II OSK 168/05

II OSK 168/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
I SA 1511/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-07-27
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz /spr./, Zygmunt Zgierski, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 1511/02 w sprawie ze skargi H. i A. M. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 1511/02 oddalił skargę H. i A. M. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] o wpisie do rejestru zabytków budynku szkoły w O.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji organu I instancji z 14 listopada 2001 r., którą wpisany został do rejestru zabytków województwa kujawsko-pomorskiego pod nr rej. A/33 budynek szkoły przy ul. [...] w O. wraz z działką nr 481/4. Organ uzasadnił wpis tym, że budynek szkoły w O. wybudowany w 1928 r., reprezentujący cechy neobaroku polskiego połączone z cechami modernistycznymi stanowi niezwykle ważny na Kujawach wschodnich - nie posiadający swoich analogii w tym terenie - przykład architektury kształtującej się w ramach poszukiwań stylu narodowego, a jednocześnie obrazuje ewolucję prowincjonalnej architektury od historycznych form stylowych ku formom modernistycznym i jako taki posiada istotne wartości historyczne i artystyczne dające przesłanki do wpisania go do rejestru zabytków.
Decyzję tę, wskutek odwołania wniesionego przez właścicieli nieruchomości utrzymał w mocy organ II instancji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i A. M. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i 80 kpa przez wydanie decyzji nieuwzględniającej całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wbrew płynącym z tych dowodów ustaleniom.
Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.) zawierający definicję dobra kultury. Jest nią każdy przedmiot ruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kultury ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Ochronie przewidzianej w ustawie polegają dobra kultury wymienione w powyższej ustawie, w tym wpisane do rejestru zabytków.
Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Te zatem dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury winny być dla zapewnienia im ochrony prawnej przewidzianej ww. ustawą wpisane do rejestru zabytków, tak by zabezpieczyć je przez niszczeniem, uszkodzeniem czy dewastacją.
Odnosząc się do stanu faktycznego w tej sprawie Sąd ocenił, że budynek szkoły w Osięcinach stanowi dobro kultury w rozumieniu art. 2 powołanej ustawy i zasługuje na ochronę.
Zdaniem Sądu świadczy o tym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a przede wszystkim opinie sporządzone w toku postępowania, w tym sporządzona 30 lipca 2000 r. dla Ośrodka Dokumentacji Zabytków Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego przez dr M. O. (Sąd błędnie przytacza jej nazwisko) z Instytutu Sztuki PAN.
Sąd zwrócił uwagę na ustalony w toku postępowania zły stan techniczny budynku, jednakże w opiniach J. T. i R. K. stan budynku określono jako umożliwiający podjęcie prac remontowych. Pozytywne opinie w kwestii remontu wyrażono także w opiniach M. O. i A. K. w protokole wizji lokalnej przeprowadzonej 4 lipca 2001 r.
Zły stan techniczny budynku nie stoi na przeszkodzie do uznania go za dobro kultury, jeżeli ma on znaczenie dla historii budownictwa. Potwierdzają to opinie prof. J. T. oraz P. N. uznające, że budynek ten reprezentuje cechy neobaroku polskiego, połączone z cechami modernistycznymi i stanowi niezwykle ważny na Kujawach wschodnich, nie posiadający swoich analogii w tym terenie – przykład architektury kształtujący się w ramach poszukiwań stylu narodowego, a jednocześnie obrazuje ewolucję prowincjonalnej architektury od historycznych form stylowych ku formom modernistycznym i jako taki posiada istotne wartości historyczne i artystyczne.
Zdaniem Sądu powołanie się przez skarżących na stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzające, że stan techniczny budynku grozi katastrofą i nie powinien być wpisany do rejestru zabytków, nie zasługuje na uwzględnienie.
Aprobując ustalenie organów konserwatorskich, które znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, Sąd ocenił, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższe wyroku wnieśli H. i A. małż. M., reprezentowani przez radcę prawnego K. P. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie prawa materialnego:
- art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, że każdy obiekt budowlany bez względu na jego stopień architektoniczny i historyczny jest dobrem kultury w rozumieniu tego przepisu, błędne zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego, który przy prawidłowej wykładni nie powinien być zastosowany,
- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, polegające na niezasadnym uznaniu, że każdy obiekt budowlany bez względu na ustalony stopień jego wartości kulturowej i znaczenia dla historii budownictwa, a także bez względu na jego stan techniczny podlega ochronie,
- błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 tej ustawy do stanu faktycznego, a nadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuwzględnienie przez Sąd wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuściły się organy administracji. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podnosi się, że zgromadzony materiał dowodowy dokumentuje katastrofalny stan techniczny obiektu, i nie wynika z niego, aby budynek szkoły prezentował jakiekolwiek wartości, pozwalające uznać, że ma on znaczenie dla historii architektury.
Skarżący przytacza orzecznictwo sądowe dla poparcia tezy, że zdewastowany obiekt, grożący katastrofą nie powinien być wpisany do rejestru. Zastosowanie art. 2 ustawy musi być poprzedzone ustaleniem czy dany obiekty ma w ogóle znaczenie dla dziedzictwa kulturowego a jeżeli ma to jakie. Nie wystarczy tu ustalenie, że obiekt przedstawia minimalną wartość dla dziedzictwa kulturowego, lecz powinna to być określona wartość historyczna i architektoniczna. Błędna wykładnia omawianego przepisu doprowadziła do dalszego zastosowania tego przepisu do obiektu szkoły, prezentującego niewielki stopień wartości kulturowych, o niepotwierdzonym autorstwie K. U., i dość luźno związanego z osobami zamordowanych w czasie wojny kapłanów. Sąd naruszył wymienione w sprawie przepisy prawa procesowego nie rozpatrując zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze do Sądu I instancji, w wyniku czego organy wydały decyzje nie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, lecz wbrew znaczącej części tych dowodów. Do takiego wniosku prowadzi analiza bardzo ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, w którym brak rzeczowego rozpatrzenia popartych dowodami zarzutów i argumentów strony, odnoszących się do prowadzenia postępowania i podstawy faktycznej decyzji. Skarżący polemizuje z opiniami biegłych stwierdzających wysokie walory zabytkowe obiektu, podważając ich wiarygodność jako złożonych na zamówienie i zarzuca, ze WSA pominął opinię sporządzoną przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w Warszawie w 1999 r. na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a więc jeszcze przed nabyciem obiektu przez skarżących. Opinia ta - zdaniem strony - najbardziej wszechstronna i wyczerpująca stwierdza jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt ma znaczenie kulturowe jedynie w ujęciu regionalnym. Na terenie województwa istnieją inne znacznie wartościowsze obiekty tego typu, wzniesione w tamtym okresie; autorstwo uznanego architekta Kazimierza Ulatowskiego jest bardzo wątpliwie, obiekt wzniesiono w powszechnie wówczas stosowanym stylu monumetalnym, stanowiącym kompilację stylu klasycystycznego, urbanistyczna wartość obiektu została zniweczona przez wzniesienia budynku nowej szkoły, zły stan techniczny obniża wartość kulturową obiekty, a ewentualne ratowanie, wymagające stosowanie nowych technik, doprowadzi do utraty reszty walorów. Do tej opinii nie odniósł się WSA – rażąco naruszając prawo. Wbrew twierdzeniom Sądu ma znaczenie stan techniczny budynku, a opinia organów nadzoru w sposób oczywisty wskazuje, że obiekt grozi katastrofą. Opinię tę odrzucił Sąd, jako nieistotną. Sąd nie rozpatrzył także zasadności głębokiej ingerencji w prawo własności skarżących przez wpisanie obiektu do rejestru. Decyzja taka powinna być poprzedzona wnikliwą oceną zasadności wpisu z punktu widzenia konstytucyjnej istoty prawa własności.
Naczelny Sąd administracyjne zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) związany jest granicami skargi. Oznacza to, iż nie rozpoznaje sprawy na nowo, a jedynie bada prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w granicach podniesionych zarzutów.
Rozpoznając sprawę w takim zakresie Sąd odwoławczy uznał, iż zarzuty jak również uzasadnienie skargi kasacyjnej, podważając prawidłowość rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i powielenie przez ten Sąd uchybień jakich dopuściły się organy administracji kwestionuje to orzeczenie jako wydane bez uprzedniej analizy stanu faktycznego, dokonanej w oparciu o całokształt ustalonych okoliczności, a nadto jako naruszające również prawo materialne.
Pogląd ten w świetle ustaleń dokonanych w sprawie i przepisów prawa wyznaczających zakres kognicji sądu administracyjnego nie może być uznany za trafny.
Stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a jedynie sprawuje kontrolę legalności wydanej decyzji administracyjnej. Zatem to na organach rozpatrujących sprawy indywidualne ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego, wszechstronne jego rozpatrzenie, wydanie orzeczenia uwzględniającego całokształt materiału dowodowego i uzasadnienie decyzji w sposób wymagany przepisami prawa. Naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa wskazanych w skardze kasacyjnej może być udziałem tylko organów administracji. Sąd administracyjny rozpoznając skargę ocenia jedynie czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, a wydana decyzja znajduje pokrycie w zebranym materiale dowodowym i zgodna jest z normami prawa materialnego.
Rozpatrując skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że przy wydaniu decyzji organy nie naruszyły prawa. Ocena ta, wprawdzie w sposób dość lakoniczny została jednakże zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzedzono ją analizą przesłanek materialnoprawnych oraz wartościowaniem zgromadzonego materiału dowodowego.
Naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji można byłoby w tej sprawie zarzucić tylko wówczas gdyby sąd nie dostrzegł uchybień procesowych popełnionych przez organy lub też aprobował błędną wykładnię lub zastosowanie prawa materialnego.
Oceniając w tym aspekcie legalność postępowania przed organami administracji należy stwierdzić, iż organy te zebrały obszerny materiał dowodowy, poddały go szczegółowej i wnikliwej ocenie, a w obszernych motywach decyzji zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków jak i Minister Kultury w sposób przekonujący ocenili potrzebę ochrony szkoły w O. przez wpisanie obiektu do rejestru zabytków.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie została pominięta także opinia Ośrodka Dokumentacji Zabytków z 1999 r. przemawiająca - zdaniem skarżących - przeciwko wpisaniu obiektu do rejestru zabytków. Opinia ta podpisana m.in. przez mgr inż. arch. D. M. nie odmawia obiektowi walorów architektonicznych i historycznych, a jedynie klasyfikuje je jako posiadające wartość kulturową w ujęciu regionalnym. W opinii tej nie pominięto także wartości historycznej obiektu, związanej z działalnością wybitnych osób sugerując jedynie inny sposób upamiętnienia nauczania w starej szkole, prowadzonego przed wojną przez dwóch kapłanów męczenników, zamordowanych w 1940 r., a beatyfikowanych w 1999 r. Opiniujący wyrazili także pogląd o obniżeniu wartości kulturowej obiektu przez jego zły stan techniczny i konieczność wymiany znacznego procentu substancji oraz wprowadzenia nowych rozwiązań.
Organy ochrony konserwatorskiej prawidłowo oceniły tę opinię w kontekście całokształtu materiału stwierdzając, iż nawet posiadanie walorów kulturowych w skali regionalnej w aspekcie uregulowania zamieszczonego w art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków uzasadniałoby wpisanie szkoły w Osięcinach do rejestru zabytków.
Organy obu instancji ustosunkowały się także w uzasadnieniu decyzji do złego stanu technicznego obiektu uwzględniając, iż wydane w tej sprawie specjalistyczne opinie wskazywały na możliwości dokonania remontu i ocalenia walorów architektonicznych i historycznych obiektu.
W tych warunkach wydanym decyzjom Sąd I instancji zasadnie nie przypisał zarzutu naruszenia prawa, a oddalając skargę nie naruszył ani przepisów prawa materialnego (art. 2 i 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury), ani art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.