II OSK 168/23

II OSK 168/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 629/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-11-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 3, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 446
art. 1, art. 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 629/22 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2013 r. nr LVIII/898/VI/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Rady Miasta Poznania kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 629/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2013 r., nr LVIII/898/VI/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
A. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
1. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 1 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 1KDW - 17KDW spełniają warunki by zakwalifikować je jako drogi wewnętrzne a nie publiczne,
2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że przeznaczenie części działek należących do skarżącej na drogi wewnętrzne, mając na względzie ich rozmieszczenie oraz charakter względem istniejących oraz projektowanych dróg publicznych nie doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Poznania,
3. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu z art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że wobec tak rozplanowanego układu dróg wewnętrznych nie doszło do przerzucania odpowiedzialności za ich utrzymanie na rzecz właścicieli nieruchomości, gdzie zostały ustanowione,
a w ostateczności,
4. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu z art. 147 §1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd przez nienależytą kontrolę organów administracji publicznej odstąpił od orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Poznania we wskazanej w skardze części, mimo naruszenia przez Radę Miasta Poznania władztwa planistycznego, które skutkowało przerzuceniem odpowiedzialności za utrzymanie dróg wewnętrznych, gdy stanowiły one główny sposób komunikacji pomiędzy istniejącymi a projektowanymi drogami publicznymi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę orzeczenia w ten sposób, że Sąd stwierdzi nieważność § 3 pkt 5b uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2013 roku w części w jakiej ustalano przeznaczenie terenów na drogi wewnętrzne, oznaczone symbolami 1KDW-17KDW oraz odpowiadającej jej w tym zakresie części graficznej. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi przyjmując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważności przedmiotowej Uchwały w zaskarżonej części.
Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie części jej działek gruntowych pod drogi wewnętrzne, które według niej powinny mieć status dróg publicznych, nie nosi znamion dowolności i zostało dokonane w sposób racjonalny i uzasadniony.
Zaznaczyć na wstępie należy, że w złożonej skardze strona nie kwestionowała wyznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym dróg oznaczonych symbolami 1KDW-17KDW, lecz podniosła, iż z uwagi na ich położenie powinny być zaliczone do dróg publicznych, aby ich budowa i utrzymanie nie obciążało jej jako właściciela nieruchomości.
Przypomnieć także trzeba, iż objęte planem miejscowym działki gruntowe stanowiące własność skarżącej zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną oraz usługową, a w części pod drogi wewnętrzne.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zdecydowana większość terenów położonych w granicach uchwalonego planu jest użytkowana rolniczo, natomiast przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymagało stworzenia układu drogowego, umożliwiającego wydzielenie nowych działek budowlanych i zapewnienie im obsługi komunikacyjnej.
Rada Miasta wskazała, że przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1KDW-17KDW determinowane były przez lokalne uwarunkowania geodezyjne, strukturę własności i stopień zainwestowania obszaru objętego planem. Z uwagi na wielkość i kształt działek oraz ich strukturę własnościową uznano, że nie ma uzasadnienia dla nadawania ww. drogom publicznego charakteru. Drogi te służyć mają obsłudze terenów przeznaczonych pod indywidualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ułatwiając przekształcenie terenu użytkowanego rolniczo na tereny zabudowy mieszkaniowej.
Sieć dróg zaplanowano z uwzględnieniem nadrzędnej rangi korytarzy dróg publicznych, poprzez które obszar planu wiąże się z podstawowym systemem transportowym miasta. Wyznaczone w planie drogi publiczne stanowią główny szkielet siatki ulic, które mają zbierać ruch i wyprowadzać go na zewnątrz osiedla.
Natomiast przewidziane w planie drogi wewnętrzne służyć mają obsłudze nowo wydzielonych działek zabudowy jednorodzinnej i mają charakter lokalny.
Zaznaczono również, że skarżąca nie została potraktowana w sposób odmienny od innych właścicieli gruntów na obszarze planu. Tereny dróg wewnętrznych określono bowiem w taki sposób, aby wynikające z ich przebiegu korzyści i niedogodności równomiernie rozkładały się na właścicieli przyległych działek.
Organ podniósł, że ustalenia uchwalonego planu umożliwią skarżącej przekształcenie gruntów rolnych na działki pod zabudowę jednorodzinną lub usługową, co pozytywnie wpłynie na ich wartość.
Ponadto organ zauważył, że skarżąca nie brała aktywnego udziału w zorganizowanych dyskusjach publicznych w ramach procedury planistycznej, ani też nie składała uwag do projektu planu.
W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego wyznaczając w zaskarżonym planie miejscowym drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 1KDW-17KDW. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi wewnętrzne mogą być elementem systemu dróg, łącząc się z drogami publicznymi.
Prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, że argumentacja przedstawiona przez organ znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, przy czym z załącznika graficznego zaskarżonej Uchwały wynika, iż kwestionowane drogi wewnętrzne mają wyłącznie charakter lokalny, służący obsłudze indywidualnej zabudowy.
Słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że samo uwzględnienie interesu skarżącej byłoby sprzeczne z interesem publicznym, skoro aktualnie prowadziłoby do wyznaczenia dróg publicznych na terenach rolnych, a następnie ponoszenia kosztów odszkodowania, budowy i utrzymania przedmiotowych dróg w związku z nową zabudową mieszkaniową.
Podkreślić należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach nie wynika, aby przedmiotowe drogi miały mieć charakter dróg publicznych, a więc dróg ogólnodostępnych, zaspokających potrzeby ogółu mieszkańców. Co istotne, drogi te nie leżą na terenie intensywnej zabudowy, lecz wyznaczone zostały dla obsługi ograniczonej liczby nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Na etapie sporządzania planu nie wystąpiły więc uwarunkowania determinujące wyznaczenie na danym obszarze dróg publicznych.
Oczywiście nie można wykluczyć, że z upływem czasu określone drogi wewnętrzne faktycznie zaczną pełnić funkcję drogi publicznej. Jednak taka ewentualna perspektywa nie stwarza obowiązku wyznaczenia w planie dróg publicznych na terenach prywatnych, a jedynie może stanowić przesłankę do roszczeń odszkodowawczych.
Niewątpliwie pożądana jest sytuacja realizacji przez gminę dróg służących jej mieszkańcom, jednak na etapie ich planowania ważony musi być interes właścicieli nieruchomości przeznaczanych pod drogi oraz interes publiczny związany z racjonalnym gospodarowaniem budżetem gminnym i wydatkowaniem środków publicznych na budowę dróg.
Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ETPC w sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" nie zakwestionował samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych w odniesieniu do działek należących do podmiotów prywatnych. Jednak w tym wyroku wskazano przede wszystkim na to, że zasadne jest przyznanie odszkodowania, gdy na właściciela nieruchomości (podlegającej podziałowi) przerzucany jest obowiązek wybudowania i utrzymania drogi wewnętrznej, która faktycznie ma charakter drogi publicznej.
W doktrynie zauważono, że ETPC w powołanym wyroku przesądził, że określone drogi mogą być uznane za drogi publiczne de facto z uwagi na ich funkcję oraz dostępność, niezależnie od formalnego zaklasyfikowania danej drogi jako publicznej bądź wyłącznie wewnętrznej (zob. D. Sześciło. Glosa do wyroku ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. 22531/05, publ. "Samorząd Terytorialny" 2008/5, s. 81).
Zaznaczyć trzeba, że chociaż wymieniony wyrok ETPC ma zastosowanie do spraw w przedmiocie odszkodowań (por. wyrok WSA z 14 lutego 2008 r. II SA/Bk 853/07), to zawiera również istotne wytyczne dla organów uchwalających plany miejscowe.
Trybunał przypomniał w omawianym wyroku swoje utrwalone stanowisko, że państwo – na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak nie zwalnia to organów administracji publicznej od obowiązku poszukiwania rozwiązań równoważących interes publiczny z interesem właścicieli nieruchomości.
Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy należało przyjąć, że organ uczynił zadość obowiązkowi wyważenia interesu skarżącej i interesu publicznego, a przyjęte w uchwalonym planie ustalenia w zakresie dróg wewnętrznych nie stanowią nadmiernej ingerencji w jej prawo własności.
Mylnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że: "skarżąca, jako podmiot prawa prywatnego została zobowiązana nie tylko do wybudowania dróg ogólnie dostępnych, ale także do późniejszego ich utrzymania, co de facto stanowi przykład wywłaszczenia".
Zaakcentować należy, że w razie zaistnienia opisanej sytuacji, skarżąca może dochodzić stosownych roszczeń odszkodowawczych, co jednak nie ma wpływu na ocenę niniejszej sprawy.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że skarżąca nie ma obowiązku zagospodarowania swoich gruntów w sposób określony w planie miejscowym. Od decyzji skarżącej zależy, czy w razie podziału działek pod zabudowę mieszkaniową dojdzie do sprzedaży udziałów w działkach drogowych bądź ustanowienia służebności, co będzie miało wpływ na partycypacje innych osób w kosztach budowy i utrzymania przedmiotowych dróg wewnętrznych.
Zaznaczyć również należy, że ustanowiony w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. obowiązek gminy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawie gminnych dróg oraz organizacji ruchu drogowego nie oznacza, że przyjmowane w planach miejscowych rozwiązania w zakresie systemu komunikacji oparte będą wyłącznie na drogach publicznych. W zależności bowiem od uwarunkowań danego obszaru układ komunikacyjny w planie miejscowym może obejmować zarówno drogi publiczne, jak i wewnętrzne.
Rzecz w tym, aby przy sporządzaniu plany uwzględnione zostały okoliczności istotne w kontekście wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz aby w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyważony został w sposób właściwy interes publiczny i interesy prywatne.
Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że powyższe wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione, a organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego.
Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., jak również art. 1 ust. 3 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
1