II OSK 1697/18

II OSK 1697/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 652/17 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2018-02-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 652/17 w sprawie ze skargi E. B. i L. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz L. B. kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 652/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę E. B. i L. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy nakazania sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku z interwencjami E. B. w sprawie prowadzonej na działce o nr [...] przy ul. [...] w B. rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przeprowadził kontrolę prowadzonej budowy. Stwierdził, iż roboty budowlane są prowadzone przez E. i M. S. na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Białegostoku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Organ stwierdził niezgodność prowadzonych robót z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę w postaci:
1) dokonania rozbiórki budynku w części istniejącej do przebudowy pozostawiając niewielki fragment około 2 m długości i 1,50 m wysokości od strony ul. Bacieczki,
2) dokonania rozbiórki stropu w części istniejącej do przebudowy na całej wysokości ściany,
3) od strony działki przy ulicy [...] położony został styropian o różnej grubości zamiast wełny mineralnej według projektu,
4) brak rdzeni żelbetonowych w ścianie od strony ul. [...].
Ponadto w toku kontroli stwierdzono też w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w narożach ścian przy granicy z terenem inwestycji pionowe spękania tynku. Zobowiązano w związku z tym do przedłożenia przez inwestorów oceny oddziaływania przedmiotowej budowy na istniejący budynek mieszkalny przy ulicy [...]. Z oceny przedłożonej przez inwestorów wynikało, że spękania tynku mogły powstać na skutek prowadzonych robót jednakże nie stanowią one zagrożenia dla życia i mienia. Z kolejnej oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami odnoście elementów wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wynikało, że rozebrane stropy i ściany, które miały być wykorzystane w procesie budowlanym, zostały zastąpione nowymi elementami, które są wystarczające do przejęcia sił wewnętrznych spowodowanych obciążeniami stałymi i eksploatacyjnymi. Stwierdzono też, że wykonana izolacja pomiędzy ściana szczytową sąsiedniego budynku i murowaną budowlanego budynku spełnia warunki oddzielenia pożarowego. Wykonane też zostały zgodnie z dokumentacją techniczną rdzenie w ścianie szczytowej od strony przyległego budynku zapewniające sztywność ściany. Wykonane roboty zostały ocenione jako wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Pomiar wysokości budynku wykazał, że w najniższym punkcie od strony ul. [...] ma wysokości 5,30 m, po wykonaniu posadzek wysokość ta wyniesie 5,12 m zamiast projektowanej 5,30, a od strony kalenicy wysokości 8,22 zamiast 8,05 m.
Na podstawie tych ustaleń po wszczęciu postępowania, do którego został zobowiązany postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję w dniu [...] maja 2017 r. odmawiającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1–3 ustawy Prawo budowlane nakazania inwestorom E. i M. S. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sprawie realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na działce [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę nie mieszczą się w regulacji przepisów art. 36a ust. 5 i 5a ustawy Prawo budowlane.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. B. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ podzielił ustalenia organu I instancji co do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdzając jednocześnie, że odstępstwa te nie są istotne w świetle uregulowań wskazanych z art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane. Wykonane roboty budowlane mieszczą się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał też, że nie jest istotnym odstępstwem zmiana wysokości budynku, ponieważ faktycznie wysokość ogniomuru przekraczała wysokość o 1,54–2,11%, ale mieści się w granicach tolerancji (błędu pomiarowego) art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane. Nie zmienił się także obszar oddziaływania obiektu ani też naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Organ stwierdził, że w tych okolicznościach nie było podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jak wnosiła odwołująca się E. B., ani też zastosowania procedury z art. 50–51 ustawy.
W skardze na powyższą decyzję skarżący E. B. i L. B. podnieśli następujące okoliczności: Inwestorzy według oceny skarżących rozebrali całkowicie istniejący budynek pomimo, iż posiadane przez nich pozwolenie na przebudowę nie przewidywało rozbiórki w takim zakresie co należy ocenić, że obecnie budynek jest budowany w warunkach samowoli. Dlatego rozbiórka bez zezwolenia narusza art. 31 ust 2, 3, 4 i 5 Prawa budowlanego. Budowa nowego budynku w miejscu rozebranego jest prowadzona bez wymaganego prawem pozwolenia, narusza więc art. 28 ust 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie ma znaczenia czy stwierdzone przez organy odstępstwa są istotne czy nie, ponieważ zakres rozbiórki starego budynku wskazuje na fakt, że inwestorzy dokonali tego bez stosownego pozwolenia, a tym samym wybudowanie w miejscu rozebranego budynku nowego budynku nastąpiło też bez pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nadto skarżący podnieśli, że w wyniku wykonanych robót ich budynek uległ zniszczeniu, a rozebranie ogniomuru i częściowo komina oraz zamiana izolacji wełny mineralnej na styropian spowodowała pogorszenie ochrony przeciwpożarowej, co narusza art. 5 ust. 1b ustawy Prawo budowlane oraz art. 207 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tej podstawie skarżący wnosili o uznanie o rozbiórki starego budynku, częściowej rozbiórki starego komina, ogniomuru oraz budowy zamiennego budynku jako samowoli budowlanych oraz nakazanie inwestorom doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem,
– nakazania wykonania planów zastępczych dla nowo budowanego budynku ze względu na umiejscowienie planów budowy częściowo na działce skarżących i zaznaczenia na planie granicy działki i budynku na końcu starego komina od strony M. S.,
– dostosowania nowego zamiennego budynku do wymiarów części budynku na granicy działki i w odległości 3 metrów od niej,
– nakazania doprowadzenia byłej ściany działowej do parametrów ściany zewnętrznej i usunięcia zniszczeń spowodowanych rozbiórką i samowolą budowlaną inwestora, szczególnie doprowadzenia komina i ogniomuru do stanu pierwotnego, rozłączenia fundamentu łączącego oba budynki na linii rozgraniczającej działki,
– dokonać wymiany styropianu na wełnę mineralną zgodnie z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane,
– nakazania inwestorowi naprawienia ścian praktycznie w całym budynku i ponownego ich pomalowania,
– nakazania powołania przez organ na koszt inwestora niezależnego rzeczoznawcy w celu ustalenia sposobu naprawy dokonanych zniszczeń w budynku i kontroli stanu fundamentów,
– nakazania inwestorowi obcięcia dachu na ogniomurze wystającego nad moją działkę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że podstawowy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, polegającego na jego niezastosowaniu w sytuacji braku pozwolenia na rozbiórkę budynku i wybudowania w jego miejscu nowego budynku. Sąd zaznaczył, że roboty budowlane, które podjęli inwestorzy związane z rozbiórką budynku i rozpoczęciem robót mających na celu wybudowanie nowego budynku mają oparcie w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej Panu M. S. i Pani E. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (powierzchnia zabudowy po rozbudowie 110,03 m2, kubatura po rozbudowie i nadbudowie 644,00 m3) na działce o numerze geodezyjnym [...] obręb [...] przy ulicy [...] w B.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie organ po przeprowadzeniu kontroli wykonanych robót i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przeprowadził postępowanie w kierunku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1–3 Prawa budowlanego. Stwierdzone odstępstwa od projektu polegające na rozbiórce stropu i ścian w większym zakresie niż przewidziane w projekcie jako elementy do przebudowy i odtworzenie w ich miejscu nowych elementów konstrukcyjnych zasadnie zostały uznane przez organ jako nieistotne, nie zostały bowiem wykazane przez ustawodawcę jako odstępstwa istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1–5 ustawy Prawo budowlane. Roboty te mieszczą się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a ich przebudowa ze względu na zły stan techniczny ujawniony w trakcie realizacji została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdza ocena techniczna wykonana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z oceny tej wynika także, że wspólne fundamenty stanowiące oparcie na podłożu ścian przyległych budynków zostały zrealizowany przez podbicie już istniejącego i zapewnia wystarczające wymiary do przejęcia obciążeń przez grunt w poziomie posadowienia. Zasadnie też organ stwierdził, iż nie ma podstaw do uznania, że izolacja wykonana pomiędzy ścianą szczytową i ścianą sąsiedniego budynku nie spełnia warunków oddziaływania pożarowego.
Z tej samej oceny technicznej wskazanej powyżej wynika, że wykonana izolacja między ścianą szczytową sąsiedniego budynku, a murowaną obecnie spełnia warunki oddzielenia pożarowego, również ściana oddzielenia przeciwpożarowego spełnia parametry techniczne co poparte zostało obliczeniami stanowiącymi załącznik do tejże oceny. Prawidłowo też organ ocenił ustalenia organu I instancji oparte na przeprowadzonych pomiarach dotyczących wysokości. Przekroczenie wysokości w stosunku do projektowanej w granicach 1,54–2,11% zasadnie zostało ocenione jako mieszczące się w granicach tolerancji/błędu pomiarowego, a przy tym przy braku zwiększenia oddziaływania obiektu zasadnie zostało ocenione jako nieistotne odstępstwo od projektu.
Sąd Wojewódzki podkreślił, iż w związku z podnoszonymi w toku budowy zastrzeżeniami skarżących co do prowadzonej budowy organ przeprowadzał liczne kontrole skutkujące nałożeniem na inwestorów przedłożenia ocen wykonanych robót oraz odstępstw od projektu. Wyniki tych kontroli jak i oceny techniczne przeprowadzone przez uprawnione osoby stanowiły podstawę ustaleń dokonanych przez organy. Ustaleń tych, które w ocenie Sądu są prawidłowe skarżący nie podważyli żadnym dowodem, prezentując jedynie odmienną ocenę dotyczącą wykonanych robót i skutków oddziaływania na ich budynek. W tym zakresie została sporządzona ocena techniczna przez osobę z uprawnieniami budowlanymi do kierowania robotami budowlanymi, z której wynika, że wykonane roboty mogły mieć wpływ na powstanie w budynku skarżących zarysowań w ścianach, jednakże nie stanowią one zagrożenia dla życia i mienia i budynek może być użytkowany. Nie istniała zatem podstawa do ingerencji w tym zakresie organów budowlanych, ewentualne szkody o ile są wynikiem wykonanych robót przez inwestorów mogą być przedmiotem roszczeń w innym trybie.
W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 48 ani też art. 51 ust. 1 pkt 1–3 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. B. i L. B. zaskarżając wyrok w całości.
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1. art. 48 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie Inwestor nie dopuścił się realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia, w szczególności w zakresie rozbiórki części budynku mieszkalnego dwurodzinnego z naruszenie i zniszczeniem niektórych elementów pozostałej części budynku oraz wybudowania nowego budynku, co stanowiło samowolę budowlaną i podstawę do zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego;
2. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie było konieczności nienałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo wystąpienia w niniejszej sprawie istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego;
3. art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zaszły przesłanki do uchylenia i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy odstępstwo w zakresie wysokości wybudowanego budynku, jak ustalił Sąd I instancji, przekraczało 2%;
4. art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie Inwestor dokonał przebudowy budynku, podczas gdy w rzeczywistości inwestycja polegała na wyburzeniu dotychczasowego budynku i budowie nowego budynku o innych parametrach charakterystycznych;
II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy polegającej na:
1) pominięciu przez Sąd I instancji istoty sprawy, iż:
a. inwestor w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę składał wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku, a postępowanie w tym zakresie zakończyło się wydaniem przez właściwy organ decyzji odmownej;
b. inwestor dokonał czynności polegających na całkowitej rozbiórce istniejącego budynku, co obrazują zdjęcia dołączone do skargi i budowie nowego budynku mieszkalnego, przy czym rozebrany budynek był w dobrym stanie technicznym i nie istniały przesłanki do jego rozbiórki;
c. rozebrany budynek był częścią budynku wielorodzinnego powstałą na skutek zniesienia współwłasności i wydzielenia dwóch odrębnych lokali mieszkalnych na skutek podziału fizycznego nieruchomości;
d. inwestor wybudował budynek częściowo na gruncie skarżących, tj. fragmencie nieruchomości pod rozebraną częścią komina;
e. inwestor dopuścił się szeregu naruszeń i zniszczeń budynku skarżących;
2) braku uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu obarczonym wadą polegającą na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie odstąpieniu przez organy od powołania w sprawie niezależnego i obiektywnego rzeczoznawcy na potrzeby oceny technicznej prawidłowości oraz zgodności z obowiązującymi przepisami tych robót, które zostały wykonane z naruszeniem zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzestając na przyjęciu tez opinii wydanej przez rzeczoznawcę zatrudnionego przez zainteresowanego w sprawie Inwestora, tj. mgr inż. M. H;
2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez zaniechanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa, tj. decyzji odmawiającej nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę kasacyjną E. B.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej stał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w petitum błędnie powołano art. 145 § 1 pkt 1, bez oznaczenia literowego jednostki redakcyjnej) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – przez niewłaściwą ocenę podstawy faktycznej kontrolowanych decyzji. Wprawdzie nie wszystkie zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się trafne, to jednak zasadniczo zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego nie została poprzedzona należytą weryfikacją zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Zaznaczyć należy, to chociaż Sąd Wojewódzki wyraził ocenę, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, to w istocie zawęził analizę faktyczną i prawną tylko do okoliczności związanych z dokonaną przez organ pierwszej instancji odmową nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne w kontekście przesłanek wszczęcia postępowania naprawczego określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 oraz zastosowania środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie zbadał stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowania w sprawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Natomiast już tylko pobieżna analiza ustaleń zawartych w decyzjach organów obu instancji wskazuje, że zakres stwierdzonej niezgodności prowadzonych robót budowlanych z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę uzasadniał wszczęcie postępowania naprawczego w kierunku szerszym, niż to wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Mianowicie istotne w sprawie znaczenie miało wyjaśnienie zakresu przeprowadzonych robót rozbiórkowych w zestawieniu z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem w przedmiocie rozbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] (działka nr ew. [...]). Kwestia wykonanych robót rozbiórkowych była ważna nie tylko dla kwalifikacji samowoli budowlanej, ale także w kontekście ustalenia negatywnego oddziaływania spornego obiektu na budynek skarżących.
W zaskarżanym wyroku Sąd Wojewódzki marginalnie potraktował zagadnienie związane ze stwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego wystąpieniem w budynku skarżących zarysowań i pęknięć, chociaż miały one związek z realizacją robót budowlanych przy spornej przebudowie budynku. Sąd ograniczył się tylko do powtórzenia wniosków organów obu instancji, że "wykonane roboty mogły mieć wpływ na powstanie w budynku skarżących zarysowań w ścianach, jednakże nie stanowią one zagrożenia dla życia i mienia i budynek może być użytkowany", dodając przy tym, że "ewentualne szkody o ile są wynikiem wykonanych robót przez inwestorów mogą być przedmiotem roszczeń w innym trybie". Z przytoczonych stwierdzeń Sądu Wojewódzkiego nie wynika jakimi przepisami prawa materialnego się kierował, ale niewątpliwie przyjął błędne założenie co do celu postępowania naprawczego. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki powinien objąć rzetelną analizą materiał dowodowy, w zakresie ustaleń dotyczących przyczyn powstania pęknięć oraz wykluczenia dalszego negatywnego oddziaływania obiektu na budynek sąsiedni.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sporne roboty budowlane dotyczą budynku przyległego do budynku stanowiącego własność skarżących i już na etapie udzielenia pozwolenia na jego przebudowę sprawdzano warunki realizacji tej inwestycji.
Dowodzi tego m.in. postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] maja 2016 r. zobowiązujące do usunięcia braków projektu budowlanego, w tym złożenia ekspertyz dotyczących stanu technicznego budynku inwestora, ale też budynku sąsiedniego, stosownie do przepisów § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie z tymi przepisami, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W takim przypadku budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną obiektu istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Rozbudowa, nadbudowa, przebudowa budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.
Dla analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy istotny walor dowodowy mają też wyjaśnienia autora projektu, który w piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. wskazał, że podstawą wykonania projektu była m.in. inwentaryzacja obejmująca wszystkie występujące elementy konstrukcyjne ścian, stropów i więźby dachowej. Ponadto wyjaśnił, że przyjęto takie rozwiązania projektowe, aby pozostawić maksymalnie dużo elementów konstrukcyjnych ścian nośnych ze szczególnym uwzględnieniem ściany będącej w bezpośrednim styku z działką sąsiednią. Zalecono zachowanie maksymalnej ostrożności przy wykonywaniu nowej ściany sytuowanej przy granicy z działką sąsiednią (zastosowanie rdzeni żelbetonowych usztywniających ścianę). Wprowadzono w projekcie wzmocnioną odporność ogniową pomiędzy budynkiem przeprojektowanym i istniejącym. Autor projektu zaznaczył, że zaprojektowana przebudowa (rozbudowa, nadbudowa) dotyczy części budynku stanowiącego pierwotnie "historycznie" jeden obiekt konstrukcyjny. Dodał też, że ze względu na złożoność planowanej inwestycji, w projekcie budowlanym zapisano szereg uwag dotyczących ostrożności podczas robót budowlanych oraz stałego kontaktu z projektantem w sytuacjach m.in. powstałych w wyniku prac rozbiórkowych.
Wskazane dokumenty potwierdzają, że w fazie projektowania i rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę istotne znaczenie miały kwestie związane z oddziaływaniem przedmiotowych robót budowlanych na sąsiedni (przylegający) budynek skarżących. Dlatego przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało szczegółowo odnieść ustalenia z projektu budowlanego (ekspertyz technicznych) do wyników kontroli przeprowadzonej na etapie realizacji inwestycji. Zastrzec jednocześnie trzeba, że charakter stwierdzonych przez organ nadzoru niezgodności wykonanych robót budowlanych z projektem i warunkami pozwolenia na budowę powinien być oceniany nie tylko na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ale też w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zaakcentować również należy, że stosowanie środków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) obejmuje również obowiązki inwestora do usunięcia skutków budowlanych niewłaściwie wykonanych robót budowlanych oraz dokonania czynności zabezpieczających sąsiednie budynki przed negatywnym oddziaływaniem realizowanej budowy. W orzecznictwie wskazano, że w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nakłada się na inwestora stosowne obowiązki w celu usunięcia zarysowań, pęknięć ścian budynku wynikłych z prowadzonych robót rozbiórkowych (bez zgłoszenia, bez pozwolenia) w sąsiednim budynku (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 2193/13).
Dlatego w niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności zweryfikować ustalenia faktyczne determinujące kwalifikację prawną robót budowlanych zrealizowanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie i pozwoleniu na budowę. W zależności od wyników dotyczących charakteru samowoli budowlanej powinna być dokonana ocena co do prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji robót budowlanych (art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego) oraz zastosowanych wobec inwestora środków prawnych przez organ nadzoru budowlanego.
Tylko w sytuacji, gdy stwierdzona zostaje zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w projekcie budowlanym, pozwoleniu na budowę lub w przepisach, a także gdy wykonane roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź nie występują inne przypadki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 oraz art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego – uprawnione jest wskazanie drogi cywilnoprawnej, jako właściwej do dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wynikających z wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej zatem sprawie Sąd Wojewódzki ponownie zbada materiał dowodowy celem sprawdzenia, czy organy nadzoru dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego i czy zastosowały adekwatne przepisy prawa materialnego. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie ponadto odniesienie się do konkretnych zarzutów zawartych w skardze, związanych z okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiście prawidłowo wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla skutecznego podważenia opinii i ekspertyz sporządzonych przez osoby dysponujące wymaganymi uprawnieniami nie wystarczy polemiczne przedstawienie własnych racji przez stronę, o ile nie mają one oparcia w fachowych opracowaniach. Jednak w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miało to, czy przy rozstrzyganiu sprawy zebrany materiał dowodowy został w sposób właściwy uwzględniony i oceniony, oraz czy organy nadzoru obu instancji wyjaśniły istotne okoliczności sprawy podnoszone przez skarżących w toku całego postępowania, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki powinien w uzasadnieniu wyroku odnieść się merytorycznie do zarzutów skargi dotyczących ustalonego zakresu i kwalifikacji robót rozbiórkowych przeprowadzonych przez inwestora oraz pozostałych robót budowlanych, mogących negatywnie oddziaływać na stan techniczny, konstrukcję, fundamenty, stabilność budynku stanowiącego własność skarżących, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii wymienionych w punktach 1-7 uzasadnienia skargi.
Zasadność zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji podważenie podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku skutkowało tym, że przedwczesne było wypowiadanie się co do zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.