-7 na mniejsze działki i zapewnienie związanego z tym podziałem dojazdu do północnej części obecnych działek nr [...], [...], a tym samym możliwość inwestowania zgodnie z obecnym podziałem własnościowym.
Dla dużych, strategicznych inwestorów przeznaczono tereny 3 AG-1 i 3 AG-2; z myślą o firmach mniejszych, o profilu działalności zgodnym ze specyfiką parku, zainteresowanych działkami o pow. 5-10 tys. m wyznaczono m. in. teren oznaczony jako 2 AG-7. Działka [...] przeznaczona jest niemal w całości pod najintensywniejsze w obszarze całego parku zainwestowanie, a wydzielone z niej fragmenty na drogę i zieleń, stanowią niewielką jej część. Gdyby inwestycja ograniczona do granicy własności R. G. miała funkcjonować samodzielnie z własną obsługą komunikacyjną, zapleczem parkingowym i zainwestowaniem zielenią, powierzchnia przeznaczona pod zabudowę byłaby znacznie mniejsza. Korzysta on w tym przypadku z infrastruktury parku technologicznego i towarzyszących mu przedsięwzięć. Odcięty skrawek terenu może być scalony z fragmentem działki nr [...] i innymi działkami dla realizacji celu na terenie oznaczonym jako 2 AG-6. Te okoliczności wskazują, że Gmina także ten zarzut odrzuca.
R. G. podnosi dalej, iż wyznaczona w projekcie planu na terenie 1 AGC-2 nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwi wznoszenie budynków na około 70% powierzchni działki [...]. Odnośnie do tego zarzutu gmina wskazuje, iż projekt planu został sporządzony przy założeniu, że obszar nim objęty, zostanie zagospodarowany i zabudowany w sposób kompleksowy. Tylko takie założenie może prowadzić do uzyskania wysokiego poziomu układu przestrzennego, jaki jest niezbędny w przypadku parku technologicznego.
W znacznej części obszaru objętego planem do dzisiaj podział na działki nie uległ zmianie od czasu, gdy był on niemal w całości przeznaczony na uprawy rolne. Również w rejonie, w którym usytuowane są działki strony istniejące podziały gruntu odpowiadają charakterowi upraw rolnych. Kształty wydzielonych tu działek nie odpowiadają potrzebom aktywności gospodarczej i parku technologicznego. Nie ma możliwości, aby opracować plan, który pozwoli dobrze wykorzystać tereny pod zabudowę parku technologicznego przy zachowaniu obecnego podziału działek .
W tej sytuacji zgodnie z projektem planu najlepsze wykorzystanie terenów pod zabudowę można osiągnąć tylko w przypadku jednoczesnego inwestowania na grupie działek lub na działkach scalonych. Projekt planu daje takie szansę właścicielom gruntów i inwestorom. W projekcie planu nie ma ograniczeń możliwości inwestowania na działkach w obecnym kształcie, ale takie inwestycje będą znacznie mniej korzystne dla podejmujących je podmiotów. Dlatego też także i ten zarzut Gmina odrzuca.
Zarzut, że w projekcie planu znajduje się ustalenie ograniczające udział obszaru zabudowanego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 AGC-2 w powierzchni terenu i działki do 20%. przyjęto w części poprzez podniesienie w projekcie planu udziału powierzchni zabudowanej do na terenie ł AGC-2 do 40%. Na uzasadnienie wskazano, iż w myśl wyjaśnień przedstawionych w punkcie pierwszym istotą parku technologicznego jest rozluźnienie zabudowy, co wiąże się z potrzebą zapewnienia wysokich walorów krajobrazowych i dużego udziału zieleni. Cechy te stanowią elementy przyjaznego środowiska pracy niezbędnego dla specjalistów najwyższej klasy. Biorąc pod uwagę, że na terenie 1 AGC-2 udział równy lub mniejszy od 20% może okazać się nieekonomiczny, a jednocześnie rozluźnienie zabudowy zapewnione jest poprzez ustalenie linii zabudowy, Prezydent Wrocławia przyjął zarzut w części poprzez podniesienie w projekcie planu udziału powierzchni zabudowanej do na terenie 1 AG-3 do 40%. Pozostałą część zarzutu odrzucono.
Dalej wnoszący zarzut wskazuje, że linie zabudowy ustalone dla terenu 2 AGC-2 ograniczają możliwość zabudowania więcej niż około 60% dziatki nr [...]. Wnoszący zarzut wnosi, aby linie zabudowy zostały ustalone tak, jak dla działki na [...]. W związku z zaprezentowanym stanowiskiem organ wyjaśnia, iż według projektu planu południowa część terenu 2 AGC-2 przeznaczona jest na parking z zielenią wysoką i niską. Do tej części terenu zalicza się część działki nr [...] wykluczona dla wznoszenia budynków. Zapewnienie terenu na parking oraz zieleń towarzyszącą centralnej części parku technologicznego jest niezbędne. Istotnym argumentem jest również rozluźnienie zabudowy, które powinno cechować park technologiczny. Działka nr [...] położona jest na terenie 2 AG-7. Na terenie tym linie zabudowy są tak ustalone, że na znacznej jego części dopuszczone jest wznoszenie budynków. Dążenie do rozluźnienia zabudowy realizowane jest tam nie poprzez ustalenie linii zabudowy lecz dopuszczalnego udziału obszaru zabudowanego w powierzchni terenu lub działki na nie większy niż 25% oraz wartości wskaźnika intensywności zabudowy na nie większą niż 0,80. Na terenie, na którym znajduje się działka wnoszącego zarzut, udział ten nie może być większy niż 50%, a wartość wskaźnika większa niż 1,50. Oznacza to, że na obu terenach można wznieść budynki o podobnych rozmiarach. Wobec przytoczonych argumentów zarzut odrzucono.
Następnie autor zarzutów wnosi o dopuszczenie na terenie 2 AGC-2 funkcji produkcyjnej oraz handlu detalicznego i hurtowego w zakresie zaopatrzenia innych podmiotów gospodarczych. Gmina zarzut ten odrzucając argumentuje, iż zespół terenów oznaczonych literami AGC przeznaczony jest w projekcie planu na centrum obsługi działalności pasma aktywności gospodarczej, co zgodne jest również z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie przeznaczenie wynika z centralnego usytuowania tego rejonu oraz jego dobrych powiązań komunikacyjnych. Dopuszcza się tu inne, bardziej intensywne formy zabudowy. Pojawi się znaczna liczba klientów i interesantów. Wprowadzenie działalności produkcyjnej i handlu hurtowego będzie w istotny sposób kolidować z ustalonym przeznaczeniem. Handel detaliczny jest dopuszczony w projekcie planu jako przeznaczenie uzupełniające.
W dalszej części pisma strona zarzuca, iż brak jest dostępu do południowej części działki z drogi publicznej ze względu na ustalenie obowiązującej linii zabudowy-od strony północnej. Również i ten zarzut Gmina odrzuca wywodząc, iż w projekcie planu południową część terenu 2 AGC-2 przeznacza się pod parking dla obiektów wzniesionych w północnej części terenu. Nie ma przeszkód, aby zgodnie z projektem planu zbudować drogę biegnącą pomiędzy ulicami 1 KZ 2/2 i 3 KZ ½ zgodnie z postulatem wnoszącego zarzut. W projekcie planu nie ma ustalenia zabraniającego wykonanie przejazdu bramowego przez budynek, pod budynkiem lub do budynku. Jest to możliwe bez naruszenia obowiązującej linii zabudowy, o ile będzie możliwa akcesja z ulicy 1 KZ 2/2.
Odnośnie do kolejnego zarzutu, że ustalone w projekcie planu linie zabudowy nie są spójne z określonymi w nim procentowymi udziałami powierzchni zabudowanej, co według wnoszącego zarzut może skutkować powstaniem parku technologicznego złożonego ze zbyt małych obiektów zlokalizowanych na niezagospodarowanych działkach organ wyjaśnia, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przepisy dotyczące linii zabudowy nie mają ze sobą bezpośredniego związku. Każde z tych ustaleń służy ograniczaniu ukształtowania zabudowy w innym zakresie, a wzniesienie zabudowy jest dopuszczalne tylko w przypadku jednoczesnego łącznego spełnienia tych ustaleń. Przy zagospodarowywaniu poszczególnych działek jeden z tych przepisów może ograniczać możliwość wykorzystania pełnego zakresu dopuszczalnego przez drugi. Jest to sytuacja normalna i brana pod uwagę przy sporządzaniu planów. Nie może więc być mowy o braku spójności tych dwóch kategorii ustaleń. Projekt planu był sporządzony przy założeniu zapewnienia określonego stopnia rozluźnienia zabudowy. Cechę tę traktuje się jako istotną dla atrakcyjności parku technologicznego. Zarzut ten Prezydent Wrocławia przyjął w części w części w sposób określony w punktach 3 i 8. W pozostałej części zarzut został odrzucony.
Ostatni zgłoszony w toku postępowania planistycznego zarzut skarżącego dotyczy braku imiennego zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru parku technologicznego we Wrocławiu, a tym samym uniemożliwienia złożenia wniosków do planu, co narusza tryb postępowania określony w art. 18 ustawy z dmą 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Co do tej kwestii, to Gmina wskazuje, iż zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określającym szczegółowo procedurę i kolejność postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ust. 2 pkt. 2 ustala, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta "zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu"'. Z zapisu ustaw jednoznacznie wynika, że R. G. jako osoba fizyczna nie jest organem właściwym do uzgadniania projektu planu ani też zarządem województwa czy powiatu, który w myśl ustawy zostaje zawiadomiony na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy komunikat o przystąpieniu do sporządzania planu został zamieszczony w prasie codziennej (Słowo Polskie z dnia 26 lutego 2001 r.) a obwieszczenia wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego Wrocławia przy pl. Nowy Targ 1/8 oraz w siedzibie ROM DOM przy ul. Hallera 149, w terminie od 20 lutego do 15 marca 2001 r. Zgodnie więc z ustawą umożliwiono wszystkim zainteresowanym złożenie wniosków do planu. Zarzut R. G. o uniemożliwieniu złożenia wniosków do planu podlega więc odrzuceniu.
Na tę uchwałę skargę do sądu administracyjnego złożył R. G. W skardze wnioskował o stwierdzenie nieważności opisanej w części wstępnej uzasadnienia uchwały w zakresie ustaleń zawartych w § 1 pkt 2 ppkt 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 podnosząc, że zakwestionowanymi zapisami został naruszony jego interes prawny.
Strona nie zgodziła się z odrzuceniem części zarzutów i uzasadnieniami w tej kwestii zawartymi w załączniku do uchwały. Nie negując celowości utworzenia parku technologicznego wniosła , aby stworzono jej możliwości inwestowania i wykorzystania własnych działek. Zauważono w skardze , że uzasadnienia odrzucenia zarzutów są chaotyczne, nieczytelne, zawiłe i czasem niekonsekwentne w swej treści. Tym samym w skardze strona podtrzymała następujące zarzuty :
Paragraf 1 PKT 2/1 uchwały - zarzut dotyczący działki [...] w planie oznaczonej jako teren 1AG3. Składając ten zarzut strona chciała, aby stworzono jej możliwości zlokalizowania na działce obiektu związanego z prowadzoną działalnością -produkcją materiałów budowlanych. Oprócz długiego wywodu na temat: co to jest park technologiczny, stwierdzono, że "plan nie wprowadza przeszkód aby w parku znalazła się produkcja materiałów budowlanych, przy której stosuje się wysoko wyspecjalizowane technologie". Ale jakie to są technologie? Określenie to jest niejasne, i tak naprawdę nie wiadomo o co chodzi, ale zarzut na wszelki wypadek odrzucono.
Paragraf 1 PKT 2/2 uchwały - zarzut odnośnie do zwiększenia możliwości udziału handlu detalicznego z 10 % do 25 % miał na celu stworzenie możliwości zbytu wytwarzanych na miejscu produktów. W uzasadnieniu wykazano niezrozumienie tendencji wnoszącego zarzut. Nie chodziło o budowę obiektów handlowych, a jedynie o możliwość w produkcyjnym obiekcie strony ekspozycji i sprzedaży wytworzonych produktów. Strona podejrzewa, że z powodu braku zrozumienia zarzut odrzucono.
Paragraf 1 PKT 2/6 uchwały - zarzut odnośnie do wyznaczenia drogi 11KD. Działka [...] o powierzchni 0,68 ha została w planie podzielona w sposób absolutnie nieprzemyślany. Pomijając fakt, że zabiera się na drogę znaczną część działki, to jeszcze "odcina się" kawałek terenu nieprzydatny na jakikolwiek cel. W uzasadnieniu odrzucenia zarzutu podano między innymi, że zapewnia się możliwość inwestowania zgodnie z obecnym podziałem własnościowym. Dlaczego nie strony. Strona wskazuje, że podobno odcięty kawałek może być scalony z fragmentem działki nr [...] i innymi działkami. Może, czy musi? Tego pian nie precyzuje. Nie ma pewności, że będzie można zbyć ten kawałek. Nadal skarżący uważa, że droga ta jest niepotrzebna, ponieważ działki na terenach 2AG6, 2AG7 i 2AGC-3 mają możliwość obsługi z dróg 1KZ2/2 i 5KL.
Paragraf 1 PKT 2/7,8 uchwały - zarzut, że wyznaczona linia zabudowy dla działki [...] uniemożliwi jakąkolwiek zabudowę strona podtrzymuje również w całości. Działka położona na terenach 1AGC-2 ma kształt trójkąta i przyjęta linia zabudowy wyklucza z zabudowy 70% terenu działki najbardziej przydatnego do zabudowy. Co prawda zarzut zawarty w pkt. 8 uchwały został "przyjęty" i podwyższono procent powierzchni zabudowanej do 40%. Ale ten "prezent" nie może być wykorzystany przy niezmienionej linii zabudowy. Przy takim braku konsekwencji należy uznać, że zarzut nie został przyjęty. Działka nadal nie nadaję się pod żadną zabudowę.
Paragraf 1 pkt 2/9, 10, 11,12 uchwały - z działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym jako 2AGC-2 60% powierzchni wykluczona jest z możliwości zabudowy poprzez ustalenie linii zabudowy od tylnej granicy terenu, w połowie działki. Strona zauważa, że wnosiła o ustalenie linii zabudowy jak na działce [...] i zwiększenie procentu zabudowy i zaprojektowanie drogi wzdłuż tylnej granicy działki w celu zapewnienia dojazdu na zaplecze działki. W uzasadnieniu odrzucenia zarzutu wyjaśniono, że część działki wykluczona z zabudowy służyć ma na parking oraz zieleń "towarzyszącą centralnej części parku technologicznego". Kto i dla kogo ma ten parking wykonać na terenie strony. Strona wskazuje, iż jest ograniczenie jej praw. Ponieważ plan przewiduje pierzeję zabudowy od frontu działki, skarżący uważa, że na zaplecze powinna być droga dojazdowa do wszystkich działek, nie tylko do działki strony. Zależności między linią zabudowy a dopuszczalnym obszarem zabudowanym są oczywiste i wyjaśnienie tego problemu w uzasadnieniu uchwały są błędne. Strona podtrzymuje również zarzut odnośnie do procentu powierzchni handlu wyjaśniając, że jest to handel wyłącznie dla odbiorców moich produktów.
Paragraf 1 pkt2/13 uchwały - strona podtrzymała także generalny zarzut, że przyjęte w planie dyspozycje przestrzenne ograniczają możliwości wykorzystania działek strony na cele inwestycyjne.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.}uznał , że nie podlega ona uwzględnieniu.
Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jak zauważono jest uchwała o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżącego zaskarżona do NSA.
Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne . Sąd wskazał co powinno zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne takiej uchwały i pokreślił , że sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały , oznacza tyle , że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to jak zaznaczono ewentualnie do zakwestionowania tego aktu prawa miejscowego w zakresie jego niepełności czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały .
Dodatkowo ocenie Sądu w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
Niesporne jest także to, jak wskazano , iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.
W świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zaznaczono , iż zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały szereg spraw dotyczących odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektów planów zagospodarowania miejscowego. Pozwoliło to już ugruntować orzecznictwo, w szczególności w zakresie konfliktów wynikających na tle niespornego i oczywistego władztwa planistycznego gminy na jej terenie, a uprawnieniami poszczególnych jej mieszkańców, wynikającymi z przysługującego im do konkretnych działek (nieruchomości gruntowych) prawa własności.
I tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002, nr 15, poz. 346), zapadłym na tle odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta Biłgoraj, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi (przez NSA przyp. Sądu), uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony pogląd wnoszącego (w tamtej sprawie) rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności", zaś stanowisko, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne, bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego "wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności" nieruchomości gruntowej".
Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. (IISA/Kr 1970/01, ONSA 2002, nr 4, poz. 164) stwierdził, że jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana".
W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98, LEX nr 48261) NSA wskazał, że "rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie".
W świetle powyższych uwag Sąd pierwszej instancji stwierdził , iż ukształtowana linia orzecznicza tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu, na czołowe miejsce wysuwa ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez jej właściciela.
Mając zatem na względzie wskazane uwagi stwierdzono , iż w sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutu nastąpiło w formie uchwały, która zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne z jakiej przyczyny jedynym do przyjęcia dla twórców planu rozwiązaniem jest stworzenie na nieruchomościach skarżącego obszaru (terenu) z przeznaczeniem pod zabudowę, konieczną dla tej zabudowy infrastrukturę etc. Wyjaśniono także z jakiej przyczyny koncepcja parku technologicznego jest nie do pogodzenia z rozszerzeniem handlu na jego terenie. Specyfika "parku technologicznego" z jednej strony daje szansę na szerokie wykorzystanie terenu pod najnowocześniejsze technologie, powstałe w wyniku współpracy przemysłu z wiodącymi jednostkami naukowymi, z drugiej zaś aby ta współpraca zaowocowała innowacjami technologicznymi muszą być stworzone przez miasto optymalne warunki pracy, które przy dużym ruchu klientów sieci detalicznej, a co za tym idzie dużym ruchu samochodowym nie jest do uzyskania.
"Park technologiczny to zainicjowany ze środków publicznych kompleks gospodarczy o charakterze naukowo-przemysłowym, w którego ramach realizowana jest polityka w zakresie: wspomagania projektów innowacyjnych i młodych innowacyjnych przedsiębiorstw nastawionych na rozwój produktów, metod wytwarzania i usług w technologicznie zaawansowanych branżach, tworzenia warunków do rozwoju procesów transferu technologii i komercjalizacji rezultatów prac naukowo - badawczych z instytucji naukowych do praktyki gospodarczej.
Podstawowym elementem działalności parku technologicznego jest zapewnienie warunków umożliwiających ścisłą współpracę między lokalnymi ośrodkami naukowymi, a zorientowanymi innowacyjnie przedsiębiorstwami. Dlatego parki technologiczne powinny być lokowane w pobliżu placówek naukowych o wysokim poziomie naukowym, oddziaływującym na lokalną gospodarkę oraz silnym potencjale przedsiębiorstw innowacyjnych. Lokalizacja parku technologicznego w pobliżu ośrodków naukowych zapewnia bezpośredni udział kadry badawczo-rozwojowej i studentów tych ośrodków w działalności innowacyjnej firm zlokalizowanych w parku technologicznym. Dzięki bliskiemu sąsiedztwu placówek naukowych firmy mają ułatwiony dostęp do laboratoriów i aparatury badawczej, doradztwa technicznego i patentowego, specjalistycznych szkoleń, specjalistycznych baz danych itp. Dla instytucji naukowych jest to możliwość komercyjnego wdrażania własnych osiągnięć naukowo-badawczych, badania potrzeb rynku, możliwości staży i praktyk dla studentów i zatrudnienia absolwentów. Dzięki skupieniu w jednym miejscu pracowników nauki i przedsiębiorców z firm technologicznych powstaje środowisko innowacyjne, w którym bezpośrednie kontakty naukowców i przedsiębiorców generują efekt synergii.
Parki technologiczne powinny oferować firmom w nich zlokalizowanym kompleksową sieć usług administracyjnych i okołobiznesowych, łącznie z usługami o charakterze socjalnym (baza hotelowa, rekreacyjna i restauracyjna). Firmy działające w parku mogą z niego korzystać na zasadzie wynajmu powierzchni lub zakupu gruntów pod budowę własnych obiektów. Parki technologiczne przeznaczone są z reguły dla firm o określonym profilu, związanych z ofertą placówek badawczych. Nie prowadzą one produkcji tonażowej i wielkoseryjnej oraz uciążliwej dla środowiska.
Inicjatywa utworzenia parku technologicznego wymaga ścisłej współpracy władz regionalnych i środowiska naukowego oraz przedsiębiorców innowacyjnych. Do jego powstania niezbędne jest znaczne wsparcie w postaci subwencji ze środków publicznych, które z reguły musi trwać przez kilka lat, aż do czasu osiedlenia się w parku odpowiedniej liczby firm innowacyjnych i obsługowych" (Elżbieta Wolman, Gazeta Innowacje, nr 6, wersja elektroniczna).
Z tego też względu, a także ze względu na dotychczasowy charakter działek (rola) skarżący nie mógł mieć uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że na spornym terenie będzie mógł kiedykolwiek prowadzić działalność produkcyjną w zakresie produkcji budowlanej. Właśnie zmiana planu doprowadziła do możliwości wykorzystania terenu w celu inwestycji innych, niż o dotychczasowym charakterze rolniczym.
Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji trudno pogodzić się z twierdzeniem strony, że ustalenia zawarte w planie naruszają istotnie jej interes w zakresie zainwestowania terenu. Wydaje się jak wskazywał Sąd , że jest przeciwnie, po zmianie planu, możliwości inwestycyjne na terenie objętym tą zmianą rozszerzyły i uatrakcyjniły się w sposób znaczący, tyle że w zakresie mieszczącym się w pojęciu "parku technologicznego" z uwzględnieniem zasad ładu architektonicznego przewidzianego w prawie miejscowym. Skarżona uchwała została wyczerpująco uzasadniona w zakresie planowanych ograniczeń w prowadzeniu handlu detalicznego na terenie objętym planem. Posiłkując się wcześniej podaną definicją parku technologicznego należy podzielić pogląd Gminy, iż rozszerzenie działalności handlowej, ponad przewidywaną w planie, kłóci się z przeznaczeniem terenu i bezkolizyjnym użytkowaniem go we wskazany w opracowywanym w projekcie sposób. Nadto, jak się wydaje, to skarżący nie zrozumiał zapisów planu w zakresie dopuszczalnego procentowego udziału handlu detalicznego w terenie. Plan nie uniemożliwia ekspozycji i sprzedaży produktów, chodzi jedynie o ograniczenie handlu detalicznego, w taki sposób, aby natłok klientów indywidualnych nie zakłócał spokojnej i efektywnej pracy specjalistów wysokiej klasy nad rozwiązaniami innowacyjnymi.
Jeśli chodzi o wytyczoną, sporną drogę 11 KD, to budowa tej drogi wynika z konieczności zastosowania prawidłowych odległości od skrzyżowań i dostosowania zasad projektowania nowotworzonych dróg do już istniejących, a także stworzenia możliwości umiejscowienia się na tym terenie parku technologicznego, mniejszych inwestorów. Prawidłowa sieć dróg umożliwi także skarżącemu wykorzystanie działek, do których posiada tytuł własności, w celach inwestycyjnych, a jak wynika z rysunku poglądowego, dołączonego do akt administracyjnych, inne usytuowanie nowej drogi nie jest praktycznie możliwe. Aby skarżący mógł wykorzystać tamten teren w sposób maksymalny (w sytuacji podziału terenu na mniejsze działki) droga dojazdowa jest w tym miejscu konieczna.
Także nie podzielił Sąd pierwszej instancji zarzutu strony co do uniemożliwienia zabudowy działki [...] zgodnie z planowaną linią zabudowy. Gmina wyjaśniła, że obecne - rolne przeznaczenie działek powoduje, iż bez zmian w granicach terenu nie może być mowy o optymalnym wykorzystaniu działek na cele parku technologicznego. Dlatego przy nieprzekraczalnej linii zabudowy skarżący może zintensyfikować zabudowę tej działki w stopniu odpowiadającym uwzględnionemu zarzutowi.
Kwestię parkingu na terenie działki [...] skarżona uchwała wyjaśniła w uzasadnieniu wskazując, iż aby centralna część parku technologicznego mogła być wykorzystana w sposób, do jakiego została powołana, musi być stworzona możliwość dla powstania odpowiedniej infrastruktury, bowiem tylko wtedy wedle Prawa budowlanego zostanie udzielone pozwolenie na budowę dla planowanych budowli. Sam projekt planu dla tej działki wyklucza możliwość zabudowy, a zatem (na co wskazuje Gmina) może w znakomity sposób pełnić funkcję komplementarną dla zabudowy, w postaci infrastruktury towarzyszącej.
Reasumując, obszerność i wyczerpujące uzasadnienie skarżonej uchwały w ocenie Sądu powodują, iż trudno jest wskazać w jakimkolwiek zakresie naruszenie prawa przez kontrolowaną uchwałę.
Konkludując Sąd pierwszej instancji podniósł , że nie może także zniknąć z pola widzenia strony skarżącej, a w efekcie także i sądu, okoliczność, iż strona (co przyznała na rozprawie sądowej i co także wynika z zapisów rejestru działek z rejestru gruntów) dysponuje terenem rolnym , a po zmianie planu, a co za tym idzie zmianie przeznaczenia działek, skarżący uzyska znacznie szersze i bardziej lukratywne spektrum możliwości wykorzystania swojej własności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącego R. G. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono :
naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1
w zw. z art. 1 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz.139 ze zm.) oraz art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że treść zaskarżonej przez skarżącego Uchwały nr VI1/107/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 lutego-2003 r. mieściła się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy,
naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ("WSA we Wrocławiu"), opierając się na orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu uznał, iż kwestionowana uchwała Rady Miejskiej Wrocławia mieści się zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy wynikającego z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zaś oparcie swojego orzeczenia na orzecznictwie powołanych wyżej sądów, WSA we Wrocławiu wskazał na jednoznaczne ukształtowanie linii tegoż orzecznictwa ,,wysuwającego na czołowe miejsce ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu objętego planem, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez jej właściciela".
Nie kwestionując w żadnej mierze stanowiska wypracowanego przez
orzecznictwo w sprawach tego rodzaju, co więcej przyjmując je jako uzasadnione i słuszne, w ocenie skarżącego uznać należy, iż kwestią nie mniej istotną, znajdującą oparcie nie tylko w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym lecz również w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zapewnienie należytej ochrony prawa własności nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż działając w ramach spójnego i jednolitego systemu prawa nie można dokonywać oceny aktu prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w kontekście przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiących o formalnych elementach procedury planistycznej, pozostawiając poza sferą badania wpływ planowanych zmian w przeznaczeniu gruntów na szeroko pojęte władztwo przysługujące właścicielowi tych gruntów, wyrażający się zwłaszcza w zmianie zakresu owego władztwa. Z samej treści przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 5) jednoznacznie wynika, iż gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu powinna uwzględniać "zwłaszcza" (a więc przede wszystkim, lecz nie tylko) prawo własności .
Z zebranych w niniejszej sprawie materiałów dowodowych w ocenie skarżącego jednoznacznie wynika, iż prawo własności skarżącego do przysługujących mu nieruchomości objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało znacznie ograniczone. Ograniczenie to dotyczy w szczególności drastycznie zmniejszonego zakresu w jakim mogą znaleźć przeznaczenie owe nieruchomości. Tymczasem jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - WSA we Wrocławiu oddalając skargę R. G. skupił swoją uwagę w przeważającej mierze na treści i zakresie władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy), pomijając kwestię ograniczającego to władztwo prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy). Z tego też względu naruszenia prawa materialnego , zaskarżony wyrok WSA we Wrocławiu nie może się utrzymać
Wskazując na poglądy zawarte w orzeczenia Sadu Najwyższego i Naczelnego Sadu Administracyjnego stwierdzono ,że sprawowanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza więc z jednej strony obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie zarówno celów i zadań publicznych (lokalnych i ponadlokalnych), jak i interesów indywidualnych, zwłaszcza tych prawem chronionych, a równocześnie - oznacza obowiązek ścisłego przestrzegania ustawowych zasad i trybu procedury planowania, które służyć mają prawidłowej, możliwie najbardziej efektywnej realizacji celów planowania przestrzennego. Wskazana wyżej idea uwzględniania interesów indywidualnych oznacza przede wszystkim powstrzymanie się przez gminę od podejmowania jakichkolwiek kroków noszących znamiona naruszenia prawa własności. Zgodnie zaś z poglądami (również ugruntowanymi) doktryny prawa planistycznego "naruszenie (...) niewątpliwie występuje przy przeznaczeniu nieruchomości na cel niemożliwy do zrealizowania przez właściciela nieruchomości (np. nie leżący w sferze jego możliwości materialnych lub kompetencji zawodowych). Wówczas praktycznie następuje pozbawienie właściciela prawa dysponowania nieruchomością i perspektyw życiowych opartych na tej nieruchomości. Tego rodzaju ograniczenie prawa własności staje się po prostu wywłaszczeniem nieruchomości, dokonanym przez organ pełniący zadania administracji publicznej, w drodze czynności z zakresu administracji publicznej." Powyższe znajduje przede wszystkim odniesienie do celu głównego planowanych zmian w zakresie przeznaczenia gruntów należących do skarżącego, tj. stworzenia na tych gruntach parku technologicznego oraz związanej z tym niemożności przeznaczenia tych gruntów na jakikolwiek inny cel sprzeczny z ideą parku technologicznego (§ 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia). Odnosi się to również do - wyrażonego w jeszcze dalej idącym ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżącego - ograniczenia udziału powierzchni handlu detalicznego, jaki może być prowadzony w zakresie § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia, jedynie do 10% powierzchni zabudowy.
Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana."
Zbyt szeroko rozumiane władztwo planistyczne gminy oraz związane z tym naruszenie prawa własności skarżącego odnosi się także do kwestii wytyczenia nowej drogi 11 KD na działce (i kosztem działki) [...] (§ 1 ust. 2 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia). Konsekwencją wytyczenia tej drogi będzie odcięcie niewielkiego kawałka nieruchomości, na którym ze względu na jego rozmiar - nie będzie możliwa żadna inwestycja. Ów kawałek nieruchomości pozostanie niezagospodarowanym terenem o zdecydowanie obniżonej wartości, a ponadto znacznie utrudnioną zbywalnością. Skutkiem powyższego nastąpi dalej idące ograniczenie (naruszenie) prawa własności skarżącego. Jednocześnie zauważono , iż "granice ingerencji prawodawczej w prawo własności w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rada (...) ograniczając prawo własności (...) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, winna zatem wykazać, że jest to uzasadnione ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny albo ochronę środowiska, zdrowia, moralności publicznej bądź wolności i praw innych osób" Tymczasem w kwestionowanej przez skarżącego uchwale Rady Miejskiej Wrocławia brak ww. uzasadnienia, zaś w zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu (uznającym racje Gminy Wrocław) brak jakiejkolwiek refleksji nad koniecznością takiego uzasadnienia. Oznacza to, iż w ocenie WSA we Wrocławiu powyższe uzasadnienie nie było konieczne, bowiem Gmina Wrocław realizując przysługujące jej władztwo planistyczne (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie naruszyła prawa własności przysługującego skarżącemu. Z takim stanowiskiem skarżący nie może się zgodzić.
Ponadto pokreślono , że w skardze skierowanej do WSA we Wrocławiu skarżący zakwestionował ograniczenie wielkości udziału zabudowy działki nr 12/3 dokonane poprzez wyznaczenie w projekcie planu nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 1 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia). Ograniczenie, o którym mowa, spowoduje niemożność zabudowy ww. działki na blisko 70% jej powierzchni. Ustalenie to w oczywisty sposób ogranicza skarżącego w realizacji przysługującego mu uprawnienia do swobodnego przeznaczenia należącej do niego nieruchomości. Co więcej, w drastyczny sposób prowadzi do wyeksponowania interesu publicznego kosztem uprawnienia indywidualnego. Tymczasem "rada gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu, nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Przy rozpatrywaniu zarzutów spojrzenie na proponowane rozwiązania powinno być odwrotne: czy w związku z realizacją choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki, ponieważ w postępowaniu dotyczącym rozpatrywania zarzutów to on jest prawnie chroniony, a jego naruszenie może prowadzić do nieważności w całości lub w części uchwały o planie." Ponadto "żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do formułowania zasady prymatu interesu publicznego nad indywidualnym interesem właścicieli działek, położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." Co więcej, "mając na względzie interesy ogółu społeczności lokalnej, rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych"
Również wskazano w skardze kasacyjnej , że ewidentnym przejawem naruszenia prawa własności skarżącego było wyznaczenie linii zabudowy terenu oznaczonego jako 2 AGC-2 ograniczające możliwość zabudowania o ponad 60% powierzchni działki nr [...](§ 1 ust. 2 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia). W mysi projektu planu pozostała część działki zostanie przeznaczona na parking oraz "zieleń towarzyszącą centralnej części parku technologicznego". Z uzasadnienia odrzucenia zarzutu nie sposób wywieść celowości tak daleko idącego ograniczenia władztwa skarżącego. Uzasadnieniem takim nie może przecież być ,,rozluźnienie zabudowy, które powinno cechować park technologiczny" - waga obu argumentów (ochrona prawa własności oraz "rozluźnienie zabudowy") jest oczywiście różna. Wskazano , iż "sam fakt wyposażenia gminy w zespół uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym, tj. w możliwość określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do regulacji art. 4 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (...), nie uprawnia jeszcze gminy do niczym nieskrępowanej ingerencji w prawo własności. Ingerencja ta, w planowaniu przestrzennym dokonywana w formie zmiany przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, może się odbywać na podstawie i w granicach określonych prawem. Wszystkie organy władzy publicznej są zobowiązane art. 7 Konstytucji RP do działania na podstawie oraz w granicach prawa. Organy gminy nie stanowią wyjątku w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika R. G. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenia prawa procesowego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz.11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 ) .
W sytuacji przedstawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .
W odniesieniu do zarzutu obrazy przez Sąd I instancji prawa procesowego skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , który stanowi , że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy .
Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oparcie podstawy kasacyjnej o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest prawidłowe , jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu powiązany jest ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego lub podatkowego , przy czym powiązanie to wynika zarówno z treści podstawy , jak i uzasadnienia a strona zarzuca dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny działań organów podejmujących skarżony akt w świetle wymienionych przepisów procesowych i wywodzi , że skutkowały one wadliwym zastosowaniem bądź niezastosowania tego przepisu. Podkreślić bowiem należy , iż związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej , prowadzi do wniosku , że Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej lub też stawiania hipotez w jaki sposób określony przepis został naruszony.
Mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania zauważyć należy , że pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenia przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , poza przywołaniem tejże normy nie wyjaśnił w czym należy upatrywać naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu. Przede wszystkim nie powiązał w treści podstawy skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c cyt. ustawy z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego aby wykazać potrzebę zastosowania tej normy przez Sąd pierwszej instancji .
Jednocześnie uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego ujść nie może to , że kwestionowany przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawet w przypadku uznania , zaskarżonej uchwały za naruszającą prawo nie stanowiłby podstawy jej eliminacji z obrotu prawnego , albowiem do takiej sytuacji miałby zastosowanie przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Niespornym bowiem pozostaje , że ocena legalności zaskarżonej uchwały pozwalała Sądowi pierwszej instancji wyłącznie podjąć rozstrzygnięcie bądź w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi ewentualnie na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy . W przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter skarżonego aktu nie było podstaw prawnych do orzekania w trybie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c powołanej wyżej ustawy .
Tym samym w okolicznościach tej sprawy uznać należy , że skarga nie zawiera usprawiedliwionego zarzut naruszenia prawa procesowego co nie pozwala na podważenie stanu prawnego przyjętego w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji a w szczególności nie pozwala na przyjęcie , że Sąd ten dokonał błędnych ustaleń faktycznych w kwestii nadużycia władztwa planistycznego skarżoną uchwałą .
Jednocześnie zaznaczyć należy , że argumentacja skargi w całości odnosi się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a to art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 5 oraz art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) polegającą na uznaniu , że treść zaskarżonej przez stronę uchwały Nr VII/107/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 lutego 2003 r. mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego . Wskazując na powyższe naruszenie prawa wyjaśniono , iż prawo własności skarżącego do przysługujących mu nieruchomości objętych projektem planu zagospodarowania przestrzennego zostało znacznie ograniczone poprzez drastyczne zmniejszenie zakresu w jakim mogą znaleźć przeznaczenie owe nieruchomości .
Odnosząc się do tak skonkretyzowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy , iż uprawnienie gminy wynikające z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ,określane w literaturze przedmiotu jako władztwo planistyczne gminy , przesądza o tym , że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego do zadań własnych gminy . Władztwo planistyczne gminy oznacza przekazanie gminie kompetencji w zakresie przeznaczenia i ustalenia zasad zagospodarowania terenu z możliwością zastosowania w tej mierze formy aktu prawnego wiążącego .
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określała złożony proces gospodarowania przestrzenią i w ust. 2 art. 1 tej ustawy nakazywała uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego , walory architektoniczne i krajobrazowe i inne wymagania tam określone w tym prawo własności ( pkt. 5 ) .Przepisu tego nie można traktować jako przepisu bezpośrednio zobowiązującego. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym tych wymagań oznacza , że obowiązek ten istnieje w takim zakresie w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte w omawianej ustawie jak i innych przepisach prawa materialnego .
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w/w przepisów , w istocie chroniących prawo własności , które w opisany w skardze sposób zostało według strony znacznie ograniczone , nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić w tym miejscu należy , że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ) , znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ) , to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym . Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń . Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej , stanowiąc w art. 64 ust. 3 , że własność może być ograniczona , tyle , że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności , tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki .Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw , w tym prawa własności , mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska , zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób . Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów , dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia , przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych .Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje miedzi innymi obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały , ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ). Upoważniały one gminy tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) , do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego , w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu ( art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ) , a w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności . Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie , tak jak tego wymaga Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej , a jeżeli tak – to ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że gmina posiada prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania .Przy czym niespornym pozostaje także to , że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiednich proporcjach do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej , stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego .To , że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym powołanym we wstępnej części tego uzasadnienia przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza , że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Mając kompetencje do planowania miejscowego gmina może pod warunkiem , że działa w granicach prawa i na podstawie prawa , samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu , jeżeli władztwa tego nie nadużywa a organy państwa w tym wojewódzki sąd administracyjny bądź Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić . Brak celowości rozwiązań przyjętych w kwestionowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść zamierzonego skutku.
Prawnie wadliwym będą zatem nie tylko te ustalenia planu , które naruszają przepisy prawa , ale także te , które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień .
Odnosząc powyższe do rozważań Sądu pierwszej instancji zawartych w zaskarżonym wyroku podkreślić należy , iż w istocie zinterpretowane przez ten Sąd i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności zarówno w Konstytucji ( art. 64 ust. 3 ) oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie tj. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały wadliwie zinterpretowane . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie zarzutu skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także zasadnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku , że w ustalonym stanie faktycznym występowały podstawy prawne ku temu aby podzielić pogląd prawny Rady Miejskiej Wrocławia o przysługującym jej z mocy art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , uprawnieniu do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu , na którym znajdują się działki skarżącego .
Tym samym w okolicznościach tej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 5 oraz art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zasadnie oddalającego skargę R. G. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 lutego 2003 r. o odrzuceniu w części zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru parku technologicznego we Wrocławiu poprzez wadliwe uznanie , że treść zaskarżonej uchwały mieściła się w tzw. uprawnieniu gminy doktrynalnie zwanym władztwem planistycznym w szczególności jeżeli podkreśli się fakt uwzględnienia w pewnym zakresie zarzutów wniesionych do projektu planu w tej sprawie przez skarżącego . Dodać należy , iż trafnie Sąd pierwszej instancji wykazał , że planowane zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w aktualnym kształcie doprowadziły do możliwości wykorzystania terenu własności skarżącego w celu inwestycji innych , niż o dotychczasowym charakterze rolnym . Zatem przyjęte na potrzeby planowanego parku technologicznego rozwiązania planistyczne na spornym terenie w ocenie Sądu nie wykluczają wykorzystanie tego terenu poprzez podjecie przez stronę działalności gospodarczej także w zakresie mieszczącym się w pojęciu parku technologicznego bądź też wykorzystanie w inny sposób .Generalnie należy podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku , iż proponowane zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie pozbawiają strony prawa własności jak też nie ograniczają wbrew wywodom skargi kasacyjnej możliwości inwestowania na spornym terenie .
Dlatego też przy uwzględnieniu powyższej argumentacji nie można uznać , wskazane podstawy skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego również za usprawiedliwione .
Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzeł jak w sentencji wyroku .