II OSK 169/23

II OSK 169/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2540/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2540/21 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r. nr KOC/6590/Zs/20 w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2020 r. nr 13/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2540/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r. znak: KOC/6590/Zs/20.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Postanowieniem z 25 listopada 2020 r. nr 13/2020 Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku przy ul. [...] w W. - segment [...] i [...] (o taras i 8 okien połaciowych) z planem zagospodarowania przestrzennego części Żoliborza Historycznego.
Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 6 października 2021 r. znak: KOC/6590/Zs/20 utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony na potrzeby toczącego się postępowania legalizacyjnego. Kolegium przytoczyło następnie treść § 65 ust. 3 uchwały Nr LXXXII/2738/2006 Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego i stwierdziło, że skoro nie zachowano kształtu dachu wymaganego w ww. przepisie planu miejscowego, to rozbudowa budynku jest z nim niezgodna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła postanowieniu Kolegium naruszenie:
1) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. z w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia dowolnego, niepoddającego się kontroli, abstrahującego od wniosku i zarzutów zażalenia oraz kompetencji organu, co przejawiało się m.in. w:
- oparciu postanowienia organu I instancji na braku możliwości wydania zaświadczenia w trybie art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) wobec uprzedniego nieuzyskania decyzji w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.z.o.z.);
- milczącej akceptacji powyższego przez Kolegium, pomimo zarzutów zażalenia;
- oparciu postanowienia na gołosłownym twierdzeniu, że "w trakcie wykonanych prac budowlanych nie został zachowany dotychczasowy kształt dachu pomimo braku dowodów i próby wykładni § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu i subsumpcji ustaleń faktycznych;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie oceny, że nie zachowano kształtu dachu, a w konsekwencji dokonanie rozstrzygnięcia dowolnego, co pozbawiło skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania;
3) art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 19 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że w trybie art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego bada się nie tylko zgodność budowy z planem, ale i inne przesłanki legalizacji, w tym uzyskanie pozwolenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., podczas gdy kompetencja wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ogranicza się do zbadania zgodności budowy z planem, a dokonywanie innych ocen (w tym spełnianie innych przesłanek legalizacji, w tym uzyskanie pozwoleń i zgód) stanowi niedozwolone wkroczenie w kompetencje organu nadzoru budowlanego określone w art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności postanowień, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i przepisów o właściwości, bądź o ich uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę do wydania zaświadczenia w tej sprawie stanowiło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 9 grudnia 2019 r. wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w celu legalizacji samowolnie wykonanego tarasu w dachu i 8 okien połaciowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, powstałego z dwóch segmentów nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Zdaniem Sądu brak było podstaw do wydania Skarżącej zaświadczenia o zgodności rozbudowy opisanych segmentów [...] i [...] z uchwałą Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego Nr LXXXII/2738/2006. Przepis § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c dla terenu o symbolu MN 8, na którym położona jest ww. działka, pozwala bowiem na zachowanie istniejących budynków mieszkalnych bliźniaczych i szeregowych, dopuszczając ich przebudowę (łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych pomieszczeń, a w tym także adaptacją na cele usługowe), w ramach której zakazuje zmiany kształtu dachu z wyjątkiem powrotu do formy historycznej (wg pierwotnego projektu). Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – m. in. projektu budowlanego inwentaryzacji budynku mieszkalnego oraz załączonej dokumentacji - ewidentnie wynika, że nie zachowano pierwotnego kształtu dachu, skoro w jego tylnej części wykonano taras pomiędzy lukarnami oraz 8 okien połaciowych w jego przedniej części.
Sąd I instancji przyznał rację Skarżącej w zakresie argumentacji dotyczącej rozdzielenia kompetencji organów w postępowaniu legalizacyjnym. Niemniej uznał, że okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro Kolegium ograniczyło rozważania do oceny zgodności rozbudowy z planem.
W skardze kasacyjnej D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi z dnia 15 listopada 2021 r., co spowodowało pozbawienie Skarżącej prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, przejawiające się m.in. w tym, że:
- pomimo tego, że Sąd ustalił, iż rozumowanie organu I instancji (niezakwestionowane przez organ lI instancji), dotyczące odmowy wydania zaświadczenia z powołaniem się na konieczność uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem zaświadczenia, pozbawione jest podstaw prawnych, a które to rozumowanie było główną przyczyną oddalenia wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczenia, Sąd nie wyprowadził z tej okoliczności właściwych wniosków i nie dostrzegł, że pozbawiło to Skarżącą prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy w każdej instancji (zasada dwuinstancyjności), co powinno z kolei doprowadzić Sąd I instancji do uchylenia obydwu postanowień;
- Sąd I instancji zaakceptował naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez Kolegium postanowienia organu I instancji, pomimo, że postanowienie to nie rozstrzygało sprawy merytorycznie, opierając się na wadliwej wykładni przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
- zaskarżony wyrok został oparły na niedostatecznej i pozornej analizie zgodności robót budowlanych z uchwałą Nr LXXXII/2738/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego, która to analiza polegała wyłącznie na przywołaniu wybiórczej treści przepisów planu, jednak bez odniesienia się do ich wykładni, podczas gdy Skarżąca przedstawiała w postępowaniu odmienną niż Kolegium interpretację § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c w związku z lit. b planu, co powinno doprowadzić Sąd I instancji do zajęcia stanowiska w przedmiocie wykładni tego przepisu, czego Sąd zaniechał;
- Sąd I instancji zaniechał dokonania wykładni § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c w związku z lit. b planu, a jednocześnie zaakceptował równie niedostateczne i pozorne ustalenia Kolegium w sprawie zgodności robót budowlanych z planem, podczas gdy Skarżąca przedstawiała w postępowaniu odmienną niż Kolegium interpretację § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c w związku z lit. b planu, co powinno doprowadzić Sąd I instancji do zajęcia stanowiska w przedmiocie wykładni tego przepisu, co łącznie, w rezultacie doprowadziło do pozbawienia Skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, które to prawo stanowi jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, naruszenie której ma kwalifikowany charakter i przesądza o nieważności obydwu postanowień;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji niedostatecznych i pozornych ustaleń Kolegium w sprawie zgodności robót budowlanych z planem, podczas gdy Sąd I instancji powinien był dostrzec, że postanowienie organu II instancji nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu, a co za tym idzie nie poddaje się kontroli instancyjnej;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na milczącej akceptacji poglądu zawartego w postanowieniu organu I instancji, wedle którego brak możliwości wydania zaświadczenia wobec uprzedniego nieuzyskania przez Skarżącą decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków miałby być konsekwencją § 11 pkt 1 planu, pomimo, że jest to pogląd błędny, a akt prawa miejscowego nie może wprowadzać dodatkowych, nieznanych ustawie, kompetencji organów administracji publicznej;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do części zarzutów podniesionych w skardze (tj. m.in. zarzutów dotyczących nierozpoznania zarzutów Skarżącej przez Kolegium, braku wykładni § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu, wadliwej subsumpcji stanu faktycznego do treści normy wynikającej z planu), czyli nieuwzględnienie wszystkich obowiązkowych elementów składowych uzasadnienia wymienionych w tym przepisie, a w szczególności co do ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą zarzutów;
5) art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 19 k.p.a. w związku z § 65 ust. 4 w związku z § 11 pkt 1 planu w związku z art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na milczącym zaakceptowaniu przez Sąd I instancji faktu przyjęcia przez organ I instancji (co nie zostało zakwestionowane przez Kolegium), że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie § 11 pkt 1 planu, który miałby nakazywać dokonywanie "uzgodnień" z wojewódzkim konserwatorem zabytków, podczas gdy taka kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wynika z ustawy, co przesądza o tym, że taka interpretacja przepisów planu stanowi przykład kreowania kompetencji władczych organów administracji publicznej mocą aktu podustawowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą działania administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz zakresu kompetencji prawodawczej przyznanej radom gmin przez Konstytucję, a ponadto, pomimo, że § 11 pkt 1 planu w ogóle nie dotyczy postępowania legalizacyjnego;
6) § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c w związku z lit. b planu poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te zakazują jakiejkolwiek zmiany kształtu dachu (z wyjątkiem powrotu do formy historycznej), podczas gdy prawidłowa wykładnia (już nawet językowa) wskazuje, że zakaz ten nie obowiązuje również wówczas, gdy zmiana kształtu dachu jest związana z rozbudową, o której mowa w § 65 ust. 3 pkt 2 lit. b planu, a ponadto, jeśli nawet uznać, że językowa treść przedmiotowego postanowienia planu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu zakazu zmiany kształtu dachu oraz wyjątków od tego zakazu, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji dokonania wykładni tych postanowień planu na korzyść właściciela nieruchomości.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargo kasacyjnej Spółka wskazała, że organ I instancji przypisał sobie w niniejszym postępowaniu kompetencję do weryfikacji, czy Skarżąca uzyskała pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jednocześnie brak uzyskania takiego pozwolenia uczynił główną przyczyną odmowy wydania zaświadczenia. Rozstrzygnięcie, czy uzyskanie takiego pozwolenia jest niezbędne dla legalizacji budowy nie leży w ogóle w zakresie kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia. Właściwość w tym zakresie jest zastrzeżona wyraźnie na rzecz organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie legalizacyjne, co wynika wprost z porównania przepisów kompetencyjnych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przyjął bezpodstawnie, że brak decyzji konserwatora stanowi przeszkodę do wydania zaświadczenia, a Sąd I instancji w ogóle nie rozpatrzył wpływu tego uchybienia na niniejsze postępowanie. Ponadto organ I instancji nie przeprowadził analizy zgodności robót budowlanych z planem - ograniczając się do przytoczenia treści przepisów planu.
Postanowienie Kolegium oparte zostało na gołosłownym twierdzeniu, że "w trakcie wykonanych prac budowlanych nie został zachowany dotychczasowy kształt dachu". Organ Il instancji nie dokonał nawet wykładni § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu. Postępowanie przed organem II instancji przeprowadzone zostało bez należytej wnikliwości, gdyż uznanie wykonanych robót budowlanych za zmianę kształtu dachu, związaną z rozbudową budynku, implikować winno rozważenie, czy była ona dopuszczalna w świetle wyjątku wskazanego w § 65 ust. 3 pkt 2 lit. b i c planu.
Sąd I instancji błędnie przyjął, iż należało podzielić stanowisko Kolegium o braku podstaw do wydania Skarżącej stosownego zaświadczenia, gdyż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego "ewidentnie wynika, że nie zachowano pierwotnego kształtu dachu, skoro w jego tylnej części wykonano taras pomiędzy lukarnami oraz 8 okien połaciowych w jego przedniej części". W świetle § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu zakazana została zmiana kształtu dachu "z wyjątkiem powrotu do formy historycznej (wg pierwotnego projektu) oraz rozbudowy, o której mowa w przepisie litery b), pod warunkiem, że wysokość przekrycia dachowego dobudowy nie będzie większa niż wysokość kalenicy istniejącego budynku". Przedstawiona przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu dokumentacja dowodzi, iż nie doszło do zmiany kształtu dachu w zakresie wykraczającym ponad dozwolony, ponieważ dokonana rozbudowa nie jest wyższa niż wysokość kalenicy istniejącego budynku. W niniejszej sprawie za kwestię decydującą w sprawie uznane zostało niezachowanie dotychczasowego kształtu dachu, a zatem pominięto dalszą część planu, z której wynika dopuszczalny wyjątek od ww. zakazu w postaci "powrotu do formy historycznej (wg. pierwotnego projektu) oraz rozbudowy, o której mowa w przepisie litery b), pod warunkiem, że wysokość przekrycia dachowego dobudowy nie będzie większa niż wysokość kalenicy istniejącego budynku". Tym samym organ II instancji dokonał wybiórczej interpretacji fragmentu przytoczonych ustaleń planu. Tak samo błędnej wykładni dokonał też Sąd I instancji. Tymczasem, w świetle wyjaśnień Skarżącej przedstawionych w piśmie z dnia 17 listopada 2020 r. oraz w zażaleniu, samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na połączeniu w połaci dachu od strony ogrodu dwóch lukarn wspólnym daszkiem i wykonaniu tarasu pomiędzy nimi stanowiły w istocie niewielką rozbudowę obiektu, ale zgodną z treścią § 65 ust. 3 pkt 2 lit. b planu, czyli "rozbudowę budynku od tyłu, na głębokość nie większą niż 4,5 m od lica istniejącej ściany zewnętrznej budynku i o wysokości ścian nie większej niż wysokość ściany istniejącego budynku", a zatem dopuszczalny wyjątek od zakazu wynikającego z treści § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Niniejsza sprawa dotyczyła wydania, na potrzeby toczącego się postępowania legalizacyjnego, zaświadczenia dotyczącego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W.
Punktem wyjścia dla oceny zgodności robót budowlanych z ustaleniami planu stanowić musi ustalenie rzeczywistego zakresu robót podlegających legalizacji w postępowaniu legalizacyjnym, w którym to skarżąca kasacyjnie Spółka została zobowiązana do przedstawienia stosownego zaświadczenia. Dlatego przypomnieć trzeba, że postanowieniem z 9 grudnia 2019 r. nr IOT/414/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zobowiązał skarżącą kasacyjnie do przedłożenia m.in. zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. o taras na dachu pomiędzy dwiema lukarnami.
Teren na którym zlokalizowany jest budynek objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Nr LXXXII/2738/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w obrębie jednostki terenowej MN 8, dla której w § 65 ust. 3 pkt 2 przewidziano obowiązek zachowania istniejących budynków mieszkalnych bliźniaczych i szeregowych, dopuszczając ich przebudowę (łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych pomieszczeń, a w tym także adaptacją na cele usługowe), w ramach której zakazuje się jednak:
a) nadbudowy budynku,
b) rozbudowy budynku z wyjątkiem dobudowy nowych pomieszczeń od tyłu na głębokość nie większą niż 4,5 m od lica istniejącej ściany zewnętrznej budynku i o wysokości ścian nie większej niż wysokość ściany istniejącego budynku,
c) zmiany kształtu dachu z wyjątkiem powrotu do formy historycznej (wg pierwotnego projektu) oraz rozbudowy, o której mowa w przepisie litery b), pod warunkiem, że wysokość przekrycia dachowego dobudowy nie będzie większa niż wysokość kalenicy istniejącego budynku,
d) zmian w układzie elewacji frontowej, tj. wybijania nowych otworów, wnęk loggii lub zamurowywania istniejących, dobudowy lub likwidacji balkonów, istotnych zmian.
Sąd I instancji przyjął, że samowolnie wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany kształtu dachu, co uniemożliwiało wydanie zaświadczenia o ich zgodności z ustaleniami planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał jedynie fragmentarycznej analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów planu, uwagę swoją skupiając na zakazie zmiany kształtu dachu, pomijając przy tym dalszą część omawianego przepisu. Doprowadziło to w konsekwencji do błędnego wniosku o niezgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Co do zasady § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu zakazuje zmiany kształtu dachu. W dalszej części przepisu dopuszczono jednak wyjątki od tej zasady w przypadku powrotu do formy historycznej (wg pierwotnego projektu) oraz rozbudowy, o której mowa w przepisie litery b (tj. dobudowy nowych pomieszczeń od tyłu na głębokość nie większą niż 4,5 m od lica istniejącej ściany zewnętrznej budynku i o wysokości ścian nie większej niż wysokość ściany istniejącego budynku), pod warunkiem, że wysokość przekrycia dachowego dobudowy nie będzie większa niż wysokość kalenicy istniejącego budynku. Dla porządku przypomnieć trzeba, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., II OSK 684/22, LEX nr 3825911). Stąd też uznać należało, że roboty budowlane polegające na połączeniu połaci dwóch lukarn wspólnym daszkiem i wykonaniu tarasu między nimi stanowiły rozbudowę budynku. Taką kwalifikację robót budowlanych przyjął również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w postanowieniu z 9 grudnia 2019 r. zobowiązującym do przedstawienia zaświadczenia o zgodności z ustaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wykonanie tego typu robót budowlanych pozwala § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu.
Dodatkowo wskazać trzeba, że postanowienie Kolegium dotyczyło również oceny zgodności z ustaleniami planu, ośmiu okien dachowych w części frontowej budynku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku jakoby wykonanie tych okien doprowadziło do zmiany kształtu dachu, co naruszać miało § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu. Analizę w tym zakresie należało rozpocząć od ustalenia znaczenia użytego w planie pojęcia "kształt dachu". Plan nie zawiera bowiem legalnej definicji tego pojęcia. Definicji takiej brak jest również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dlatego też dokonując wykładni tego pojęcia posłużyć się należy znaczeniem jakie ma ono w języku potocznym. Jednocześnie mając na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, Naczelny Sąd Administracyjny na potrzeby niniejszej sprawy przyjął, że pod pojęciem kształtu dachu użytego w planie, należy rozmieć takie jego charakterystyczne parametry jak kąt nachylenia połaci dachowych, ich wysokość, czy kierunek głównej kalenicy. Przy takim rozumieniu zakazu zmiany kształtu dachu, nie można przyjąć, aby wykonanie okien dachowych, nie wykraczających poza obrys budynku, miało wpływ na zmianę kształtu dachu i w konsekwencji aby naruszało § 65 ust. 3 pkt 2 lit. c planu.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną.
Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.