II OSK 1686/08

II OSK 1686/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 150/08 - Wyrok WSA w Łodzi z 2008-07-17
II SA/Łd 149/08 - Wyrok WSA w Łodzi z 2008-07-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i C. T. P.P.H. [...] s.c. w Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 149-150/08 w sprawie ze skargi M. i T. K. oraz [...] Sp. z o.o. w Z. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ([...]), 2. zasądza od M. i T. K. oraz [...] Sp. z o.o. w Z. W. solidarnie na rzecz K. i C. T. P.P.H. [...] s.c. w Z. W. kwotę 650 ( sześćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez M. i T. K. oraz [...] Spółka z o.o. w Z. W. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w sprawie [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zduńskowolskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], zn. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Starosta Zduńskowolski zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił K. i C. T. pozwolenia na budowę budynku usługowo-produkcyjnego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor uzyskał postanowieniem Starosty Zduńskowolskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] zgodę na odstępstwo od przepisów § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) umożliwiające wykonanie 24 miejsc postojowych na działce nr [...] w odległości 4 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi o nr [...],[...] i [...]; projekt budowlany został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi (postanowienie z dnia 16 października 2007 r.) i jest zgodny z wymogami prawa budowlanego (art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odwołania wniosła Spółka [...] oraz M. i T. K.. W odwołaniu Spółka podniosła, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż na działce sąsiedniej powinna powstać kamienica mieszkalna z usługami w parterze, a ponadto liczba zaprojektowanych miejsc parkingowych jest zbyt mała.
M. i T. K. w swoim odwołaniu także zarzucili niezgodność projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zaprotestowali przeciwko budowie obiektu w granicy z ich działką.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ten stwierdził, że inwestycja nie pogorszy użytkowania działek sąsiednich, nie ograniczy ich korzystania ponad przeciętną miarę i została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ podkreślił także, że planowana budowa została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zatwierdzonym odstępstwem od warunków technicznych. Odnosząc się do zarzutów niezgodności z planem miejscowym organ wskazał, że plan zakłada wprawdzie dominującą funkcję mieszkaniową i uzupełniającą usługi nieuciążliwe, jednak dopuszcza ustalenie alternatywnie usług nieuciążliwych jako funkcji dominującej, a zabudowy mieszkaniowej jako funkcji uzupełniającej. Wojewoda uznał także, że projektowana inwestycja nie przekracza maksymalnego współczynnika zabudowy, spełnione zostały wymagania dotyczące miejsc parkingowych i zjazdu publicznego, a lokalizacja w granicy z działką sąsiednią jest zgodna z zapisami miejscowego planu oraz przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Skargi na powyższą decyzję pismem z dnia 22 stycznia 2006 r. wnieśli M. i T. K., [...] Spółka z o.o. oraz L. F. (która następnie skargę cofnęła), podnosząc argumenty zawarte w odwołaniach. W uzupełniającym skargę piśmie z dnia 23 stycznia 2008 r. T. i M. K. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, zarzucając naruszenie art. 7, 8, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, iż na terenie ich działek o nr ewid. [...] i [...] w granicy z działką inwestorów istnieje budynek gospodarczy, którego tylna ściana ma 16,5 m długości i wysokość jednej kondygnacji. By możliwe było usytuowanie projektowanego obiektu w granicy ich nieruchomości, ściany projektowana i istniejąca powinny przylegać do siebie całą powierzchnią, co w tym wypadku z pewnością nie zostanie zachowane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. decyzje organów obu instancji stwierdził, że teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 6 MS-U, dla którego ustalono funkcję dominującą – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o charakterze zabudowy śródmiejskiej i funkcję uzupełniającą – usługi nieuciążliwe usytuowane tylko w kubaturze budynków mieszkalnych. Dopuszczono ustalenie funkcji alternatywnie (tj. funkcja dominująca – usługi nieuciążliwe, a funkcja uzupełniająca – zabudowa mieszkaniowa), pod warunkiem usytuowania usług w kubaturze budynku o charakterze zabudowy śródmiejskiej. Zdaniem Sądu ustalenia organów co do zgodności przedłożonego w sprawie projektu budowlanego z planem budzą wątpliwości. Sąd wskazał, że kwestionowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom pozwolenia na budowę budynku usługowo-produkcyjnego, w sytuacji gdy plan takiej funkcji dla terenu tejże inwestycji nie przewiduje (tereny produkcyjno- usługowe oznaczone są na rysunku planu symbolem PU-U). Projekt określa dodatkowo inwestycję jako budynek handlowo-usługowy, bądź też produkcyjno-usługowy. Z części opisowej projektu wynika, że na parterze projektowanego budynku ma się mieścić lokal handlowy o powierzchni użytkowej 665,98 m², na piętrze zakład krawiecki o powierzchni 375,36 m² (szwalnia, w której mają odbywać się wszystkie etapy produkcji), a na poddaszu pomieszczenia biurowe. Według Sądu Starosta Zduńskowolski przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę, mając na względzie regulacje art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązany był te wątpliwości i nieprawidłowości wyjaśnić. Ponadto w uzasadnieniu decyzji brak jest argumentów i wskazań kwalifikujących przedmiotową inwestycję do kategorii usług nieuciążliwych, organ stwierdził arbitralnie, że wobec dopuszczenia przez plan ustalenia funkcji alternatywnie, tj. jako funkcji dominującej usług nieuciążliwych, zaprojektowana funkcja jest zgodna z planem miejscowym. Tymczasem ze szczegółowego opisu projektu wynika, że na piętrze budynku będzie mieścił się zakład produkcyjny, a z zapisów planu jednoznacznie wynika, że działalność produkcyjna nie jest dopuszczalna na terenach oznaczonych symbolem 6 MS-U. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ilości miejsc parkingowych Sąd stwierdził, że powierzchnia użytkowa lokalu handlowego wynosi 665,98 m², a nie jak to przyjął organ 430 m² (powierzchnia sprzedaży). Przyjmując, że 40 miejsc postojowych przypada na 1000 m² powierzchni użytkowej obiektu handlowego, to dla powierzchni 665,98 m² liczba miejsc postojowych powinna wynosić 26. Z zatwierdzonego przez organ projektu wynika, że zaprojektowano ogółem 21 miejsc postojowych (w tym 2 miejsca dla osób niepełnosprawnych). Ponadto Sąd zauważył, że organ nie zbadał i nie ocenił również podnoszonej przez skarżących uciążliwości obiektu związanej z emisją hałasu. Organy nie wzięły także należycie pod uwagę konieczności wynikającego z art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego poszanowania interesów osób trzecich, przede wszystkim ochrony interesów osób trzecich wobec usytuowania obiektu w granicy. Zdaniem Sądu w postępowaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale również art. 10, 81, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ze względu na powyższe uchybienia Sąd nakazał organom wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, dokonać sprawdzenia i oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a także zadbać o poszanowanie interesów osób trzecich i należycie odnieść się do argumentów zgłaszanych przez strony.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku inwestorzy K. i C. T. zarzucili naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego wydana została z naruszeniem art. 7, 10, 77, 80, 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W zakresie naruszeń prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e/ oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 13, 323 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowień § 6 ust. 1 pkt 4a, § 6 ust. 3, § 10 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zduńska Wola w rejonie ulic [...],[...],[...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 30 października 2003 r., nr XV/153/03 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do bezprawnego uznania, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 17 grudnia 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję powinien opierać się na aktach danej sprawy i w oparciu o nie dokonywać ustaleń stanu faktycznego, tym samym sprawdzając ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy wydające decyzje (art. 133 § 1 p.p.s.a).
W niniejszej sprawie podstawowy zarzut sformułowany przez Sąd I instancji sprowadzał się do tego, że projektowany obiekt nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego rzekomo nie sprawdziły organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, czym naruszyły przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pozostałe wątpliwości Sądu są też pochodną takiego założenia.
Projektowany obiekt określany zamiennie jako "produkcyjno-usługowy" bądź "handlowo-usługowy" w rzeczywistości charakterem swym odpowiada raczej temu drugiemu określeniu, gdyż trudno zgodzić się z poglądem Sądu, że przewidziana tam szwalnia spełnia wymogi zakładu produkcyjnego w związku z czym obiekt ten nie może być zlokalizowany na terenie oznaczonym w planie 6 MS-U. O charakterze obiektu nie może decydować jego nazwa, określenie w projekcie budowlanym, lecz rzeczywisty charakter wynikający z danych zawartych w dokumentach. To, że "wszystkie etapy produkcji odzieży odbywać się będą w pomieszczeniu szwalni", jak zapisano w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, nie może przesądzać o charakterze, funkcji jednego z pomieszczeń przewidzianych w projektowanym budynku. Poza tym w tym samym miejscu projektu przewidziano również, że szycie odzieży będzie się odbywało też w systemie pracy nakładczej, a więc na zewnątrz poza tym obiektem, co dodatkowo świadczy o błędnym zakwalifikowaniu pomieszczenia szwalni jako "zakładu produkcyjnego" w pełnym tego słowa znaczeniu. Kolejnym nieporozumieniem jest przyjęcie przez Sąd, nie wiadomo na jakiej podstawie, że organ wydający decyzję "nie zbadał i nie ocenił również podnoszonej przez skarżących uciążliwości obiektu związanej z emisją hałasu". Po pierwsze, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a po drugie, podnosząc taki zarzut jw., należało wyjaśnić co w tej sprawie miałoby zdaniem Sądu być źródłem tego hałasu, co nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Samo zaś odwołanie się do przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1e Prawa budowlanego oraz § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak to uczynił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie świadczy jeszcze o tym, że organ nie rozważył kwestii uciążliwości obiektu związanej z emisją hałasu i czy taka uciążliwość może mieć miejsce w tym przypadku. Poza tym, każdy zarzut strony przeciwnej powinien rozpatrywać Sąd w konkretnym, indywidualnym odniesieniu do sytuacji, w jakiej ta strona występuje, biorąc, jak w tym przypadku, pod uwagę położenie nieruchomości skarżących i stojących na nich obiektów (ich charakter); odległość w stosunki do projektowanego obiektu. Mówiąc w tym przypadku o uciążliwości obiektu związanej z emisją hałasu należy pamiętać, że na terenie, na którym na być usytuowany sporny obiekt, zgodnie z planem, przewidziano zabudowę o charakterze śródmiejskim i żadna z przewidzianych funkcji tego obiektu nie daje podstaw do obaw, że tego typu uciążliwości będą miały miejsce.
Nie ulega też wątpliwości, że obowiązujący plan dopuszcza możliwość zabudowy w granicy z nieruchomością sąsiednią, tak jak zaprojektowano w tym przypadku, nie wiadomo natomiast dlaczego z tego faktu Sąd wyciąga wniosek, że na etapie wydania decyzji nie zbadano należycie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzech, czy też ewentualnego zacienienia spowodowanego przez projektowany obiekt. Jeżeli Sąd miał tego typu wątpliwości to powinien w uzasadnieniu wyroku wskazać, kogo z kręgu osób trzecich został naruszony interes prawny i w stosunku do której nieruchomości może powodować zacienienie projektowany obiektu, biorąc pod uwagę kryteria określone w § 13 wcześniej powołanego rozporządzenia.
Zgłaszając tak poważne wątpliwości, przekładające się na zarzuty w stosunku do konkretnej decyzji i skutkujące jej uchyleniem, Sąd powinien wziąć pod uwagę wysokość projektowanego obiektu, jego odległość od innych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i usytuowanie obiektu od strony północnej, czy też południowej, co może stwarzać ewentualne realne zacienienie. W tym przypadku tych wszystkich ustaleń zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a jedynie wzięto pod uwagę to, że skarżący zgłaszali takie zastrzeżenia.
Opierając się na aktach sprawy brak jest przesłanek, aby stwierdzić, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji, nie sprawdziły zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź aby projektowany obiekt był niezgodny z ustaleniami tego planu. Sporny obiekt w kształcie zaprojektowanym wraz z przewidzianą ilością miejsc postojowych, odpowiada funkcji alternatywnej przewidzianej w planie dla tego terenu, gdzie funkcją dominującą są usługi nieuciążliwe, a funkcją uzupełniającą – zabudowa mieszkaniowa, przy czym ta druga funkcja nie jest wymagana dla realizacji tej pierwszej. Brak było też podstaw, aby przyjąć, że projektowany budynek mieszczący lokal handlowy, zakład krawiecki (szwalnię) i lokale biurowe, będzie uciążliwy dla otoczenia, tym bardziej że ma być to fragment zabudowy śródmiejskiej, zgodnie z planem.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, z wszystkimi tam wskazanymi przepisami jest w pełni uzasadniony. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Tym samym trafnie zostały również sformułowane pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji kontrolując zaskarżony akt, powinien wydając orzeczenie, opierać swe rozważania i wnioski, nie tylko na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale na podstawie całości akt sprawy, jak to stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie można też mnożyć wątpliwości w stosunku do kontrolowanego aktu, nie mając ku temu żadnych podstaw wynikających z akt sprawy i zweryfikowanych w oparciu o doświadczenie życiowe. Nie można zarzucać organowi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest argumentów i wskazań kwalifikujących przedmiotową inwestycję do kategorii usług nieuciążliwych czy też, że organ nie zbadał zacienienia, skoro nie ma się racjonalnych podstaw do tego, aby uznać, że taki obiekt może być uciążliwy, jeżeli żadna z projektowanych jego funkcji na to nie wskazuje, a wysokość obiektu, jego odległość od innych i usytuowanie od strony północnej, wręcz wykluczają możliwość zacienienia innych obiektów, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. W aktach spawy, jak i skarżący na rozprawie, nie przedstawili przekonujących argumentów wskazujących na to, że projektowany obiekt realnie zagraża ich uzasadnionym interesom prawnym a tylko takie mogą być brane pod uwagę w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.