II OSK 1680/24

II OSK 1680/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1716/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 61 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 62 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 6 w zw. z art. 17 Uwl
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11; art. 77 § 1 w zw. z art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1716/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2023 r. nr 870/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 14 lutego 2024 r., VII SA/Wa 1716/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] w Warszawie (WM) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 31 maja 2023 r. nr 870/2023, w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) nr IIIOT/80/2023 z 23 marca 2023 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, G.N. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli prac remontowych związanych z naprawą izolacji przeciwwodnej ścian fundamentowych oraz stropu garażu podziemnego zlokalizowanych pomiędzy budynkami [...] oraz [...] w W. Jak wskazał wnioskodawca, jest on właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], który "jest systematycznie niszczony poprzez wodę, która znajduje się w ścianach oraz fundamentach". Problem był wielokrotnie zgłaszany do zarządu WM, dokonano napraw, ale były one tylko "zabiegiem kosmetycznym" nie likwidującym problemu.
2.2. Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że PINB przeprowadził oględziny w sprawie stanu technicznego garaży budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] i [...] w W., podczas których stwierdzono brak izolacji termicznej sufitu/ścian. "Nad stanowiskiem [...] i [...] - rozwieszone pod sufitem plandeki - zabezpiecz.; widoczne plamy na plandece; przy stan. 30 - plandeka zabezpieczająca rozwieszona zamoczona do stropu; stanów. 31 -//- i pomiędzy stanowiskiem [...]; [...] - przeciek na dylatacji głównej budynku; stan. 16 - sufit/plandeka zawieszona chroniąca samochód, stanowisko 2 - zapadnięta kostka na posadce. Na ścianie w której zamocow. jest brama wjazdowa - wykonana jest izolacja termiczna nieokreść. grubości". W dniu kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ powiatowy przeprowadził również oględziny w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, podczas których stwierdził: "zawilgocenie ścian w kuchni/salon ściana równoległa do budynku, "purchle" na tynku w rejonie posadzki pleśń/zawilgocenie przebarwienie w narożu pod oknem na wysokości ok. 50 cm. naroże; ściana 20 cm. Przebarwienie zawilgocenie odparzenie "purchle" w sypialni wzdłuż całej ściany na wysokości ok. 30 cm od posadzki + naroże przy grzejniku." Podczas kontroli stwierdzono zawilgocenie ścian w lokalu - zagrożenie zdrowia dzieci i dorosłych zamieszkujących lokal.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...] i garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] i [...] w W.
Postanowieniem z 13 stycznia 2023 r. PINB nałożył na WM obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, ekspertyzy stanu technicznego lokalu nr [...] i garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] i [...] w W. Pismem z 8 marca 2023 r. WM przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1716/23 przywołano, że postanowieniem z 22 marca 2023 r. PINB uchylił własne postanowienie z 13 stycznia 2023 r., a następnie postanowieniem z 23 marca 2023 r. na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) nałożył na WM obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej lokalu nr [...] i garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., w terminie 2 miesięcy od daty, kiedy niniejsze postanowienie stanie się ostateczne.
2.5. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła WM.
2.6. Powołanym na wstępie postanowieniem MWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
Zdaniem organu zażaleniowego, organ I instancji wykazał zastosowanie art. 62 ust. 3 uPb w stosunku do przedmiotu postępowania. Organ powiatowy ustalił zawilgocenie ścian w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku oraz istnienie zagrożenia zdrowia dzieci i dorosłych zamieszkujących ten lokal. Natomiast odnośnie garażu podziemnego organ ustalił niewłaściwy stan techniczny w zakresie przecieków stropu oraz rozwieszone nad poszczególnymi miejscami postojowymi plandeki zabezpieczające pod sufitem. Ponadto do akt sprawy wnioskujący przedłożył skan opinii biegłego sądowego mgr inż. W.S. z sierpnia 2018 r. oraz jej uzupełnienie z kwietnia 2020 r., w której autor wskazał m. in. na występowanie wad w obszarze tarczy stropowej, żelbetowych ścian zewnętrznych kondygnacji podziemnej garażu budynków przy ul. [...] (np. głębokie pęknięcia i szerokie rozwarstwienia ścian, stropów, słupów i podciągów w strefach dylatacji konstrukcyjnych i przerw technologicznych; rozszczelnienie izolacji przeciwwilgociowej bitumicznej i przeciwwodnej z dwóch warstw papy termozgrzewalnej na powierzchni ścian zewnętrznych i na stropie nad kondygnacją garażowa), a także występowanie raków, nierozwibrowań, odparzeń, złuszczeń, ubytków betonu, brak lub niewystarczającą otulinę zbrojenia konstrukcyjnego w strukturze ścian, słupów, podciągów i stropów żelbetowych w konstrukcji podziemnej garażowej. Zdaniem tegoż organu zasadnym jest sporządzenie opracowania technicznego.
Ponadto zdaniem MWINB organ powiatowy słusznie nałożył ww. obowiązek na WM, gdyż ekspertyza dotyczy elementów konstrukcyjnych lokalu nr [...] ww. budynku oraz garażu podziemnego. Podmiotem właściwym do jej przedłożenia jest właściciel budynku, jako elementów wspólnych, tj. wspólnota mieszkaniowa. Dodano, że postanowienie wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 uPb jest postanowieniem dowodowym i nie kończy sprawy.
3.1. Skargę na powyższe postanowienie złożyła WM, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1) art. 62 ust. 3 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali (Uwl), poprzez ich nieprawidłową wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem zarówno przez PINB, jak i MWINB, że adresatem zaskarżonego postanowienia może być WM, podczas gdy adresatem wydanej przez PINB "decyzji" może być jedynie właściciel lokalu mieszkalnego w obiekcie budowlanym, gdyż to na takim właścicielu ciąży obowiązek utrzymania lokalu mieszkalnego w należytym stanie technicznym, estetycznym i użytkowym, a nie na wspólnocie mieszkaniowej;
2) art. 62 ust. 3 uPb poprzez błędne jego zastosowanie polegające na próbie przerzucenia ciężaru postępowania dowodowego na stronę postępowania, w sytuacji gdy ustawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest powinność kontrolowania stanu technicznego budynków, co skutkowało przedwczesnym wydaniem wobec skarżącej postanowienia opartego na art. 62 ust. 3 uPb, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw, bowiem zarówno organ I, jak i II instancji nie dopatrzył się zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w funkcjonowaniu garażu podziemnego przy ul. [...], a nadto skarżąca przy pierwszej czynności złożyła do akt sprawy opinię biegłego sądowego w zakresie stanu technicznego budynku, wykonaną na potrzeby prowadzonego postępowania sądowego z deweloperem o usunięcie wad budynku.
3.2. W skardze podniesiono również naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 10 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym i iluzoryczne umożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, podczas gdy zawiadomienie o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów z 22 marca 2023 r. zostało doręczone stronie skarżącej 29 marca br., jednocześnie z wydanym już w sprawie postanowieniem (PINB) z 23 marca 2023 r. nakładającym na WM obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego lokalu nr [...] i garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W., tym samym naruszona została zasada równego traktowania stron postępowania, skutkująca wydaniem "decyzji" sprzecznej z przepisami prawa, a faktu tego nie zmienia okoliczność, iż przedmiotowe postanowienie dotyczyło postępowania dowodowego:
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak odniesienia się przez organ do treści pisma WM z 8 marca 2023 r. wraz z którym Wspólnota przedstawiła ekspertyzę techniczną sporządzona w 2022 r. przez mgr inż. G.C. dotyczącą przyczyn przenikania wilgoci do garażu oraz lokalu nr [...] w bud. C przy ul. [...] oraz opinię sporządzoną na potrzeby sporu sądowego przez biegłego sądowego, oraz nie przeprowadzenie zawnioskowanego w tym piśmie dowodu w postaci wezwania uczestnika do przedłożenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało tym, że organy zarówno I, jak i II instancji nie zgromadziły materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i nie wykazały w sposób należyty istnienia uzasadnionych wątpliwości aktualizujących prawo żądania od strony skarżącej przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku, przy jednoczesnym braku uwzględnienia faktu, że taka ekspertyza została już sporządzona i jako aktualna została załączona do akt sprawy;
3) art. 8 i 11 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej polegający na "przerzuceniu" na WM obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, której koszty sporządzenia będzie musiała ponieść strona skarżąca, bez uprzedniego podjęcia wszelkich środków w ramach własnych kompetencji mających na celu poczynienie niezbędnych ustaleń co do stanu technicznego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., w tym zwłaszcza pominięcie materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącą wraz z pismem z 8 marca oraz zawnioskowanych tam dowodów.
3.3. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz "decyzji" PINB z 23 marca 2023 r. i zasądzenie dla skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3.4. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że brak jest podstaw do adresowania obowiązku określonego w art. 63 ust. 2 uPb do członków wspólnoty mieszkaniowej jako współwłaścicieli budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny nr [...], objęty obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy tym bardziej, że w częściach wspólnych – garażu podziemnym – organ nie dopatrzył się zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nadto skarżąca podniosła, że zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia otrzymała łącznie z postanowieniem z 23 marca 2023 r. Organ nie odniósł się również do pisma Wspólnoty z 8 marca 2023 r., gdzie wskazywano na sporządzoną w maja 2022 r. ekspertyzę celem ustalenia przyczyn przenikania wilgoci do garażu i lokalu nr [...], która została sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w Warszawie, w sprawie przeciwko deweloperowi.
3.5. Odpowiedź na skargę złożył MWINB, wnosząc o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodził błąd co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż art. 62 ust. 3 uPb nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 uPb. Po drugie, sąd pierwszej instancji zauważył, że adresatem obowiązku z art. 62 ust. 3 uPb jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 uPb). Jeżeli zatem część obiektu budowlanego odnosi się do wyodrębnionego w budynku samodzielnego lokalu mieszkalnego, to niewątpliwie zakres obowiązku nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 uPb nie może pomijać rozgraniczenia uprawnień przysługujących właścicielowi lokalu mieszkalnego oraz praw związanych z nieruchomością wspólną.
4.3. Sąd a quo zwrócił uwagę, że w kontrolowanej sprawie wątpliwości co do stanu technicznego budziły, jak wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, elementy konstrukcyjne lokalu nr [...] przedmiotowego budynku oraz garażu podziemnego. Odnośnie tego pierwszego, nieodpowiedni stan techniczny nie dotyczył samodzielnego lokalu mieszkalnego, ale wspólnych części konstrukcyjnych obiektu budowlanego (bloku) i wpływu tego stanu na ww. lokal mieszkalny nr [...]. Zdaniem sądu pierwszej instancji, jak słusznie podnosi w skardze WM, nie mogła ona zostać zobowiązana do sporządzenie ekspertyzy części budynku, który do niej nie należy, gdyż nie jest jej dysponentem prawnym. Błędnie zatem została ona uznana za właściciela całości budynku, bez uwzględnienia faktu, że w obiekcie tym funkcjonują wyodrębnione prawnie lokale mieszkalne. Z tego też względu sąd pierwszej instancji jako zasadne ocenił postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 62 ust. 3 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 3 ust. 2 Uwl oraz art. 62 ust. 3 uPb.
4.4. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że MWINB nie wyjaśnił, czy sporządzone dotychczas opinie nie obrazują stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części oraz przyczyn tego stanu rzeczy. Nie rozważył także, czy wobec wykonanych prac naprawczych, nie było koniecznym przeprowadzenie w trybie art. 62 ust. 3 uPb kontroli przez uprawniony do tego podmiot, dotychczas wykonanych prac i ustalenia, czy w ich wyniku doszło do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym części obiektu budowlanego. Z tych też przyczyn zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. oraz art. 8 i art. 11 K.p.a.
4.5. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 K.p.a. WSA w Warszawie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotnie doszło do naruszenia prawa do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G.N. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 Ppsa, poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej norm:
a. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, skutkującego błędnym przyjęciem, że adresatem postanowienia wydanego przez PINB i utrzymującego je w mocy postanowienia MWINB w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej może być jedynie właściciel lokalu mieszkalnego w obiekcie budowlanym, z uwagi na fakt, iż to na nim ciąży obowiązek utrzymania lokalu mieszkalnego w należytym stanie technicznym, estetycznym i użytkowym, podczas gdy wadliwości techniczne występujące w lokalu stanowiącym własność skarżącego są przez niego niezawinione, wynikają z przyczyn zewnętrznych, konstrukcyjnych i jako takie nie mogą stanowić podstawy odpowiedzialności po stronie skarżącego bądź narażać go na nieuzasadnione koszty,
b. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób uchybiający zasadzie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a tym samym brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych i prawnych na kanwie rozpatrywanej sprawy.
5.3. W skardze kasacyjnej podniesiono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a. art. 61 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 62 ust. 3 uPb poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie a contrario, że obowiązek utrzymywania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w uPb spoczywa na właścicielach lokali mieszkalnych w budynku, w którym powołano wspólnotę mieszkaniową, podczas gdy to właśnie Wspólnota, z uwagi na jej podmiotowość, winna być adresatem obowiązków wynikających z przytoczonych w zarzucie przepisów prawa;
b. art. 6 w zw. z art. 17 Uwl, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w warunkach, gdy ściany fundamentowe oraz strop garażu podziemnego, zlokalizowane pomiędzy budynkami przy ul. [...] oraz [...], na których powstały wadliwości techniczno-konstrukcyjne, należą do części wspólnych nieruchomości, co w konsekwencji statuuje odpowiedzialność WM w zakresie usunięcia wad oraz wdrożenia czynności zapobiegawczych i zabezpieczających.
5.4. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, poprzez nałożenie na WM obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej lokalu nr [...] i garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w wyznaczonym przez sąd terminie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz adw. [...] wynagrodzenia za reprezentowanie skarżącego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, według norm prawem przepisanych.
5.5. Nadto, skarżący kasacyjnie wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w ramach przedmiotowego postępowania,
5.6. W ocenie skarżącego kasacyjnie adresatem obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej winna być WM. Ustawodawca bowiem obowiązek utrzymywania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz we właściwym stanie j technicznym i estetycznym w art. 61 i nast. uPb nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jakkolwiek zatem krąg podmiotów wymienionych w art. 81 c ust. 1 pkt 1-2 uPb został określony nieco szerzej niż w art. 61 cyt. ustawy, to należy stwierdzić, że nałożenie obowiązku przewidzianego tym przepisem na inne osoby niż właściciel i zarządca uzasadnione może być tylko wyjątkowymi okolicznościami.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, fakt wadliwego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia, ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska występującego w lokalu nr [...], bezsprzecznie potwierdzono w drodze oględzin organu nadzoru oraz opinii biegłego sądowego mgra inż. W. S. z sierpnia 2018 r. wraz z jej uzupełnieniem z kwietnia 2020 r., w której autor opracowania wskazał m. in. na występowanie wad w obszarze tarczy stropowej, żelbetowych ścian zewnętrznych kondygnacji podziemnej garażu budynków przy ul. [...]. Tym samym jako nieuprawnione – w ocenie skarżącego kasacyjnie należy ocenić dywagacje sądu w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego, który jedynie hipotetycznie może spowodować zagrożenie, a nie je powoduje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Skarga kasacyjna G.N. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.3. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis nie miał w sprawie zastosowania). Do naruszenia w/w przepisu mogłoby dojść wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa.
6.4. Nie są trafne powiązane w skardze kasacyjnej z w/w przepisem zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a., a to art. 77 § 1 i art. 80, już z tego względu, że zasadniczo adresowane są do organów prowadzących postępowanie, nie zaś do sądu administracyjnego. Formułując te zarzuty skarżący kasacyjnie wywodzi, że sąd pierwszej instancji zaniechać miał wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, skutkującego błędnym przyjęciem, iż adresatem postanowienia wydanego przez PINB i utrzymującego je w mocy postanowienia MWINB w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej może być jedynie właściciel lokalu mieszkalnego w obiekcie budowlanym. Zdaniem Sądu tak sformułowany zarzut należy uznać za całkowicie chybiony. Po pierwsze, wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie nie jest zadaniem sądu administracyjnego "zbieranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie". Rolą sądu administracyjnego jest kontrola czy organy, w tym przypadku nadzoru budowlanego, zgodnie z prawem zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie należy podzielić stanowisko sądu a quo, że organy nadzoru budowlanego błędnie uznały za właściciela całości budynku WM, bez uwzględnienia faktu, że w obiekcie tym funkcjonują wyodrębnione prawnie lokale mieszkalne. Niezależnie od powyższego, trafna była również konstatacja tego sądu, że nie jest wadliwie ustalony adresat postanowienia nakazowego – Wspólnota, ale niewłaściwie został określony przedmiot ekspertyzy, jako lokal nr [...]. W tym zakresie zachodzi bowiem sprzeczność pomiędzy sformułowanym w postanowieniu nakazowym obowiązkiem, a jej uzasadnieniem wskazującym, że ekspertyza ma dotyczyć elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było precyzyjne określenie w treści rozstrzygnięcia, których elementów obiektu budowlanego ma ona dotyczyć. Jak już wyżej uwypuklono, zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. ocena zgromadzonego materiału dowodowego należy do organu, a nie do sądu administracyjnego. Sąd bada tylko, czy dokonana w tym zakresie przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Zdaniem Sądu Naczelnego, trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że ustalenia dokonane przez organy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone.
6.5. Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Lakoniczna argumentacja przedstawiona na poparcie tego zarzutu w ogóle nie nawiązuje do przekonywujących wywodów sądu pierwszej instancji, potwierdzającej naruszenie tych przepisów postępowania administracyjnego. Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że wobec charakteru popełnionych przez organy naruszeń, w myśl ogólnej zasady postępowania administracyjnego, ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m. in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Skoro organy nie dokonały wystarczającej analizy, których elementów obiektu budowlanego dotyczyć ma ekspertyza techniczna, to w konsekwencji przedwcześnie nałożyły na WM, na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 uPb oraz art. 123 K.p.a., obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej także lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Zatem, dokonaną przez organ ocenę, w świetle art. 62 ust. 3 uPb, należy uznać za niepełną i nieuzasadniającą wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Wszystkie ujawnione naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, a także dokonania wadliwej wykładni zastosowanego przepisu.
6.6. Z powyższych względów nie zasługuje na uznanie zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 61 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 62 ust. 3 uPb poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie a contrario, że obowiązek utrzymywania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w uPb spoczywa na właścicielach lokali mieszkalnych w budynku, a nie na wspólnocie mieszkaniowej. UPb normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Utrzymanie obiektów budowlanego ujęte zostało w rozdziale 6 cyt. ustawy, gdzie w art. 62 ust. 3 podano, że właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Obowiązki wynikające z art. 61 uPb związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, winny być nakładane właśnie na ten podmiot, tak jak zresztą – czego nie zauważa skarżący kasacyjnie – uczyniono w niniejszej sprawie, a sąd wojewódzki tego zasadniczo nie zakwestionował.
Przypomnieć należy wnoszącemu skargę kasacyjną, że sąd pierwszej instancji zwrócił jedynie uwagę na to, że niewłaściwie został określony przedmiot ekspertyzy, jako lokal nr [...] w przedmiotowym budynku. W tym zakresie sąd ten prawidłowo wskazywał na sprzeczność między sformułowanym w postanowieniu organu obowiązkiem, a jej uzasadnieniem, wskazującym, że ekspertyza ma dotyczyć elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego, a które to nie zostały precyzyjnie określone w treści rozstrzygnięcia. Sąd wojewódzki nie zakwestionował in genere adresata postanowienia nakazowego, jakim była WM. Sąd Naczelny w tym miejscu podkreśla, że elementów konstrukcyjnych budynku, których precyzyjne zbadanie nie może siłą rzeczy odnosić się do zakresu obowiązków ciążących na właścicielach poszczególnych lokali mieszkalnych, nawet przyjmując ich uprawnienia do elementów przynależnych. Wyłączne obowiązki posiada w tym względzie Wspólnota, o ile zadań tych nie przekaże zarządcy, dochowując oczywiście tego w formie stosownej umowy.
6.7. Nieusprawiedliwiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 17 Uwl poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Ustawodawca nadał wspólnocie mieszkaniowej zdolność sądową (art. 6 Uwl) uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Skoro wspólnota mieszkaniowa może być stroną postępowania administracyjnego, to może być adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 uPb, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Podnoszona zaś w ramach tego zarzutu przez skarżącego kasacyjnie kwestia garażu podziemnego jako części wspólnej nieruchomości należących do Wspólnoty Mieszkaniowej nie budziła wątpliwości tak organów nadzoru budowlanego, jaki i WSA w Warszawie, w tym także nie budzi wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
6.8. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
7. Mając powyższe na uwadze i będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę tę oddalił.