II OSK 1684/21

II OSK 1684/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Grzegorz Czerwiński
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3030/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par. 4 w zw. z art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 24 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3030/19 w sprawie ze skargi B. W., J. W. i R. W., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. nr KOA/1772/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 listopada 2020 r., IV SA/Wa 3030/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi B. W., J. W. i R. W. oraz W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 3 października 2019 r., nr KOA/1772/Ar/19, w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C z 4 kwietnia 2019 r., nr 287/2019, w pkt 2.-4. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżących. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, A. W. i K. W. (inwestorzy) wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej oraz zbiornika na nieczystości płynne - szamba szczelnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - na terenie dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości Jatne, gmina C. Wójt Gminy C decyzją z Nr 145/2018 z 20 marca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wnieśli B. W., J. i R. W. oraz W. Z. podnosząc, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy, sztucznie powiększając obszar analizowany, przez co naruszył ład przestrzenny. W ocenie stron odwołujących się, zamierzona inwestycja nie jest tożsama z istniejącą na tym obszarze funkcją mieszkaniową, obniży walor estetyczny terenu oraz zakłóci spokój poprzez hałas.
Sąd wojewódzki wskazał następnie, że SKO decyzją KOA/1525/Ar/l8 z 3 stycznia 2019 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 z późn. zm.; "K.p.a.") orzekło o uchyleniu decyzji Wójta z 20 marca 2018 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium wskazano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm.; "Upzp"), sporządzona została w sposób naruszający wskazany przepisy tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; "rozp. MI 2003").
Dalej w wyroku IV SA/Wa 3030/19 przywołano, że w toku prowadzonego dalej postępowania organ I instancji wyznaczył wokół działki której dotyczy wniosek inwestorów, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Strony ponownie wyraziły pisemnie swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji, wywodząc iż drastycznie obniży jakość życia mieszkańców (w tym narazi ich na hałas, ograniczy nasłonecznienie, wpłynie na dostawy wody). Ponadto przedsięwzięcie będzie miało wpływ na zachowanie zwierząt zamieszkujących lasy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, spowoduje pogorszenie poziomu wód gruntowych, zalewanie sąsiednich działek w okresach deszczowych. Poza tym inwestycja może naruszać przepisy BHP oraz przeciwpożarowe.
Kolejno wskazano, że Wójt orzekając ponownie wydał w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 Upzp wskazaną na wstępie decyzję z 4 kwietnia 2019 r., którą ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji, szczegółowo wskazując m. in. następujące wartości: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, minimalną powierzchnię biologicznie czynną, szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej; geometrię dachu. W uzasadnieniu swej decyzji Wójt wskazał, że z dokonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że podstawową funkcją tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, handlowo - usługową oraz magazynową. Zabudowa magazynowa występuje na oznaczonych działkach, na innych zaś działkach, także indywidualnie w decyzji sprecyzowanych występuje zabudowa mieszkaniowa z zabudową gospodarczo - garażową oraz handlową. W ocenie organu I instancji, planowana inwestycja zgodna jest w zakresie funkcji z istniejącym zagospodarowaniem terenu, stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego. Wskazano także w decyzji organu I instancji, że przy uwzględnieniu powierzchni inwestycji przedmiotowe zamierzenie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71 – rozp. RM 2010), ponieważ docelowo zabudowa zajmie powierzchnie mniejszą niż 1 ha.
Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez strony, Wójt wskazał, że ochrona praw osób trzecich w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji, zostanie zapewniona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie nastąpi konkretyzacja parametrów inwestycji i rozpoznanie jej potencjalnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest etapem wstępnym inwestycji, na którym oceniana jest zgodność inwestycji z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny oraz ład przestrzenny. Zaznaczono, że wbrew twierdzeniom stron, planowana inwestycja nie znajduje się na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, a ponadto kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym.
Jak wynika dalej z wyroku oraz akt sprawy odwołanie od powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy wnieśli B. W., J. W. i R. W. oraz W. Z., w którym zarzucono nieprawidłowe przeprowadzenie analizy uwarunkowań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 Upzp z jednoczesnym pominięciem oceny oddziaływania inwestycji na zabudowania sąsiednie, przez co narusza się ład przestrzenny. Zaznaczono, że Inwestycja w postaci hali magazynowej zakłóci ład okolicznej zabudowy i nie współgra w żaden sposób z sąsiednimi działkami, na których jest zabudowa mieszkaniowa, obniży walory estetyczne i jakość życia na działkach sąsiednich poprzez hałas, spaliny, zakłócenia elektryczne, brak odpowiedniego nasłonecznienia. Podniesiono, że działka nie jest szeroka, dlatego też zdaniem odwołujących się nie zostaną zachowane przepisy BHP i przeciwpożarowe. Zwrócono uwagę na zapisy Studium uwarunkowań, które nie przewidują takich inwestycji jak planowana na tym obszarze.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniesionego odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją z 3 października 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W jej uzasadnieniu wskazano, że w sporządzonej analizie organ I instancji odniósł się do konkretnych budynków z obszaru analizowanego i ich parametrów, wskazując, że na obszarze analizowanym występują głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, usługowo-handlową oraz magazynową (z wymienieniem działek). Wyznaczono linię zabudowy jako odległość zabudowy od linii rozgraniczającej drogi powiatowej dz. nr ew. [...], przy czym odległości większe nie wynikają z potrzeby zachowania przepisów ustawy o drogach publicznych oraz kompozycji przestrzennej zespołu zabudowy, lecz są wynikiem swobodnego kształtowania zagospodarowania działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej wynosi średnio 21,0,%, jednakże po uwzględnieniu dojazdów i innych powierzchni utwardzonych - które zgodnie z praktyką projektową zajmują powierzchnię w wielkości od 50% do 100% powierzchni zabudowanej - z uwagi na wielkość działki maksymalny udział terenów zabudowanych i utwardzonych przyjęto dla inwestycji na poziomie 42,0%.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, koncentrujących się w ocenie SKO wokół kwestii zaburzenia ładu przestrzennego przez realizację dużego obiektu magazynowego wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ II instancji wskazał, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym traktować szeroko i nie można zarazem przyjąć, że dopuszczalna zabudowa ma ograniczać się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W ocenie SKO wspieranej orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podnoszone kwestie związane z uciążliwością inwestycji będą natomiast przedmiotem rozstrzygania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Za niezasadne uznano także zarzuty dotyczące braku przewidzenia podobnej inwestycji, co zamierzona, w Studium.
Od powyższej decyzji SKO odwołujący się złożyli skargę do WSA w Warszawie, domagając się jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez uznanie, że w sprawie wystąpiły wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do utrzymania w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy SKO dokonało wadliwej kontroli decyzji organu I instancji poprzez naruszenie:
– § 4 ust. 1 rozp. MI 2003 i ustalenie linii zabudowy dla inwestycji objętej zakresem decyzji nie stanowiącej przedłużenia linii zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących oraz wyznaczenie jedynie nieprzekraczalnej linii zabudowy;
– § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 i wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w sposób odmienny od zasady przyjętej w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sytuacji braku przeprowadzenia analizy zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 4 ust. 4 rozp. MI 2003;
– § 5 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003 poprzez błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w związku z zaniechaniem ustalenia kategorii i funkcji zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym oraz wskazaniem w treści decyzji jedynie średniej wysokości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki;
– brak uwzględnienia warunków ochrony środowiska, czego zaskarżona decyzja nie zawiera, gdyż nie wyjaśniono w niej, dlaczego inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy teren inwestycji znajduje się na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego;
– niewskazanie w decyzji żadnych parametrów w zakresie wielkości produkcji, jej charakteru, użytej technologii, poza określeniem "planowana hala magazynowa dotyczyć będzie tylko magazynowania części stalowych". Nie odniesiono się do przepisów rozp. RM 2010;
2. art. 61 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej;
3. art. 61 ust. 1 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie przez SKO zasady dobrego sąsiedztwa i nadanie prymatu wyłącznie interesowi wnioskodawców;
4. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozp. MI 2003, albowiem nie zastosowano innych wskaźników dot. wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy w świetle okoliczności sprawy, rozmiaru planowanego przedsięwzięcia oraz wyznaczonego obszaru analizowanego istnieją ku temu podstawy;
5. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także § 6 rozp. MI 2003, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyznaczenia innej niż średnia w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowej; § 7 rozp. MI 2003 poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem; § 8 rozp. MI 2003 poprzez brak wyznaczenia (innej niż średnia) wysokości geometrii dachów zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem oraz § 3 rozp. MI 2003 poprzez brak przeprowadzenia analizy na wymaganym przez ten przepis obszarze;
6. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w sprawie - brak ustalenia, czy teren inwestycji nie jest uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich - oraz dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny poprzez wybiórcze pominięcie części zabudowy na obszarze analizowanym, oraz zaniechanie ustalenia kategorii i funkcji zabudowy znajdującej się w części obszaru analizowanego, co doprowadziło do przyjęcia błędnego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym;
7. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp;
8. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję i sposobu zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa, w związku z czym planowana inwestycja magazynowo-przemysłowa nie kontynuuje funkcji w obszarze analizowanym;
9. art. 64 ust. 1-3 Upzp i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym;
10. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego w ocenie organu nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji funkcji. Nie odniesiono się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Argumentacja SKO (bardzo ogólnikowa) sprowadza się do wywodu próbującego uzasadnić wybudowanie budynku hali magazynowej w miejscu, gdzie nie ma żadnych innych budynków tego typu, a oprócz gruntów rolnych istnieją budynki mieszkalne lub mieszkalno-gospodarcze, których mieszkańcy posiadają zarejestrowane różnorakie działalności gospodarcze, co dla potrzeb analizy czyni je budynkami mieszkalno-usługowymi;
11. art. 64 ust. 1 "ustawy" oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez brak wezwania wnioskodawców do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na dołączeniu aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej do ponownie rozpoznawanego wniosku na skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO decyzją z 3 stycznia 2019 r.
SKO zarzucono także brak reakcji na pominięcie przez Wójta wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji organu odwoławczego z 3 stycznia 2019 r., dot. braku w analizie urbanistycznej wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych posadowionych na konkretnych nieruchomościach, co doprowadziło do utrzymania w mocy ponownie wadliwie wydanej decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze podniesiono także zarzut braku wyjaśnienia i uzasadnienia w treści decyzji dla przyjętych granic obszaru analizowanego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz § 3 rozp. MI 2003, co "finalnie doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niedostateczny tłumaczącego motywy działania organu odwoławczego, a finalnie naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji konieczności dalszego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy". Zdaniem tegoż sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji, którą została nią utrzymana w mocy, nie wynika bowiem, dlaczego został przyjęty określony, znacznie przekraczający minimum wskazane w § 3 rozp. MI 2003, obszar do analizy cech i funkcji zabudowy. Doprowadziło to skarżących do założenia, że organy przyjęły prymat interesu wnioskodawców nad interesem ogółu - rozumianym jako prawo do harmonijnie zagospodarowanej przestrzeni życiowej - poprzez ukształtowanie możliwie największego obszaru analizowanego celem odnalezienia uzasadnienia dla ulokowania budynku magazynowego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W ocenie sądu pierwszej instancji SKO powieliło w uzasadnieniu swojej decyzji ustalenia organu I instancji i wytłumaczyło przyjęte przezeń założenia co do wartości parametrów planowanej zabudowy. Jednakże nie dokonało samodzielnej oceny prawidłowości analizy cech i funkcji zabudowy będącej podstawą określenia tych parametrów - do czego było zobowiązane jako organ II instancji - a przynajmniej nie wynika to właśnie z treści uzasadnienia decyzji.
Za przedwczesne uznał w tej sytuacji sąd a quo odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów § 4-8 rozp. MI 2003, skoro sporządzona w sprawie analiza cech i funkcji zabudowy budzi istotne wątpliwości co do prawidłowości granic zakreślenia obszaru analizowanego.
Za nieuzasadnione z kolei uznano zarzuty naruszenia przepisów o ochronie środowiska, skoro projekt decyzji był "konsultowany" z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który nie zajął stanowiska, wobec czego przyjęto milczące uzgodnienie.
W wytycznych zalecono, aby ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji dokonał oceny prawidłowości zakreślenia obszaru do analizy cech i funkcji zabudowy, następnie w decyzji wykazać prawidłowość lub wadliwość tejże, a następnie, po dokonaniu oceny prawidłowości analizy zalecono, aby SKO "przyjrzało się" wskazanym parametrom zabudowy, szczególną uwagę zwracając na precyzję określania ich wartości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w Warszawie – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, poprzez uznanie, że ww. przepisy nie znajdują zastosowania w zakresie, w jakim przewiduje się wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i w konsekwencji uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, że nie zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji,
art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wyrażającego się w zbyt formalistycznym ograniczeniu sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmowaniu za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia minimalne odległości, prowadząc do naruszenia zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a w konsekwencji do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu jak i prawa własności,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, co miało skutkować nieprawidłowym sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 i 11 K.p.a. poprzez uznanie, że Kolegium nienależycie uzasadniło skarżone rozstrzygnięcie, tj. bez wnikliwego odniesienia się wyznaczenia obszaru analizowanego i na tej podstawie dokonało analizy funkcji i cech zabudowy,
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 153 Ppsa poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku zawierającego wskazania dla organu drugiej instancji co do podjęcia czynności, podczas gdy zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o:
• uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o:
• uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od Strony skarżącej na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazuje, że obszar do analizy urbanistycznej został wyznaczony prawidłowo, jako minimalna lub nieznacznie większa aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy. Tak wyznaczony obszar okazał się wystarczający do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiono, że skarżący nie kwestionowali w skardze wielkości obszaru analizowanego.
Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się zatem ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że Kolegium nie wyjaśniło "dlaczego został przyjęty określony, znacznie przekraczający minimum wskazane w rozporządzeniu obszar do analizy cech i funkcji zabudowy’", ponieważ obszar ten nie przekraczał "znacznie", lecz nieznacznie trzykrotności szerokości frontu działki.
W jednobrzmiących odpowiedziach B. W., J.W. i R. W., W. Z. (skarżących) na skargę kasacyjną organu wnoszono o jej oddalenie w całości, albowiem zaskarżony wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem skarżących SKO w istocie powieliło w uzasadnieniu swojej decyzji ustalenia organu I instancji i choć wytłumaczyło przyjęte przezeń założenia, co do wartości parametrów planowanej zabudowy, to jednak nie dokonało samodzielnej oceny prawidłowości analizy cech i funkcji zabudowy będącej podstawą określenia tych parametrów - do czego było zobowiązane, jako organ II instancji - a przynajmniej nie wynika to właśnie z treści uzasadnienia decyzji. Zaznaczono w nim, że funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, rozstrzygając wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by zachować zasadę wolności zagospodarowania nieruchomości będącej jego własnością, w tym jej zabudowy. W opinii skarżących brak jest jednak w niniejszej sprawie zindywidualizowanej oceny konkretnego przypadku, stąd taka decyzja nie mogła ostać się w porządku prawnym i trafnie została przez zaskarżonym wyrokiem wyeliminowana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Skarga kasacyjna została oparta na oczywiście usprawiedliwionych podstawach, jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem przywołanej regulacji mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom, przy czym nie każde naruszenie cyt. przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.
Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
W orzecznictwie NSA zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, CBOSA.nsa.gov.pl). Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
B. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Skuteczny jest zarzut skarżącego kasacyjnie Kolegium, że uzasadnienie wyroku sformułowano niezgodnie z jego sentencją, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym. W uzasadnieniu wyroku w jego tzw. wytycznych, sąd pierwszej instancji zawarł szereg zaleceń wobec Kolegium w aspekcie potrzeby dokonania oceny prawidłowości ustalenia obszaru, w którym analizowano cechy i funkcje zabudowy, zalecając następnie, aby Kolegium "przyjrzało się" ponownie wskazanym parametrom zabudowy, "szczególną uwagę zwracając na precyzje określenia ich wartości". Abstrahując od poprawności takich zaleceń, w ramach których Kolegium miałoby się "przyglądać" parametrom zabudowy, rzecz w tym, że w pkt 1. zaskarżonego wyroku uchylono nie tylko zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, ale także decyzję organu I instancji. Tym samym sąd stosował konstrukcję z art. 135 Ppsa, skoro uchylał z obrotu prawnego także wydaną w I instancji decyzję Wójta Gminy C, choć nie znalazło to odzwierciedlenia w sporządzonym następczo uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 3030/19. W konsekwencji uchylenia przez sąd pierwszej instancji także decyzji organu I instancji, kierowanie wskazówek odnośnie wskazań co do dalszego postępowania wobec SKO w Warszawie jest oczywiście chybione, słusznie wytyka strona skarżąca kasacyjnie, że taki wyrok nie poddaje się wykonaniu, nie może także wiązać organu w konsekwencji normy zawartej w art. 153 Ppsa. Z tego ostatniego przepisu wynika nakaz związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że wobec treści wskazań zawartych w pisemnym uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, skoro w jego sentencji w pkt 1 uchylono nie tylko zaskarżoną decyzję SKO, ale i decyzję Wójta Gminy C, treść wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 3030/19 wykazuje istotną niespójność z powyższą sentencją. Innymi słowy tak sporządzone uzasadnienie wyroku z określonymi w nim wytycznymi nie pozwala zrozumieć jednoznacznie przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku sporządzono w taki sposób, że "pasuje" ono do sytuacji, w której uchylano by jedynie zaskarżoną decyzję, nie zaś także decyzję organu I instancji.
C. Z tych względów uznać należy, że zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. są usprawiedliwione, to zaś czyni przedwczesnym konieczność odniesienia się do innych podstaw kasacyjnych.
D. Reasumując, skarga kasacyjna jest skuteczna, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
E. Uznając, że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.