II OSK 1696/21

II OSK 1696/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Go 160/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-05-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 160/21 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 21 grudnia 2020 r. nr IB-V.7721.152.2020.KTło w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 160/21 oddalił skargę J.L. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 21 grudnia 2020 r., nr IB-V.7721.152.2020.KTło w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Po rozpoznaniu wniosku J.O. (dalej określanej jako inwestor) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Starosta Sulęciński decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r., nr 116/2020 udzielił pozwolenia na rozbudowę o część magazynową budynku handlowego położonego na działkach nr [...], [...] obręb [...]. Uprzednio postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Decyzja ta i postanowienie zostały uchylone przez Wojewodę Lubuskiego decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r., znak: IB-V.7721.72.2020.KTło, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Sulęciński postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r., znak: BN.6740.109.2019.ABan udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczo - budowlanych, określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej rozporządzeniem) w zakresie sytuowania budynku względem granicy działki budowlanej w ramach planowanej inwestycji, z wykonaniem ścian bez okien i drzwi w odległości 1,0 m od granicy tej działki budowlanej (od strony działek nr [...] i [...]) pod warunkiem wykonania w projektowanej rozbudowie budynku ścian oddzielenia przeciwpożarowego - w odległości 1,0 m od granicy tej działki budowlanej (od strony działek nr [...] i [...]).
Następnie Starosta Sulęciński decyzją z dnia 22 października 2020 r., nr 255/2020, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm. obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej ustawa), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji polegającej na rozbudowie o część magazynową budynku handlowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r., nr IB-V.7721.152.2020.KTło utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję domagał się uchylenia tej decyzji, a także poprzedzających ją orzeczeń organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 109 i art. 110 K.p.a. w związku z art. 39³ § 1, art. 39³ § 2 K.p.a. w związku z art. 76 § 1, art. 14 § 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a. poprzez wydanie i doręczenie skarżącemu pisma, którego nie można uznać za decyzję w rozumieniu przepisów K.p.a., z uwagi na brak podpisu pracownika upoważnionego do wydania decyzji;
2) art. 10 K.p.a. w związku z art. 81 § 1 i art. 6 K.p.a. mające istotny wpływ na treść decyzji, a polegające na niezawiadomieniu strony o zebraniu całego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z materiałem, wypowiedzenia się i składania wniosków dowodowych;
3) art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez wadliwe przyjęcie, że zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych;
4) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie spełniono właściwych kryteriów opisanych w ustawie, a zamierzona inwestycja będzie miała negatywny wpływ na użytkowników sąsiednich nieruchomości, w tym skarżącego, projektowane zamierzenie nie zostało zaplanowane z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich (parking), co spowoduje (również) odprowadzanie wód opadowych na teren skarżącego, wpływając tym samym na bezpieczeństwo mienia skarżącego;
5) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;
6) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie;
7) art. 9 K.p.a. w związku z art. 11, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności odniósł się do najdalej sformułowanego zarzutu naruszenia prawa, czyli zarzutu nieistnienia decyzji administracyjnej. Powołał treść art. 14 § 1 i 2 K.p.a. i art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. oraz art. 39¹ § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w formie elektronicznej i została opatrzona podpisem elektronicznym. Na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji widnieje napis: "Z up. WOJEWODY LUBUSKIEGO K. K. Dyrektor Wydziału Infrastruktury (podpisano podpisem elektronicznym)". Egzemplarz ten zawiera zatem informację o imieniu, nazwisku i stanowisku służbowym pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji oraz że decyzję tę podpisano podpisem elektronicznym. W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda miał prawo wydać decyzję w formie dokumentu elektronicznego, podpisaną podpisem elektronicznym. Decyzja tak wydana nie musiała zawierać własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, a jej wydruk nie stanowił projektu decyzji, lecz stanowił jej egzemplarz sporządzony w formie zwykłej, na papierowym nośniku.
Powołując się na art. 39¹ § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie składał wniosku o doręczanie mu pism drogą elektroniczną, nie wyraził też zgody na takie doręczanie i swoje odwołanie złożył w tradycyjnej formie papierowej, oznaczało to, że organ zobligowany był do doręczenia mu decyzji w formie papierowej, co też uczynił. Tak sporządzony egzemplarz decyzji nie musiał zawierać własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, a umieszczona na nim informacja o jej podpisaniu podpisem elektronicznym wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, zastępowała własnoręczny podpis osoby podejmującej decyzję. Wbrew twierdzeniom skargi, w aktach znajduje się potwierdzenie zgodności kopii wydruku decyzji z dokumentem elektronicznym, w którym wskazano następujące dane: identyfikator dokumentu, nazwa dokumentu, tytuł, sygnatura, data, skrót dokumentu, wersja, data podpisu, imię i nazwisko osoby, która podpisała dokument, rodzaj certyfikatu. Zatem chybiony okazał się zarzut skargi podważający fakt istnienia zaskarżonej decyzji - jako dokumentu urzędowego, który winien spełniać wymogi z art. 107 § 1 K.p.a.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego Sąd pierwszej instancji zauważył, że projekt rozbudowy o część magazynową budynku handlowego położonego na działkach nr [...], [...] zakładał lokalizację planowanej inwestycji z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych w zakresie sytuowania budynku względem granicy z sąsiednią działką budowlaną, bowiem przewidywał lokalizację obiektu z wykonaniem ścian bez okien i drzwi zwróconej w stronę granicy z działką w odległości 1,0 m od granicy działek nr [...] i [...], a zatem z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych.
Dalej, Sąd pierwszej instancji powołał teść art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wskazał, że postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. Starosta Sulęciński udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia oraz w decyzji organu drugiej instancji przedstawiono motywy, jakimi kierował się organ uznając, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że w danym przypadku realizacja prawa do zabudowy nieruchomości nie może być inaczej realizowana jak poprzez odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, a jednocześnie inwestycja nie pozostaje w dysharmonii z obiektami znajdującymi się na danym terenie i nie narusza uzasadnionych praw osób trzecich. Udzielając zgodę na odstępstwo organ uwzględnił istniejące zagospodarowanie terenu inwestycji i działek przyległych i uznał, że względy użytkowo - funkcjonalne powodują, że rozbudowa obiektu jest możliwa jedynie w północno - wschodniej części działki. Ustalenia organu mają oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę strona dołączyła decyzję Burmistrza Sulęcina z dnia 4 lipca 2018 r., nr 51/2018 o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej, zieleni parkowej, dróg publicznych i wewnętrznych, a planowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji usługowej. Z części graficznej decyzji o warunkach zabudowy (mapy) wynika, że istniejące zagospodarowanie działki nr [...] sprawia, iż rozbudowa obiektu handlowego położonego na działkach nr [...] i [...] jest możliwa jedynie w północno - wschodniej części działki nr [...].
Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że ze względu na charakter istniejącej zabudowy na danym terenie planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na podlegające ochronie interesy osób trzecich, w tym osób posiadających określone prawo podmiotowe do nieruchomości sąsiednich, brak jest również podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich (art. 3 pkt 20 ustawy).
Odnośnie podnoszonego w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze zarzutu pogorszenia warunków parkingowych na danym terenie, będących skutkiem przedmiotowej rozbudowy Sąd pierwszej instancji wskazał, że ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy nie dotyczy wszelkich niedogodności związanych z planowaną inwestycją. Fakt niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce tylko wtedy, gdy planowany obiekt naruszałby w tej mierze konkretne przepisy. Sąd zauważył, że podnosząc zarzut w tym zakresie skarżący nie wskazał przepisu prawa, który został naruszony. Nadto, jak wynika z motywów uzasadnienia decyzji, które mają oparcie w materiale dowodowym sprawy, ze względu na rodzaj zabudowy na danym terenie, gdzie dominuje zabudowa o charakterze handlowo - usługowym, przedmiotowa rozbudowa budynku handlowego nie wpłynie na sposób wykorzystania nieruchomości sąsiedniej oraz jej zagospodarowanie.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zasadności zarzutu opartego na twierdzeniu, że realizacja inwestycji spowoduje odprowadzanie wód opadowych na nieruchomość skarżącego, tj. działkę nr [...]. Zgodnie z projektem budowlanym wody opadowe z rozbudowanego budynku będą odprowadzane wprost do kanalizacji deszczowej za pomocą rynien spustowych. Projekt zakłada przebudowę kanalizacji deszczowej, która ma przebiegać wzdłuż granicy z działką sąsiednią (ze względu na rozbudowę budynku), natomiast odprowadzanie wód deszczowych z dachów istniejących budynków pozostanie bez zmian.
W ocenie Sądu nie znalazły potwierdzenia pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. W toku postępowania organ informował skarżącego o przysługujących mu prawach jako stronie postępowania oraz o istotnych okolicznościach danej sprawy. Z przysługujących stronie praw procesowych skarżący korzystał składając wnioski dowodowe oraz środki zaskarżenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskazał, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i nie zachodziła potrzeba jego uzupełnienia. Zauważył przy tym, że po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), nie każde uchybienie przepisom prawa procesowego prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej, skutek taki odnosi jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby taka sytuacja miała miejsce, a Sąd działając z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził tego rodzaju naruszeń przepisów prawa procesowego.
W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 maja 2021 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, jak i zarzuty materialnoprawne.
Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1, art. 109, art. 110 K.p.a. w związku z art. 39³ § 1 i art. 39³ § 2 K.p.a. w związku z art. 76 § 1, art. 14 § 1 i art. 6 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącego, że wydanego i doręczonego skarżącemu pisma, nie można uznać za decyzję organu drugiej instancji w rozumieniu przepisów K.p.a. z uwagi na brak podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji uczynionego in fine pisma, niemożności stosowania art. 39³ K.p.a. do pism załatwiających sprawę będącą przedmiotem postępowania, w tym decyzji administracyjnych, które mogą być wydawane, zgodnie z art. 14 K.p.a., jedynie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego.
Zarzucono również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 81 § 1 i art. 6 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie o niezawiadomieniu strony o zebraniu całego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z materiałem, wypowiedzenia się i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Kolejny zarzut dotyczy rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 ustawy i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, mające istotny wpływ na wydaną w sprawie decyzję, w wyniku wadliwego przyjęcia, że zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki, dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy, podczas gdy brak szczególnego uzasadnienia do zastosowania odstępstw w sytuacji, kiedy zamierzona inwestycja będzie miała negatywny wpływ na użytkowników sąsiednich nieruchomości, w tym skarżącego kasacyjnie, a projektowane zamierzenie nie zostało zaplanowane z poszanowaniem występującego na tym obszarze oddziaływania obiektu i uzasadnionych interesów osób trzecich, czego Starosta Sulęciński w ogóle nie wyjaśnił i nie uzasadnił w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2020 r.
Następnie zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 35 ust. 1 i 4 ustawy, art. 9 ust. 1 ustawy w związku z art. 140, art. 144 i art. 222 K.c. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie spełniono właściwych kryteriów opisanych w ustawie, a zamierzona inwestycja będzie miała negatywny wpływ na użytkowników sąsiednich nieruchomości, w tym skarżącego kasacyjnie, projektowane zamierzenie nie zostało zaplanowane z poszanowaniem, występujących na tymże obszarze poszanowania oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (parking), co spowoduje również odprowadzanie wód opadowych na teren skarżącego kasacyjnie, wpływając tym samym na bezpieczeństwo mienia skarżącego.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji oraz jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie, wbrew naczelnej zasadzie dwuinstancyjności, która nakazywała powtórne przeanalizowanie sprawy, a nie jedynie zweryfikowanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącego o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz merytorycznego rozpoznania istoty sprawy.
Dalej zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Ostatni zarzut dotyczy również art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez ogólnikowe odniesienie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, co dowodzi, że kontrola działań organów administracji, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie była przeprowadzona w sposób właściwy.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz - w obu wypadkach - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przyjdzie się odnieść do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie oznaczałoby, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, aczkolwiek autor skargi kasacyjnej ten przepis pozostawił poza podstawami kasacyjnymi. Zarzucił zaś Sądowi pierwszej instancji, przywołując szereg innych przepisów procedury administracyjnej w powiązaniu z art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., iż ten nie dostrzegł w trakcie kontroli, że doręczone skarżącemu pismo nie jest decyzją administracyjną, sporządzoną w przepisanej formie przez powołany do tego organ administracji. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny jest bezzasadny.
Rację ma pełnomocnik skarżącego, że w stanie prawnym jaki miał w sprawie zastosowanie (w dniu 21 grudnia 2020 r.) sprawę należy załatwiać, zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., w jednej z dwóch form: pisemnej lub dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570, ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej, a według art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Oznacza to, że w porządku prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320, ze zm.), tj. przed 5 października 2021 r., decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego powinna być doręczona stronom za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Dodać trzeba, że decyzja taka winna zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a.).
Uwzględnić jednak trzeba, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz. U. poz. 695), która weszła w życie z dniem 18 kwietnia 2020 r., dodany został do K.p.a. art. 39³, a zgodnie z § 1 tego przepisu w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób. Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera:
1) informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną;
2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane (§ 2).
Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo (§ 3); wydruk stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego (§ 4).
Jak podkreślono w orzecznictwie i doktrynie (zob. np. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 112/22, LEX nr 3514051, G. Sibiga - Odwrócona cyfryzacja w postępowaniu administracyjnym ogólnym po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., MP nr 18 z 2020 r., s. 956 i n.) celem wprowadzenia powyższej regulacji prawnej było umożliwienie organowi administracji publicznej załatwiania wszystkich spraw w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego (nawet przy braku przesłanek z art. 39¹ K.p.a.) i doręczanie tego dokumentu w sposób tradycyjny, a więc przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe. Zatem, z chwilą dodania do K.p.a. powołanego art. 39³ właściwy organ administracji uzyskał możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego oraz doręczenia decyzji:
1) w formie papierowej za pośrednictwem operatora wyznaczonego (art. 39 § 2 pkt 1 K.p.a.),
2) w formie dokumentu elektronicznego na adres do doręczeń elektronicznych (art. 391 § 2 K.p.a.);
3) w formie dokumentu elektronicznego, wysyłając wydruk decyzji tradycyjną drogą za pośrednictwem operatora wyznaczonego (art. 39 § 1 w związku z art. 393 K.p.a.).
Wbrew zatem poglądowi pełnomocnika skarżącego dopuszczalne było wydanie przez Wojewodę Lubuskiego decyzji w postaci elektronicznej i następnie doręczenie stronom postępowania, w tym skarżącemu, wydruku takiej decyzji wygenerowanego z systemu teleinformatycznego, w trybie art. 393 K.p.a. Nie ma więc żadnego znaczenia, co akcentuje pełnomocnik, że skarżący nie złożył podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, nie wystąpił do tego organu o takie doręczenie oraz nie wyraził zgody na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków - ze wskazaniem organowi adresu elektronicznego. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że doręczony wydruk zaskarżonej decyzji, wydanej z upoważnienia Wojewody Lubuskiego przez wymienioną z imienia i nazwiska Dyrektor Wydziału Infrastruktury z adnotacją o podpisie elektronicznym, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, wymienione w art. 39³ § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. (informacje, identyfikator). Wydruk ten, właściwie poświadczony, stanowi dowód tego, co zostało w dokumencie (decyzji) stwierdzone.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty procesowe.
Przede wszystkim bezzasadny jest ten odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa elementy składowe uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby okazać się skuteczny, gdyby pisemne motywy wyroku sądu nie zawierały wszystkich jego elementów, budziły wątpliwości interpretacyjne uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu i poddania go weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami. Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu stanu sprawy, w tym przede wszystkim stanowisk stron i odnotowaniu treści rozstrzygnięć organów administracji, odniósł się do kwestii wobec których ogniskował się spór między stronami, w sposób jednoznaczny zajął stanowisko w sprawie, wyjaśnił sposób rozumienia stosowanych przepisów. Wskazał również, dlaczego nie podziela zarzutów skarżącego zawartych w skardze do sądu, w tym tego dotyczącego braku istnienia "decyzji" w rozumieniu przepisów K.p.a., sposobu gromadzenia i oceny na drodze administracyjnej materiału dowodowego, odniósł się do kwestii naruszenia interesu skarżącego w związku z realizacją inwestycji i to nie tylko w kontekście zapewnienia miejsc parkingowych i sposobu odprowadzenia wód opadowych z budynku magazynowego. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko to jest słuszne, polemikę z nim można było podjąć w ramach zarzutów naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w sprzeczności.
Sąd pierwszej instancji istotnie nie odniósł się do zgłoszonego zarzutu dotyczącego niezawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.), chociaż zarzut ten miał w polu widzenia, gdyż został odnotowany w części wstępnej uzasadnienia (s. 4). Jednakże nie każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko mogące mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej, że pełnomocnik skarżącego ograniczył się jedynie do zgłoszenia tego zarzutu, nie wskazał w szczególności jakie konkretne uwagi i ewentualnie środki dowodowe - poza już zgłoszonymi - zamierzał zaoferować organowi, a ich uwzględnienie mogłoby doprowadzić do wydania orzeczenia administracyjnego o odmiennej treści.
Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty zmierzające do wykazania, że Sąd nie dostrzegł, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 15 k.p.a. nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a ograniczył się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Takiemu twierdzeniu przeczy treść zaskarżonej decyzji, odpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. Wynika z niej, że organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w jej całokształcie i dodatkowo odniósł się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Decyzja zawiera właściwą podstawę faktyczną i prawną, nie ograniczając się tylko do przytoczenia przepisów prawa.
Nie są trafne zarzuty podważające podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku wskutek niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przede wszystkim związanych z wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, a nadto w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy. Poza sporem pozostawało, że projekt budowlany przewidywał taki sposób usytuowania magazynowej części budynku handlowego, który narusza przepisy techniczno - budowlane. Ściany zewnętrzne budynku od strony działek nr [...] i [...] zostały zaprojektowane w odległości 1,0 m od granicy, co nie odpowiada standardowemu wymogowi przewidzianemu w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (budynek na działce należy sytuować od granicy w odległości nie mniejszej niż 3,0 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy). Jednakże Sąd w sposób wyraźny wskazał, z jakich powodów uznaje za trafną argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji i wcześniejszym postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 26 sierpnia 2020 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo. W sposób przekonujący wyeksponował, że dokonując oceny zasadności udzielenia zgody na odstępstwo należało uwzględnić dotychczasowy stan zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości inwestora i sąsiedniej nieruchomości skarżącego, brak dysharmonii z obiektami zlokalizowanymi w ich pobliżu, niestwarzanie zagrożeń, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Inwestycja stanowi wszak kontynuację występującej na tym obszarze funkcji usługowej, nie wpłynie na pogorszenie warunków użytkowych, nie spowoduje utrudnień w możliwym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego.
Udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, a zatem zastosowania instytucji o charakterze wyjątkowym, samo przez się nie oznacza, że doszło do naruszenia usprawiedliwionego interesu osoby trzeciej w procesie inwestycyjnym w znaczeniu wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Istotny jest rodzaj i charakter odstępstwa od standardowych przepisów i wpływ jaki niesie ze sobą zgoda na takie odstępstwo wobec osoby trzeciej. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie argumenty podane przez Sąd pierwszej instancji, nie można uznać, by usprawiedliwiony interes skarżącego w związku z pozwoleniem na budowę spornej inwestycji został naruszony.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, że realizacja spornej inwestycji zwiększy uciążliwości, w tym wpływające na "bezpieczeństwo mienia" skarżącego. Zagadnienie to stanowiło przedmiot rozważań Sądu nie tylko w związku z podniesionymi w skardze zarzutami. W tym kontekście sąd orzekający odniósł się do konkretnych rozwiązań projektowych nie dopatrując się niezgodności z przepisami, przede wszystkim techniczno budowlanymi, a jego stanowisko ma oparcie w analizowanym materiale dowodowym. Zwrócić należy uwagę, że projekt budowlany przewiduje wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego w budynku przy granicy (s. 36 projektu), był to wszak warunek wyrażenia zgody na odstępstwo. Zaprojektowany sposób odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z dachu budynku handlowego, łącznie z częścią magazynową wraz z przebudową kanalizacji deszczowej nie będzie oddziaływał na sąsiednią nieruchomość skarżącego. Wody opadowe i roztopowe z dachu całego budynku odprowadzane będą za pomocą rynien (rur PVC o średnicy 10 cm) wprost do kanalizacji deszczowej w obrębie działki inwestora, przewidziano na niej także wykonanie kolektora deszczowego uzbrojonego w studzienki inspekcyjne (s. 68 i 69, rysunki S.1.0, S.2.0 projektu). Wbrew sugestii pełnomocnika realizacja spornej inwestycji (rozbudowa istniejącego budynku o część magazynową) nie doprowadzi do zwiększenia uciążliwości związanej z zapewnieniem miejsc parkingowych. Zwiększenie powierzchni zabudowy na sąsiedniej działce nie powoduje zmniejszenia ilości miejsc parkingowych na działce skarżącego. Wnoszący skargę kasacyjną nie może więc również w tym zakresie upatrywać naruszenia jego usprawiedliwionego interesu w procesie budowlanym. W konsekwencji za chybione przyjdzie uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 144 K.c. przez zwiększenie immisji ponad przeciętną miarę i art. 140 K.c. poprzez dalsze ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.
Rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że w wyniku sprawdzeń dokonanych w oparciu o art. 35 ust. 1 P.b. nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, co czyni postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. za nieuzasadniony.
Niezrozumiały jest natomiast postawiony zarzut naruszenia art. 222 K.c. w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, pomijając już niewskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, skoro roszczenia przewidziane w pierwszym z wymienionych przepisów (o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń) dochodzone są na drodze sądowej przed sądem powszechnym.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.