II OSK 1694/08

II OSK 1694/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 94/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-25
II OZ 36/08 - Postanowienie NSA z 2008-01-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 94/07 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 94/07 oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2156/02 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] lipca 2002 r. umarzającą postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych prowadzonych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w D., przy ul. [...]. W ocenie tego Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności pozbawienia M. W. udziału w oględzinach spornego obiektu.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ponownie umorzył postępowanie dotyczące legalności powyższych robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.
Po rozpatrzeniu wniosku M. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. W podstawie prawnej powołał art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a.,
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż organy nadzoru budowlanego wywiązały się z zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2004 r. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 24 maja 2005 r. rozprawę administracyjną z udziałem inwestora, kierownika budowy, projektanta, jak również M. W.. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez dokonanie na gruncie oględzin spornego budynku mieszkalnego, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ustosunkował się do kwestii podnoszonych przez M. W..
W ocenie organu, kwestionowana decyzja zapadła zgodnie z prawem i w związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Organ zaznaczył, iż R. W. wykonywała roboty budowlane, w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. wydanej przez Zastępcę Burmistrza w Dębicy, działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], zatwierdzającej projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1, będący integralną częścią decyzji i udzielającej R. W., S. W., A. W. i K. W., pozwolenia na wykonanie remontu kapitalnego i zmianę konstrukcji dachu. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Tarnowskiego rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 1996 r., które było następnie weryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 610/96 oddalił skargę M. W., uznając, że kontrola sądowa nie wykazała niezgodności rozstrzygnięcia z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, "że wbrew sugestiom skargi, organ prawidłowo ustalił, że budynek remontowany posiada własną ścianę konstrukcyjną szczytową, przylegającą do granicy działki i budynku sąsiada. W świetle kontrekspertyzy mgr inż. A. S., istniejąca przed zmianą stropu drewnianego na żelbetonowy ściana szczytowa granicząca z budynkiem skarżącej wykonana jest z cegły ceramicznej pełnej o grub. 27 cm i zachodzi na cokół budynku sąsiedniego. Ściana ta posiada jednakże własny fundament oddzielony od fundamentu budynku skarżącej szczeliną dylatacyjną wynoszącą 1 do 2 cm. Wszelkie więc obciążenia występujące w modernizowanym budynku są przenoszone przez jego fundamenty. W świetle dołączonej do akt kontrekspertyzy, dotychczas wykonane roboty remontowe nie mogą być powodem powstania jakichkolwiek uszkodzeń sąsiedniego budynku skarżącej (...)".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż roboty budowlane prowadzone były w sposób nie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, co zostało stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego podczas wizji lokalnej z dnia 29 września 2005 r. i rozprawy administracyjnej z dnia 24 maja 2005 r., w których brała udział m.in. M. W..
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. W., twierdząc, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę. Powołała się na twierdzenie biegłego sądowego, iż decyzja na przebudowę domu nie została dogłębnie przeanalizowana pod kątem zgodności z warunkami zabudowy oraz na wskazania, że winno się przeprowadzić badania geotechniczne dotyczące warunków posadowienia budynku inwestora oraz wykonać szczelinę dylatacyjną.
M. W. twierdziła, że na prowadzenie robót nie uzyskano zgody jej i jej brata oraz, że nie dokonano weryfikacji projektu przez rzeczoznawcę i jego zgodności z przepisami. Nie przeprowadzono rozgraniczenia parcel, ukryto odsadzkę fundamentową. Podkreśliła brak wpisów w dzienniku budowy na wykonanie niektórych robót budowlanych związanych z wykonaniem stropu żelbetonowego, schodów, komina spalinowo-wentylacyjnego, jak również związanych z wzmocnieniem fundamentu. Nadto inwestor nie posiadał decyzji na wykonywanie tych robót.
Po rozpoznaniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2006 r. Organ podtrzymał swoją argumentację. Dodał, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. projekt budowlany obejmował swym zakresem również strop żelbetonowy i schody.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., twierdziła, że decyzje wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględniły prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2156/02. Zarzuciła, że jej wnioski i uwagi wpisane do protokołu z rozprawy administracyjnej nie zostały wpisane w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Ponadto, roboty budowlane rozpoczęto samowolą budowlaną, bez zgody jej oraz jej brata.
Zdaniem skarżącej w postępowaniu nie uwzględniono ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego, który wykazał naruszenia prawa, i który wnioskował o opracowanie ekspertyzy geotechnicznej warunków posadowienia budynku, jak również o wykonanie szczeliny dylatacyjnej. Stwierdziła również, że przebudowa realizowana jest niezgodnie z projektem technicznym stanowiącym, załącznik do pozwolenia na budowę. Zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego nie pozwolił sprawdzić faktycznej grubości ściany szczytowej, obciążającej odsadzkę fundamentową, z nierównym obciążeniem ławy fundamentowej i ścian bocznych.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy nadzorcze prowadzące postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. nie mają uprawnień do ponownego rozstrzygania sprawy, nie prowadzą w tym zakresie postępowania dowodowego, a ich rolą jest jedynie ocena, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w powołanym wyżej przepisie. Organ nadzorczy, w ocenie kwestionowanej decyzji, jest zatem związany wcześniejszymi ustaleniami organu prowadzącego postępowanie zwykłe, tym bardziej zaś ustaleniami sądów administracyjnych prowadzących kontrolę decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego czy wykonywana budowa pozostaje w zgodności z pozwoleniem budowlanym, w oparciu o które wykonywano roboty. Pozwolenie to było zgodne z prawem, co potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 27 kwietnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 610/96, którym oddalono skargę M. W.. Sąd zaakceptował w uzasadnieniu wyroku ustalenia organu, że istniejąca przed zmianą stropu drewnianego na żelbetonowy ściana szczytowa granicząca z budynkiem skarżącej zachodzi na cokół budynku sąsiedniego, lecz ściana ta posiada własny fundament oddzielony od fundamentu budynku skarżącej szczeliną dylatacyjną wynoszącą 1 do 2 cm.
Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2004 r. organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie sprawdzające, czy budowa prowadzona jest zgodnie z kontrolowanym wcześniej przez Sąd pozwoleniem budowlanym, dokonał ocen budowy również przez pryzmat ustaleń wynikających z tego wyroku. Organ stwierdził, iż roboty budowlane prowadzone były w sposób nie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę. Fakt ten potwierdzono podczas wizji lokalnej z dnia 29 września 2005 r. i w czasie rozprawy administracyjnej z dnia 24 maja 2005 r., w których brała udział M. W.. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy uwzględniły zalecenia wynikające z wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. i przebudowa realizowana jest zgodnie z projektem technicznym.
Wnioski skarżącej, aby sprawdzić faktyczną grubość ściany szczytowej były bezprzedmiotowe, skoro z wcześniejszych ustaleń wyroku NSA wynikało, że ściana budynku objętego pozwoleniem posiada własny fundament.
Podsumowując Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kwestionowane decyzje organów nadzoru budowlanego nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
M. W., reprezentowana przez adwokata I. N., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 134 p.p.s.a. poprzez orzekanie wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków podniesionych przez nią, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym niezgodnych z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz niezgodnej z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r.;
b) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i niepodjęcie przez Sąd pierwszej instancji, przewidzianych ustawą, środków w celu usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwych decyzji;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;
d) art. 153 p.p.s.a i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 610/96 i nie może badać, czy organ prawidłowo ustalił, że budynek skarżącej jest oddzielony od budynku inwestora szczeliną dylatacyjną oraz stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż organ umarzając postępowanie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2156/02;
e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a wynikające z nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku co skutkowało tym, że skarżąca nie mogła poznać motywów rozstrzygnięcia;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji, którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, art. 153 p.p.s.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy uzasadnił wyrok uznając, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie miał obowiązku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem skarżąca uzasadniając swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazywała na rażące naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. W efekcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał rozstrzygnięcie w oparciu o ustalenia poczynione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "góry" przesądzając o nieskuteczności wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że organ prowadząc postępowanie w sprawie powinien ocenić, czy w rzeczywistości zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. Nadto ocena ta winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści czynność procesowych podejmowanych przez organ administracji prowadzący postępowanie nieważnościowe. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. I SA/Wa 29/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. I SA/Wa 1142/06, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. II OSK 544/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. VII SA/Wa 1399/05). W orzecznictwie podkreśla się również, że rażące naruszenie przepisów postępowania dowodowego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. III SA/Wa 1877/06). W ocenie skarżącej kasacyjne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ustalił stan budowy i na tej podstawie wydał błędną decyzję.
Skarżąca wskazywała, że w jej ocenie prace budowlane były prowadzone niezgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. W tym zakresie podniosła argumenty jak w odwołaniu i skardze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ustalić, czy rzeczywiście przedmiotowe budynki oddzielone są szczeliną dylatacyjną, czy prace dokonywane są zgodnie z pozwoleniem na budowę i czy wykonywane prace nie są montowane w ścianie szczytowej budynku będącego jej własnością. Dopiero wówczas możliwe byłoby dokonanie oceny czy działania prowadzone przez organ niższego rzędu doprowadziły do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego na budowie i prawidłowego ustalenia, czy prowadzone prace budowlane pozostawały w zgodzie z przepisami prawa i pozwolenia na budowę. Takie postępowanie umożliwiałoby stwierdzenie czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za własne ustalenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące stanu faktycznego sprawy i sposobu prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, nie analizując zarzutów skarżącej.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył w sposób rażący przepisy art. 105 k.p.a., gdyż nie stwierdził nieważności wskazanej decyzji, mimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w przedmiocie zbadania legalności decyzji jako bezprzedmiotowe, gdy - w przypadku nie stwierdzenia uchybień - powinien wydać decyzję potwierdzającą zgodność wykonywanych prac budowlanych z projektem i przepisami prawa. Organ jest władny umorzyć prowadzone postępowanie tylko i wyłącznie wtedy, gdy w sprawie zaistnieją przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W sprawie przesłanki takie nie zachodzą; nie było przeszkód do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku poprzez stwierdzenie, że prace są wykonywane zgodnie z projektem i przepisami prawa. Podkreśliła także, iż organ w treści uzasadnienia decyzji wskazał, że ściana budynku inwestora przyległa do budynku skarżącej ma mniejszą szerokość niż wynika to z projektu technicznego (ściana ma szerokość 12 cm, zamiast 25 cm jak jest to określone w projekcie technicznym), a zatem w tym zakresie uznał, że prace prowadzone są niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Stanowisko skarżącej znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie, z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02. Tym samym w pełni zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O wadliwości zaskarżonego wyroku świadczy również fakt, że Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zostało de facto przesądzone treścią wcześniej wydanego w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ocenić, czy prace są prowadzone w sposób zgodny z prawem i treścią pozwolenia na budowę, jak również czy prace te nie zagrażają stabilności budynku należącego do skarżącej. Organ nie mógł w tym zakresie zasłaniać się oceną prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Oczywiste jest, że skoro pozwolenie na budowę zostało wydane zanim prace budowlane zostały prowadzone to nie było możliwe w tym zakresie powołanie się na fakty wynikające z tego wyroku. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok nie ustalał stanu faktycznego, ale stwierdził jedynie, że ustalenia organów administracji są prawidłowe. Nie pozbawiło to skarżącej prawa do udowodnienia, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Jak wskazuje orzecznictwo, ustalenie przez organy administracji w toku postępowania, że pewne fakty są inne niż fakty będące podstawą wydania pozwolenia na budowę pozwalają przyjąć, że w takich okolicznościach nie są już związane ocena prawną wynikającą z wyroku NSA (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt SA/Rz 434/00, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 200 r. sygn. akt I SA/Kr 2408/98). Konsekwentnie również Sąd pierwszej instancji nie powinien się powoływać na ocenę prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale winien zbadać, czy podnoszone przez skarżącą kwestie zostały w wystarczający sposób wyjaśnione przez organy.
W ocenie skarżącej kasacyjnie organy administracji wbrew zaleceniom wynikającym z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2004 r. nie dokonały oględzin placu budowy w jej obecności; jedynie przeprowadziły rozprawę administracyjną i zupełnie pominęły dowód z oględzin budowy. Skutkiem tego doszło do rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż organy nie doprowadziły do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy czynnym udziale skarżącej. Pominięcie dowodu z oględzin uniemożliwiło skarżącej czynny udział w postępowaniu, co w świetle wyroku WSA w Rzeszowie i art. 153 p.p.s.a. świadczy o tym, że w/w decyzje umarzające postępowanie rażąco naruszają prawo. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji winien uchylić decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest wydać rozstrzygniecie w sprawie i nie jest związany zarzutami skargi. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał całości sprawy i nie podjął próby ustalenia tego, czy w toku prowadzonych postępowań administracyjnych nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym zakresie nie zbadał, czy organy administracji publicznej naruszając obowiązki wynikające z zasad ogólnych postępowania nie doprowadziły do naruszenia interesów skarżącej. W szczególności organ powinien rozważyć, czy w świetle zgłaszanych przez skarżącą okoliczności postępowanie w sprawie przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie powinno zostać wznowione i czy w tym zakresie organ powinien poinformować ją o służących jej środkach prawnych (art. 9 i art. 8 k.p.a.). W sprawie Sąd nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, ale ograniczył się do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem skarżącej niewątpliwe jest, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy i wadliwie ustalony zakres prac budowlanych prowadzonych przez inwestora. Sąd pierwszej instancji winien uchylić zarówno decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak również decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd administracyjny badając skargę dotyczącą decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności określonej decyzji administracyjnej jest władny uchylić decyzję zarówno wydaną w trybie nadzwyczajnym jak i w trybie zwyczajnego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r. I GSK 124/06).
Skarżąca kasacyjnie stwierdziła na koniec, że w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, innej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, również narusza prawo w sposób rażący. Skutkiem tego wyrok Sądu pierwszej instancji świadczy również o naruszeniu art. 156 k.p.a. Zaskarżony wyrok doprowadził, do tego, że w obrocie pozostały decyzje rażąco naruszające prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.( a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., wobec tego w pierwszej kolejności ocenie należało poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony można przejść do oceny subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Oceniając zasadność zarzutów, postawionych wyrokowi Sądu pierwszej instancji w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przede wszystkim zostały one oparte na założeniu, iż organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, zmierzające do wyjaśnienia istoty sprawy. Innymi słowy organ nadzoru powinien dokonać własnych ustaleń faktycznych co do zgodności prowadzonych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i w oparciu o nie zweryfikować ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym (kontrolowanym).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu autorki skargi kasacyjnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym dotyczących postępowania dowodowego, w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednakże nie oznacza to, że organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją kontrolowaną. Należy mieć na względzie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja została wydana przy wystąpieniu jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy. Wobec tego organ nadzoru może wyłącznie dokonać oceny, czy postępowanie w trybie zwykłym zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, czy też doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym, a nie na podstawie własnych ustaleń organu nadzoru, przeprowadzonych w sposób właściwy dla postępowania zwykłego, a więc co do istoty sprawy.
Takiej, wskazanej wyżej, oceny dokonał w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W tym miejscu należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym organy nadzoru budowlanego badały, czy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., udzielającą pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania weryfikacji nie podlegał projekt budowlany, lecz sposób prowadzenia prac z perspektywy zgodności z niniejszym projektem. Dlatego zarzuty skarżącej kierowane pod adresem projektu budowlanego i w konsekwencji postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności skarżąca kasacyjnie niezmiennie powołuje się na opinię rzeczoznawcy, którą uzyskała w czasie postępowania o pozwolenie na budowę i której treść została zweryfikowana w tym postępowaniu oraz poddana ocenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rozpoznającym skargę skarżącej na decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego w postępowaniu, którego przedmiot stanowiła kontrola zgodności wykonywanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę opinia ta nie mogła mieć decydującego znaczenia. Natomiast w gruncie rzeczy skarżąca nie wskazała konkretnie jakie w jej ocenie wystąpiły odstępstwa od projektu budowlanego mimo tego, że brała udział w postępowaniu, w tym w rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami spornego budynku, przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie należy wskazać, że przeprowadzenie niniejszych oględzin czyni zadość wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2156/02. Właśnie brak udziału skarżącej w oględzinach przeprowadzonych w 2002 r. był przyczyną uchylenia przez WSA w Rzeszowie decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w 2002 r.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jak wyżej wskazano w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie jest organem trzeciej instancji i nie prowadzi postępowania dowodowego, zmierzającego do rozstrzygnięcia istoty sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca kasacyjnie wskazuje na rażące naruszenie przez organ nadzoru art. 105 k.p.a., gdyż nie stwierdził on nieważności decyzji WINB mimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, co winno skutkować rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji opartym na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Odnoszą się do niniejszego zarzutu należy wskazać, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji może stanowić wyłącznie rażące naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu zwykłym organy nadzoru budowlanego w gruncie rzeczy rozstrzygnęły o zgodności prowadzonych robót z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a więc orzekły co do istoty sprawy. Wobec tego, mimo że rozstrzygnięcie mówi o umorzeniu postępowania, to z uwagi na fakt zajęcia się przez organy nadzoru budowlanego obu instancji istotą sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak już wyżej wskazano WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 listopada 2004r. sygn. akt SA/Rz 2156/02 jako przyczynę uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego wskazał uniemożliwienie skarżącej wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W postępowaniu poddanym kontroli przez organ nadzoru skarżąca brała udział w oględzinach połączonych z rozprawą administracyjną, przeprowadzoną w spornym budynku. Zatem organy nadzoru budowlanego wykonały wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie. Wykonanie niniejszych wytycznych nie musiało natomiast skutkować rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżącej kasacyjnie.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 610/96 nie uniemożliwił zbadania sprawy co do istoty. W gruncie rzeczy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zarzuty skarżącej kasacyjnie kierowane przeciwko pozwoleniu na budowę zostały rozstrzygnięte niniejszym wyrokiem. Dlatego w postępowaniu w sprawie nieważności decyzji umarzającej postępowanie, dotyczące legalności robót budowlanych, badaniu nie mogły podlegać kwestie rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że - jak wynika z ustaleń organów w postępowaniu zwykłym – stan budynku poniżej poddasza nie uległ zmianie podczas prowadzonych robót. Zatem wszystkie kwestie związane z fundamentami, szczeliną dylatacyjną na poziomie poniżej poddasza dotyczą w istocie rzeczy pozwolenia na budowę, a nie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Wobec powyższego brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu upatruje w uchybieniach objętych omówionymi wyżej zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zatem skoro zarzuty te okazały się niezasadne, a więc nie doszło do wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień noszących cechy rażącego naruszenia prawa, to brak jest podstaw usprawiedliwiających zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Natomiast autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała na czym, w jej ocenie, polega rażące naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mające uzasadniać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak uzasadnienia tego zarzutu czyni go bezzasadnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej za stronę.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokat I. N. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinna złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.