II OSK 1688/22

II OSK 1688/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Po 264/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-04-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 264/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO.GP.4000.1893.2020 w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek P. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 264/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 30 listopada 2020 r. nr SKO.GP.4000.1893.2020 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej: "Wójt") z 27 lipca 2020 r. nr 36.2020, którą ustalono na wniosek J. G. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Z., obręb geodezyjny Z., gmina Z..
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 ust. 1 lit.a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Kolegium, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1, § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie WZ"), które miało wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji;
b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Kolegium, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co do ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki, dla której wcześniej już były wydawane decyzje, co miało wpływ na wynik sprawy i naruszało zasadę równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
c) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do nieuwzględnienia zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, uniemożliwienie skarżącej dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania sądu pierwszej instancji wpływającego na rozstrzygnięcie;
d) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co do ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki, dla której wcześniej już były wydawane decyzje; co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., przy czym skarżąca nie jest w stanie w pełni zakwestionować wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, ponieważ uzasadnienie wyroku w tym zakresie ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 8 § 2 k.p.a.;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia WZ poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 6 metrów było prawidłowe, podczas gdy wysokość na działce sąsiedniej o nr [...] wynosi 6 m, a na działce sąsiedniej o nr [...] wynosi 5 m, a zatem tworzy uskok, w związku z czym powinno się przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, a organ nie wskazał, by z analizy wynikała dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości;
b) § 4 ust. 1 rozporządzenia WZ, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy jako "kontynuacji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oz. nr ewid. [...], [...] i [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji’’ było prawidłowe, podczas gdy linia zabudowy powinna być określona w metrach, a nie w odniesieniu do sąsiednich działek;
c) § 8 rozporządzenia WZ poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wysokości głównej kalenicy w projektowanym obiekcie do 9,5 m, bez wskazania wartości minimalnej było prawidłowe, podczas gdy taki sposób ustalania parametrów uznaje się za nieprawidłowy, ponieważ wymiary dopuszczalnej inwestycji powinny być ustalone w określonych przedziałach wielkości.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego. Pismem z 14 czerwca 2022 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
3. Pismem z 6 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
4. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło również Kolegium pismem z 4 lipca 2022 r. w którym podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Ponadto na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej, przy określeniu kosztów zastępstwa procesowego wystąpiono o ich zasądzenie według stawki minimalnej.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
5.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Poznaniu oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W szczególności WSA w Poznaniu nie pominął zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Trafnie zwrócono tam uwagę na to, że przedmiotem skargi jest inna decyzja Kolegium. W uzupełnieniu tych uwag można tylko wskazać, że dla zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, ustalenie istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1544/22, CBOSA). Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się tylko na praktykę zgodną z prawem (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2793/22, CBOSA). W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może bowiem doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego. Innymi słowy, organ może zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. Stąd też w powołanym przepisie jest mowa o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". W realiach niniejszej sprawy nie jest spełniony już pierwszy z przywołanych wyżej warunków zastosowania art. 8 § 2 k.p.a., albowiem nie sposób mówić o wykazaniu istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2209/23, CBOSA). Oczywiste jest, że warunku tego nie spełnia wydanie przez SKO decyzji kasatoryjnej 30 września 2020 r. (k. 14-17 akt sądowych).
5.5. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące wyznaczenia określonych parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22, CBOSA). W aspekcie przywołanej wyżej zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na to, że dokonanie dla potrzeb niniejszej sprawy weryfikacji spornej analizy urbanistycznej (pod kątem jej poprawności oraz logiczności wynikających z niej wniosków jako opracowania specjalistycznego) nie jest możliwie już z tego powodu, że w skardze kasacyjnej nie przywołano żadnego ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. dotyczących ustalenia faktów oraz oceny dowodów, w tym art. 80 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 378/24, CBOSA). W tym kontekście, po pierwsze, nie może być uznany zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia WZ. Z przepisu tego nie wynika w szczególności, aby linia zabudowy musiała być "wyznaczona w metrach". Z części tekstowej decyzji Wójta wynika, że wprowadzono obowiązującą linię zabudowy, stanowiącą kontynuację istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w tym działce skarżącej. Postanowienie to należy odczytywać w powiązaniu, ze stanowiącym integralną część tej decyzji, załącznikiem graficznym (zob. § 9 ust. 1 rozporządzenia WZ). Po drugie, w sprawie nie doszło również do naruszenia § 7 ust. 4 rozprowadzenia WZ. Otóż przyjęta w decyzji Wójta maksymalna wysokość 6 m (ale nie więcej niż zabudowa na działce sąsiedniej [...], należącej do skarżącej) wynika z analizy (s. 16, k. 127 akt administracyjnych). Po trzecie, nie stanowi naruszenia § 8 rozporządzenia WZ wskazanie maksymalnej wysokości górnej kalenicy (9,5 m, ale nie więcej niż zabudowa na działce sąsiedniej [...]). Otóż należy mieć tu na względzie rodzaj planowanej zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny), wymuszającej zachowanie określonej minimalnej wysokości pomieszczeń zgodnie z warunkami technicznymi (zob. m.in. § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Ponadto, trzeba przyjąć pewną elementarną racjonalność w działaniach inwestora, który zwykle dąży do zbudowania możliwie wysokiego budynku w ramach wartości dopuszczonych w decyzji o warunkach zabudowy lub planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). Reasumując ten fragment uzasadnienia, wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy tylko wartości maksymalnych co do wysokości planowanej zabudowy mieszkalnej zwykle nie rodzi ryzyka naruszenia ładu przestrzennego.
5.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
5.7. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 527/22, CBOSA). Dlatego też w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania P. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.