II OSK 1679/22

II OSK 1679/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 120/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-04-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 120/22 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2021 r. nr WOP.7721.132.2021.TN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 31 marca 2022 r., II SA/Bk 120/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę K. Sp. z o.o. w Warszawie zarządcy masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) z 10 grudnia 2021 r., nr WOP.7721.132.2021.TN, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PINB) dokonał czynności kontrolnych na terenie działek nr geod. [...] i [...] (sortownia śmieci) w [...], gm. [...], w wyniku których stwierdzono, że istniejące na tym terenie budynki kubaturowe zrealizowane są zgodnie z udzielonymi pozwoleniami na ich budowę, natomiast utwardzenie terenu działki nr geod. [...] wraz z instalacją odwadniającą wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zostało ono zrealizowane w związku z naliczaniem opłaty za składowanie odpadów bezpośrednio na gruncie, aby ich uniknąć wykonana została betonowa płyta wraz z odwodnieniem. PINB stwierdził, że powstała budowla, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego decyzją z 28 listopada 2019 r. nr WOP.5160.61.2019.RŚ, wydaną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego (uPb), wstrzymał M. Sp. z o. o. (Spółka) roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...], oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie do 30 maja 2020 r. zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w terminie do 30 lipca 2020 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 uPb, przepisami szczegółowymi w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Bk 120/22 kolejno wskazano, że po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o., PWINB decyzją z 21 stycznia 2020 r., nr WOP.7721.1.2020.TN, uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem tego rozstrzygnięcia organu odwoławczego był przede wszystkim fakt, że decyzja została wydana zamiast postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 2 uPb (w ówczesnym brzmieniu). Na w/w decyzję PWINB sprzeciw wniosła Spółka pozostająca w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o. Wyrokiem z 13 marca 2020 r. II SA/Bk 127/20, WSA w Białymstoku uchylił w/w decyzję PWINB z 21 stycznia 2020 r., wskazując że organ II instancji powinien traktować decyzję PINB z 28 listopada 2019 r. jako postanowienie i sam orzec o przedmiocie postępowania. Ponadto sąd wojewódzki wskazał, jakich ustaleń powinien dokonać organ II instancji w tym postępowaniu, tj. w oparciu o art. 52 uPb ustalić właściwy podmiot, na który organ może nałożyć obowiązki związane z legalizacją samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, w celu wykonania w/w wyroku PWINB wzywał kolejnymi pismami pełnomocnika oraz samą Spółkę do wyjaśnień w kwestii inwestora spornego przedsięwzięcia.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB 7 lutego 2020 r. wydał postanowienie nr WOP.5160.61.2019.RŚ wstrzymujące Spółce roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...] oraz zobowiązujące ją do przedłożenia w terminie do 30 maja 2020 r. stosownych dokumentów w celu ewentualnej legalizacji obiektu. dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie zostało wysłane do pełnomocnika Spółki, jednakże zostało zwrócone z adnotacją "adresat nieznany", w związku z powyższym, organ powiatowy pozostawił korespondencję w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Zobowiązana Spółka nie przedłożyła wymaganych dokumentów określonych w postanowieniu z 7 lutego 2020 r. w wyznaczonym terminie, dlatego PINB decyzją z 5 października 2020 r. nr WOP.5160.61.2019.RŚ, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 uPb (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), nakazał Spółce rozbiórkę betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...].
2.4. W wyroku wskazano dalej, że PWINB 22 października 2020 r. postanowieniem nr WOP.7721.53.2020.TN, uchylił postanowienie PINB z 28 listopada 2019 r. (zatytułowane jako decyzja) nr WOP.5160.61.2019.RŚ wskazując, że było to wykonaniem wytycznych wyroku II SA/Bk 127/20. W uzasadnieniu PWINB podniósł, że decyzja PINB (będąca postanowieniem zgodnie z w/w wyrokiem II SA/Bk 127/20) nie może pozostać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu, bowiem w czasie trwania postępowania zażaleniowego skutki rodziło postanowienie PINB z 7 lutego 2020 r. nr WOP.5160.61.2019.RŚ o tożsamej treści, jak zaskarżone postanowienie (nazwane decyzją). Powyższe postanowienie PWINB zostało zaskarżone do WSA w Białymstoku, który w dniu 2 lutego 2021 r. w sprawie II SA/Bk 883/20 uchylił je. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z uwagi na nieprawidłowe doręczenie drugiego postanowienia w tym samym przedmiocie, tj. postanowienia z 7 lutego 2020 r. wstrzymującego Spółce roboty budowlane, nie można uznać ją za skuteczne wobec strony, gdyż postanowienie sporządzone, ale nie doręczone nie można uznać za takie, które weszło do obrotu prawnego i może wywołać skutki prawne.
2.5. W wyroku wskazano następnie, że w celu ustalenia inwestora organ wojewódzki przesłuchał w charakterze świadka J.S. – prezesa zarządu S. Sp. z o.o. w O., komplementariusza Spółki S. Sp. z o.o. Sp. k. w O., który zeznał, że inwestorem betonowego utwardzenia była C. Sp. z o. o. w B., która uzyskała pozwolenie na jego budowę. C. Sp. z o. o. w B. nie miała pieniędzy na wykonanie utwardzenia, więc Spółka S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. opłaciła fakturę za wykonane roboty budowlane, natomiast inwestorem nie była, bo nie zlecała tej inwestycji. C. Sp. z o.o. w B. nie jest już właścicielem terenu i nie ma innego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Obecnym właścicielem utwardzenia jest M. Sp. z o. o. w O., pozostająca w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o. w Warszawie, natomiast S. Sp. z o.o. Sp. k. w O. jest użytkownikiem wieczystym terenu. PWINB pismem z 21 kwietnia 2021 r. zwrócił akta do organu I instancji wskazując na wyrok WSA z 2 lutego 2021 r. II SA/Bk 883/20 oraz fakt wydania przez siebie decyzji w dniu 31 marca 2021 r. nr WOP.7721.116.2020.TN, w której uchylono decyzję PINB z 5 października 2020 r. nakazującą M. Sp. z o.o. w O. rozbiórkę betonowego utwardzenia placu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał, że Spółka nie otrzymała postanowienia organu powiatowego z 7 lutego 2020 r. wstrzymującego roboty budowlane, wskutek czego nie miała wiedzy o ciążących obowiązkach legalizacyjnych, a niewypełnienie tych obowiązków skutkowało nieprawidłowym nakazaniem rozbiórki utwardzenia. Organ wojewódzki nakazał PINB ustalenie podmiotów zobowiązanych z art. 52 uPb oraz wykonanie wytycznych zawartych w wyrokach WSA z 13 marca 2020 r., II SA/Bk 127/20 oraz z 2 lutego 2021 r., II SA/Bk 883/20.
2.6. Jak dalej w wyroku ustalono, PINB uzyskał informację od Starostwa Powiatowego w Białymstoku, że udzielono P. "C." Sp. z o. o. w Białymstoku pozwoleń na realizację na działkach nr geod. [...], [...]: hali technologicznej z częścią biurowo-socjalną wraz z infrastrukturą techniczną, namiotu halowego wraz z zewnętrzną kanalizacją deszczową oraz zjazdu. Ponadto, na rzecz P. Sp. z o.o. sp. k. w Warszawie zostało wydane pozwolenie na budowę na ww. działkach bioreaktorów. PINB stwierdził, że postępowanie winno być prowadzone w stosunku do S. Sp. z o.o. Sp. k. w O., która sfinansowała wykonanie utwardzenia, co oznacza, że jest inwestorem w tej sprawie, dlatego pismem z 7 października 2021 r. zawiadomił ją o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. Następnie PINB decyzją z 11 października 2021 r. nr WOP.5160.61.2019.RŚ umorzył w stosunku do M. Sp. z o.o. w O. postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, wykonanych na przedmiotowej działce (decyzja I instancji). Spółka, pozostająca w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o. w Warszawie, wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
2.7. Dalej w wyroku II SA/Bk 120/22 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 10 grudnia 2021 r. PWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) i art. 83 ust. 2 uPb (Dz. U. 2020, poz. 1333), utrzymał mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że pozwolenie na budowę przedmiotowego utwardzenia nie zostało wydane, dlatego wymagało ono przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego. Postępowanie to powinno być prowadzone w stosunku do inwestora, którym w niniejszej sprawie jest S. Sp. z o.o. Sp. k. w O., nie zaś Spółka. W zaistniałej sytuacji postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do niewłaściwego podmiotu, tj. do M. Sp. z o. o. sp. k. w O. należało umorzyć. Na konieczność prawidłowego ustalenia inwestora wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 marca 2020 r. II SA/Bk 127/20, treścią którego organy nadzoru budowlanego były związane w niniejszej sprawie. Zdaniem organu II instancji najważniejszą cechą inwestora jest to, że finansuje on budowę, dlatego należało podzielić stanowisko organu I instancji, że za inwestora w niniejszej sprawie należało uznać S. Sp. z o.o. Sp. k. w O., ponieważ według oświadczenia prezesa tej spółki, opłaciła ona fakturę za wykonanie przedmiotowego utwardzenia.
3.1. Skargę na powyższą decyzję PWINB wniósł K. Sp. z o.o. (wcześniej K. Sp. z o. o.) zarządca masy sanacyjnej M. Sp. z o.o., zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:
1) art. 7. w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na odstąpieniu od skutków prawnych prawomocnych wyroków WSA w Białymstoku z 13 marca 2020 r., II SA/Bk 127/20 i z 2 lutego 2021 r., II SA/Bk 833/20, oraz ich wpływu na ustalenie organu właściwego instancyjnie do podejmowania rozstrzygnięć w tej sprawie; zastosowanie tych przepisów wykluczyłoby dopuszczalność przekazania przez PWINB akt sprawy do PINB, kontynuowania tego postępowania przez PINB, wydania decyzji PINB, a następnie jej utrzymania w mocy;
2) art. 105 § 1 w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na faktycznym "przekazaniu" przez PWINB właściwości instancyjnej do kontynuowania postępowania administracyjnego w tej sprawie i zaakceptowaniu tego stanu rzeczy przez PINB; prawidłowe zastosowanie tych przepisów stanęłoby na przeszkodzie możliwości rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania przez PINB, skoro w następstwie wyroku WSA w Białymstoku z 2 lutego 2021 r., II SA/Bk 833/20, postępowanie to powróciło do etapu postępowania odwoławczego, prowadzonego przez PWINB po wydaniu postanowienia PINB z 28 listopada 2019 r., znak WOP.5160.61.2019.RŚ;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na całkowitym zignorowaniu - w ślad za PINB - prezentowanej w toku postępowania argumentacji dotyczącej właściwości instancyjnej do podejmowania rozstrzygnięć w tej sprawie i wskazującej na konsekwencję wyroku WSA w Białymstoku z 2 lutego 2021 r., II SA/Bk 833/20, w postaci powrotu postępowania administracyjnego w tej sprawie do etapu postępowania odwoławczego, prowadzonego przez PWINB po wydaniu postanowienia PINB z 28 listopada 2019 r.; zastosowanie powyższych przepisów spowodowałoby, że PWINB i PINB musieliby przynajmniej odnieść się do okoliczności mających kluczowe znaczenie dla tej sprawy, w tym właściwości instancyjnej PWINB do kontynuowania postępowania, co wykluczyłoby możliwość uznania PINB za organ właściwy do umorzenia postępowania w stosunku do Spółki.
3.2. Strona skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, alternatywnie, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, względnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
3.3. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o oddalenie skargi.
3.4. W odpowiedzi na powyższe w piśmie procesowym z 28 lutego 2022 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje argumenty oraz wskazała, że samo uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z uwagi na wszczęcie kontrolowanego postępowania w czerwcu 2019 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. W ocenie sądu a quo podjęte w sprawie czynności procesowe, jak również wydane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w stosunku do skarżącej Spółki jest prawidłowe. Sąd ten zwrócił uwagę, że skoro postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 uPb, kierowane jest w większości przypadków do inwestora robót budowlanych lub jego następców prawnych, to w tym zakresie należało odwołać się do brzmienia art. 52 uPb, stosownie do którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 uPb. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że postępowanie mające na celu dokonanie legalizacji samowoli budowalnej przebiegało dwuetapowo. W pierwszym etapie, organ nadzoru budowlanego powinien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów, zaś drugim etapem jest decyzja nakazująca rozbiórkę. Wydane zatem wcześniejsze postanowienia (w zakresie wstrzymania robót budowlanych) nie wywołują na obecnym etapie już żadnych skutków prawnych, skoro postępowanie przeszło na dalszy etap. Fakt uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę zakończył postępowanie legalizacyjne, a okoliczność uchylenia tej decyzji przez organ II instancji w dniu 31 marca 2021 r. uzasadniała przekazanie całości sprawy do organu I instancji, z zaleceniem również ustalenie podmiotów zobowiązanych z art. 52 uPb, w tym wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA z 13 marca 2020 r. II SA/Bk 127/20 oraz w wyroku z 2 lutego 2021 r. II SA/Bk 883/20. Faktyczną zatem podstawą do przekazania sprawy organowi I instancji była decyzja PWINB z 31 marca 2021 r., a jedynie technicznie przekazanie nastąpiło pismem z 21 kwietnia 2021 r. W przedmiotowym stanie faktycznym brak było zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że organ I instancji był niewłaściwy w sprawie prowadzonego postępowanie legalizacyjnego, w sytuacji kiedy drugi etap tego postępowania – decyzja nakazująca rozbiórkę, skonsumowała wcześniejszy etap postępowania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i wykonania nałożonych obowiązków.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 175 § 1 w zw. z art. 176 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) wywiodła M. Sp. z o.o. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:
1) art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na oparcie tego uzasadnienia na niekonsekwentnym doborze argumentów prawnych i formułowaniu nieuzasadnionych założeń natury prawnej i faktycznej, a także z powodu wewnętrznej sprzeczności poszczególnych fragmentów argumentacji prezentowanej przez sąd; to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie tego przepisu stanęłoby na przeszkodzie formułowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niejasny i niepełny, a przy tym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na odstąpieniu przez sąd (w ślad za PWINB i PINB) od analizy skutków prawnych prawomocnych wyroków Sądu z 13 marca 2020 r., II SA/Bk 127/20, i z 2 lutego 2021 r., II SA/Bk 883/20, oraz ich wpływu na ustalenie organu właściwego instancyjnie do podejmowania rozstrzygnięć w sprawie administracyjnej legalizacji obiektu budowlanego; zastosowanie tych przepisów wykluczyłoby uznanie przez sąd za dopuszczalne "zrównania" przez PWINB i PINB postępowań administracyjnych w sprawach legalizacji obiektu budowlanego i nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, które doprowadziło do wydania decyzji PINB, a następnie jej utrzymania w mocy przez decyzję PWINB;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaaprobowaniu przez sąd prawnych następstw faktycznego "przekazania" przez PWINB właściwości instancyjnej do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego; zastosowanie tych przepisów stanęłoby na przeszkodzie oddaleniu skargi na rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie podejmowane przez PWINB i PINB, jeżeli w następstwie wyroku z 2 lutego 2021 r., II SA/Bk 883/20, postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji obiektu budowlanego powróciło do etapu następującego po wydaniu postanowienia PINB z 28 listopada 2019 r., znak WOP.5160.61.2019.RŚ.
5.3. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 uPb w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 471 ze zm., UzmuPb) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że "co do wszystkich decyzji czy postanowień wydawanych w niniejszej sprawie nadal mamy do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym samowolę budowlaną" (s. 18 zaskarżonego wyroku) chociaż postępowanie legalizacyjne i postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki stanowią odrębne postępowania administracyjne prowadzone w różnych sprawach administracyjnych, tzn. w sprawie przyznania inwestorowi uprawnienia do wznowienia robót budowlanych i zatwierdzenia projektu budowlanego albo w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.
5.4. Skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności w całości decyzji PWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji PWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, alternatywnie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, w każdym przypadku zasądzenie na rzecz M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniesiono ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
5.5. W pierwszej kolejności wskazano, że zatwierdzony został układ w postępowaniu sanacyjnym, prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2021 r., [...], co oznacza odzyskanie przez Spółkę praw zarządu własnym majątkiem.
5.5. W ocenie Spółki uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwiać ma jego kontrolę instancyjną, cechuje go wewnętrzna sprzeczność poszczególnych fragmentów, niekonsekwencja w doborze argumentów i formułowanie nieuzasadnionych założeń natury prawnej i faktycznej. Sąd pierwszej instancji dopuścić się miał nieuzasadnionych zabiegów nadinterpretacyjnych w odniesieniu do zapadłych w granicach sprawy wyroków WSA w Białymstoku. Niemożliwa ma być rekonstrukcja podstawy rozstrzygnięcia, uzasadnienie wyroku sporządzono w sposób niejasny i niepełny.
5.6. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uznanie przez sąd pierwszej instancji za prawidłową praktykę PWINB i PINB polegającą na "zrównaniu" postępowań administracyjnych w sprawach legalizacji obiektu budowlanego i nakazu rozbiórki obiektu budowlanego doprowadziło do tego, że do rozpoznania skargi na decyzję PWINB i w konsekwencji do jej oddalenia doszło przy założeniu o "jedności" tych spraw administracyjnych i postępowań administracyjnych. Odrębność postępowań administracyjnych w sprawach nakazu rozbiórki i legalizacji samowoli budowlanej potwierdza wykładnia autentyczna przepisu art. 48 ust. 2 i 3 uPb. Z początkiem 2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016, poz. 2255 ze zm.), które w szerokim zakresie dokonywały modyfikacji przepisów uPb. Spółka obszernie odnosi się do motywów uzupełnienie art. 48 ust. 2 uPb o wskazanie, że na postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia stosownej dokumentacji przez inwestora przysługuje zażalenie. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że za odrębnością postępowań administracyjnych w sprawach nakazu rozbiórki i legalizacji samowoli budowlanej przemawia również praktyka PWINB i PINB odnosząca się do "robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą". Choć sąd pierwszej instancji nie odnotował tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb postanowienie PINB z 7 lutego 2020 r., które - w ocenie tegoż sądu - miałoby być "skonsumowane" przez nieostateczną decyzję wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 uPb, względnie w następstwie jej uchylenia, zostało faktycznie zakwalifikowane przez PINB i PWINB jako postanowienie kończące postępowanie administracyjne, a nie wydane na bliżej nieokreślonym "etapie" takiego postępowania.
Skarżąca kasacyjnie obszernie zrekapitulowała rozstrzygnięcia podejmowane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz zapadłe wyroki sądu wojewódzkiego, eksponując nakaz ich uwzględnienia, wynikający z treści art. 170 i 153 Ppsa. Zdaniem Spółki, w konsekwencji oddalenia skargi ma się ją pozbawiać jednoznacznego ustalenia, które konkretnie postępowanie zostało umorzone w całości. Spółki prezentuje pogląd, że w następstwie decyzji kasacyjnej PWINB, organem właściwym do kontynuowania postępowania legalizacyjnego postawać miał ten właśnie organ, a PINB był jedynie właściwym do kontynuowania postępowania w sprawie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Oznaczać to ma w konsekwencji, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przez organ niewłaściwy instancyjnie, skoro skutkiem prawomocnego wyroku II SA/Bk 883/20 było jedynie uchylenie postanowienia PWINB z 22 października 2020 r. wydanego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego.
Równie obszernie rozwijając pojęcie sprawy administracyjnej w aspekcie postępowania toczącego się w trybie art. 48 ust. 2 i 3 uPb, Spółka wywodzi, że niewłaściwie te przepisy zastosowano, co wynikało z ich błędnej wykładni zakładającej jedność stosunku administracyjnoprawnego i postępowania w sprawie nakazu rozbiórki i legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skarżącej kasacyjnie sporny obiekt budowlany był przedmiotem dwóch odrębnych postępowań w sprawie lego legalizacji i nakazu rozbiórki.
5.7. Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do Spółki uznaje za prawidłowe merytorycznie, ale nieprawidłowe z punktu widzenia właściwości organu. Zaskarżenie decyzji, a następnie wyroku, jest podyktowane chęcią uzyskania pewności co do prawidłowości takich orzeczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.2. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Nie są takim argumentem te wywody skargi kasacyjnej, w której zarzuca się, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji uniemożliwiać miałoby przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności zakwestionowanie fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie sąd a quo wyraził oznaczony pogląd, co do objęcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć w ramach postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną, nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia istoty sprawy.
6.3. Istota sprawy sprowadzała się do oceny trafności utrzymania w obrocie prawnym decyzji PINB umarzającej postępowanie w stosunku do skarżącej Spółki, oceny skutków zapadłych w sprawie wyroków II SA/Bk 127/20 i II SA/Bk 883/20, jak również oceny właściwości PINB do wydania takiej decyzji. Słusznie przy tym sąd pierwszej instancji dostrzegł, że co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji organu I instancji umarzającej postępowania w stosunku do skarżącej Spółki, a co potwierdzono także na rozprawie przed Sądem Naczelnym. Sąd a quo prawidłowo ustalił chronologię toczącego się postępowania względem Spółki i zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, które były także przedmiotem uprzedniej kontroli sądów administracyjnych w przywołanych wyrokach oraz trafnie zinterpretował skutki tych wyroków. Słusznie także uznano, że okolicznością faktyczną o kluczowym znaczeniu w sprawie było ustalenie podmiotu, w stosunku do którego należało prowadzić to postępowanie. Sąd pierwszej instancji trafnie przywołał sekwencję postanowień i decyzji organów nadzoru budowlanego, jak również treść cyt. uprzednio wyroków sądu wojewódzkiego. Najistotniejszą okolicznością było wydanie przez PWINB decyzji kasatoryjnej z 31 marca 2021 r. uchylającej decyzję PINB z 5 października 2020 r. o nakazie – skierowanym do Spółki – rozbiórki przedmiotu sprawy (utwardzenia placu) i przekazującej sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. W efekcie tej decyzji organu wojewódzkiego, jak i powyższych wyroków organ wojewódzki przekazał akta organowi powiatowemu, a ten wydał decyzję umarzającą wobec niewadliwych ustaleń, że Spółka nie była inwestorem spornego obiektu. W konsekwencji odrębne postępowanie wobec inwestora – S. sp. z o.o. sp. k. w O. – wszczął PINB, a zarazem wydał decyzję w I instancji umarzając postępowanie w stosunku do skarżącej kasacyjnie Spółki.
6.3. Zdaniem Sądu Naczelnego, trafne było stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej sprowadzające się do wskazania niewłaściwości PINB co do wydania decyzji I instancji. Skoro w przedmiotowej sprawie prawomocnie sąd wojewódzki nakazał rozważyć kwestię statusu inwestora, jako adresata rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu legalizacyjnym, takiego inwestora w istocie organy ustaliły, nadto uchylona została decyzja PINB o nakazie rozbiórki przedmiotowego utwardzenia placu skierowana wadliwie do Spółki, to właściwym do wydania w I instancji decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do skarżącej kasacyjnie Spółki, był PINB. Trafnie przeto sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 19 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., w sytuacji umorzenia całości postępowania administracyjnego w zakresie legalizacji przedmiotowych robót budowlanych. Słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania w sytuacji ustalenia, że inwestorem w rozumieniu art. 52 uPb jest inny podmiot, niż ten, w stosunku do którego toczy się postępowania legalizacyjne. Spółka w skardze kasacyjnej nie wskazuje zarazem, jakie inne rozstrzygnięcie w stosunku do niej miałoby być prawidłowe, skoro okazało się, że była inwestorem spornej samowoli budowlanej.
Te uwagi przekonują o nieskuteczności zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 19 K.p.a.
6.4. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. W tym zakresie detaliczne uwagi strony skarżącej kasacyjnie odnośnie argumentacji prezentowanej w wyrokach II SA/Bk 127/20 i II SA/Bk 883/20 nie niweczą zasadniczego ustalenia faktycznego, którego Spółka nie podważa, że to nie ona była inwestorem samowolnie wybudowanego utwardzenia placu składowego. Dodać należy, że uwagi strony skarżącej kasacyjnie odnośnie skutków treści przepisów art. 153 i 170 Ppsa nie zostały skonstruowane, jako elementy podstaw kasacyjnych, ujmujących zarzuty ich naruszenia.
6.5. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 uPb w zw. z art. 25 UzmuPb. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że prawidłowym było umorzenie postępowania w stosunku do skarżącej Spółki, skoro nie była inwestorem spornego obiektu budowlanego, a wszczęte zostało przez PINB odrębne postępowanie dotyczące tej samowoli budowlanej w stosunku do innej spółki, będącej inwestorem.
7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa, o czym orzeczono w sentencji.