II OSK 1679/07

II OSK 1679/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ke 248/07 - Wyrok WSA w Kielcach z 2007-05-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133, 134, 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190  ust. 4, 3 i 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 248/07 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 248/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł na wstępie, że skarga została wniesiona skutecznie i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Następnie Sąd stwierdził, że K. K. obowiązany był do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, o jakim mowa w art. 24j ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Analizując charakter tego obowiązku, nie sposób pominąć regulacji ustawy z 2 lipca 2004 r. o działalności gospodarczej (Dz.U.04.173.1807 ze zm.) definiującej pojęcia przedsiębiorcy i działalności gospodarczej. Przepis art. 2 tej ustawy stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 działalność gospodarczą wykonywać może jedynie przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca tę działalność we własnym imieniu. W dacie 12 grudnia 2006 r. małżonka skarżącego nie była już wprawdzie wspólnikiem spółki cywilnej, ale nadal figurowała jako podmiot gospodarczy w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miejskiego w S.. Była zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o działalności gospodarczej, a ponieważ działalność gospodarcza w formie prowadzenia gabinetu lekarskiego przez cały czas była wykonywana, nie ma podstaw do przyjęcia, aby skarżący był zwolniony od złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 24j ust. 1 u.s.g.
Jest także bezsporne, że skarżący powinności przewidzianej w powyższym przepisie nie dokonał w terminie, co stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U.03.159.1547 ze zm.), zwanej dalej ordynacją, obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w S., powodowało wygaśnięcie mandatu radnego. Przepis ten, podobnie jak i art. 24j ust. 3 u.s.g. (przewidujący termin do złożenia oświadczeń, o jakich mowa w art. 24j ust. 1 tej ustawy), utracił jednak z dniem 19 marca 2007 r. moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 (Dz.U. nr 48 poz. 327), który orzekł o niezgodności obu przepisów z Konstytucją RP - art. 190 ust. 1 pkt 1a ordynacji z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji, zaś art. 24j ust.3 ustawy o samorządzie gminnym - z art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że stosownie do art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, nie może jednak zmieniać oceny, iż przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, a poddanego pod osąd sądowi administracyjnemu - mimo, że generalnie sądy te orzekają o legalności aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest bowiem najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. Z kolei zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z tych unormowań wynika po pierwsze, że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi, a po drugie, że podlegają, tak jak i przepisy innych ustaw, bezpośredniemu stosowaniu przez sąd.
Kwestią mającą istotne znaczenie w niniejszej sprawie jest to, że w oparciu o przepis pozostający w sprzeczności z Konstytucją nastąpiła utrata nabytych przez skarżącego praw podmiotowych, co nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jak widać z powyższego, w przypadku wydania aktu w oparciu o przepis niekonstytucyjny, ustawa zasadnicza wprowadza możliwość zastosowania takich środków proceduralnych, aby zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W niniejszej sprawie chodzi zaś o wyeliminowanie skutków, jakie w sferze praw podmiotowych wywołała uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takiej sytuacji możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), jednak nie mają one zastosowania w przypadku podjęcia uchwały takiej, jaka zapadła w sprawie. W przepisach ustawy o samorządzie brak jest natomiast unormowań, które pozwalałyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia - w trybie wznowienia czy też w jakimś innym trybie - kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Racjonalnym jest zatem wykorzystanie przez sąd administracyjny takich środków proceduralnych, które - zastosowane w ramach kontroli aktu wydanego w sprzeczności z ustawą zasadniczą - umożliwią przywrócenie porządku konstytucyjnego. Nie bez znaczenia dla oceny, o jakiej mowa w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pozostają także wartości konstytucyjne naruszone przepisami w oparciu, o które podjęty został zaskarżony akt. W uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2007 r. TK podniósł, że "kwestionowana regulacja dotyka konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Jest to z jednej strony czynne prawo wyborcze, które wyraża się nie tylko w akcie głosowania, lecz także w skuteczności dokonanego wyboru. Także bierne prawo wyborcze radnego/wójta jest przedmiotem ingerencji. Mandat bowiem, który jest (...) korelatem tego prawa, zostaje wygaszony przez ustawodawcę na skutek czysto formalnie ujętego uchybienia, nie prowadzącego - w przypadku opóźnienia - do zniweczenia celu, który przyświecał wprowadzeniu obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Jest to użycie środka nieproporcjonalnego, a tym samym w niekonstytucyjny sposób wkraczającego w prawo wyborcze (zniweczenie wyniku przeprowadzonego głosowania)". Trybunał podkreślił także, iż "kontrolowane normy oddziałują na sferę konstytucyjnych praw podmiotowych obywateli, a więc dóbr bardzo wysoko umiejscowionych w hierarchii interesów, których realizacji ma sprzyjać system prawny". Mając to na względzie, Sąd przyjął, że mimo obowiązywania w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisów, na podstawie których ją wydano, wobec oczywistej sprzeczności zawartych w nich unormowań z Konstytucją i naczelnymi zasadami podlegającymi ochronie w polskim porządku prawnym, koniecznym jest odmowa ich zastosowania, a tym samym uwzględnienie skargi w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie zauważono, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może być fakt, że już po jej podjęciu [...] Rada Miejska w S. stwierdziła wstąpienie na zwolnione przez K. K. miejsce - wskutek podjęcia uchwały objętej osądem w sprawie radnego, kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów. W aspekcie wagi omówionych wyżej wartości konstytucyjnych naruszonych przepisami, na podstawie których podjęto uchwałę [...], okoliczność powyższa - na którą powołuje się organ - nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, tym bardziej jeśli się zważy, że uchwała powołująca nowego radnego zapadła zaledwie dzień przed wyznaczoną przez Trybunał Konstytucyjny rozprawą mającą na celu skontrolowanie przepisów art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji oraz art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powstrzymanie się przed podejmowaniem uchwały tworzącej nowy stan faktyczny i prawny było zatem ze wszech miar pożądane i celowe, a niedostrzeżenie tej oczywistej sytuacji przez Radę Miejską nie może aktualnie mieć wpływu na ocenę zaskarżonego aktu, a przede wszystkim eliminować skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez metodę "faktów dokonanych".
Rada Miejska w S. na podstawie art. 173. § l p.p.s.a. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności:
- art. l. § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. w ten sposób, iż nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem,
- art. 133 i 134 p.p.s.a. w ten sposób, iż sąd zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy,
- art. 147 § l poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżona uchwala jest nieważna bez podania przepisu prawa materialnego, na którym opiera swoje orzeczenie,
2. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie pn naruszenie:
- art. 2 Konstytucji poprzez ustalenie orzeczeniem stanu prawnego skutkującego w przyszłości utratą praw nabytych osobie, która objęła wygasły mandat po skarżącym,
- art. 194 ust. l Konstytucji "Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów" poprzez przyjęcie, iż orzeczenie składu orzekającego niezgodnego z wymaganiem tego przepisu mogło skutecznie ustalić niezgodność ustawy z Konstytucją,
- art. 190 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie wbrew treści wyroku K 8/07 jego skuteczności ex tunc,
- art. 190. ust l pkt la Ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j. Dz.U.03.159.1547 z późn. zm. w wersji ustalonej przez art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.05.175.1457)) oraz art. 24j ust 3 u.s.g., poprzez orzeczenie niezgodnie z obowiązującym prawem
Okolicznością szczególnie uzasadniającą rozpoznanie skargi kasacyjnej, jest potrzeba ustalenia, czy:
1) WSA może ustalać nieważność uchwały rady miejskiej na podstawie orzeczenia składu TK niezgodnego z art. 190 ust 3 Konstytucji, a za tym co idzie, to czy takie orzeczenia składów są orzeczeniami Trybunału skutecznie mogącymi ustalać nieważność przepisów, a w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na postawiony problem, rozstrzygnięcie kwestii:
2) orzeczenia TK bez jasnego określenia w ich treści ustalają nieważność niekonstytucyjnego przepisu od samego początku, czyli ex tunc, czy od daty publikacji,
Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie w I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego,
Na wstępie uzasadnienia poddano w wątpliwość, czy wyrok TK został wydany przez uprawniony organ w konstytucyjnym składzie. Instytucja Trybunatu Konstytucyjnego uregulowana jest w art. 188-197 Konstytucji i ustawie o TK z l sierpnia 1997 r. Treść art. 188, 191 ust. 1, 192, 193 wskazuje na to, że Trybunał jako specjalny organ działa w składzie konstytucyjnym, określonym w art. 194 ust l, a jego organami są wg ust. 2 Prezes, Wiceprezes i Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Twierdzenie to wynika z zapisów Art. 188. "Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:", Art. 191. 1. "Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą:", Art. 192 "Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 189, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą:", Art. 193 "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne" Art. 194 1. Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą 2. Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Skład konstytucyjny to wg art. 194 ust 1 15 sędziów.
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z l sierpnia 1997 r. przewiduje inne składy "opierając" się na zapisie art. 197 konstytucji. Treść ustawy zgodnie z dyspozycją przepisu art. 197 winna ograniczać się jedynie c określenia organizacji Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawienia trybu postępowania przed Trybunałem. Nie można zgodzić się w pełni ze stanowiskiem Wiesława Skrzydło zawartym w komentarzu do art. 197 Konstytucji RP pomieszczonego w pozycji Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV. co do bezkrytycznego przyjęcia, że ustawa może zmienić przepisy o charakterze iuris cogentis Konstytucji w zakresie ustalającym skład Trybunału Konstytucyjnemu.
Obie dziedziny mają znaczenie czysto techniczne - organizatorskie. W zakresie pierwszego zagadnienia pod pretekstem określenia organizacji: a więc siedziby, biura i obiegu dokumentacji ustawodawca doprowadził do złamania przepisu art. 194 ust l przewidując inne niż pełen składy orzekające Trybunału. Jako podstawę przewidział jakość skarg różnicując je bez podstawy konstytucyjnej, a więc pozbawiając obywateli prawa do sądu i prawa do actio popularis. Konstytucja gwarantuje obywatelowi, kwalifikowanym grupom obywateli prawo i wymienionym enumeratywnie instytucjom prawo do wniesienia skargi i rozpatrzenia jej przez Trybunał Konstytucyjny.
W przypadku wyroku z dnia 13 marca 2007 r. Sygn. akt K 8/0 wyrok został wydany przez sędziów Teresę Liszcz, Jerzego Ciemniewskiego, Zbigniewa Cieślaka, Ewę Łętowską i Bohdana Zdziennickiego, a nie Trybunał Konstytucyjny w składzie określonym przez art. 194 ust l Konstytucji. Żaden przepis Konstytucji nie pozwala na dystynkcję pomiędzy składem Trybunału, a składem orzekającym, co uniemożliwia twierdzenie, że część sędziów może orzekać jako Trybunał. Ustawa w tym zakresie narusza co najmniej art. 2, 194, 197, tak więc orzeczenia wydane nie w składzie konstytucyjnym nie są i nie mogą być traktowane jako orzeczenia Trybunału. Wyrok z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 jest więc nie-orzeczeniem Trybunału i jako taki nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji, a więc podstawy skarżonego wyroku.
Zagadnienie, czy wyrok TK skutkuje ex tunc, czy ex nunc uregulowane jest w sposób; wydaje się; jasny i nie mogący wzbudzić żadnych wątpliwości w 190 ust 3 Konstytucji. Oznacza to, że to w kompetencjach Trybunału leży ustalenie terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, o ile nie chce, aby orzeczenie weszło w życie z dniem ogłoszenia. Skład orzekający Trybunału w uzasadnieniu wyroku w jego części 6.3. ustosunkował się do zagadnienia momentu skutków prawnych swojego wyroku w sposób następujący: Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne. albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. Należy wskazać, że np. w orzecznictwie Sądu Najwyższego można napotkać pogląd - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego trafny (por. wyrok: z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67 i postanowienie z 6 kwietnia 2005 r., sygn. SK 8/04, OTK ZU 4/A/2005, poz. 44)
że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SNIKZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05).
Cytat ten ukazuje zdaniem autora skargi, dwa istotne twierdzenia. Po pierwsze, że skład orzekający uważa, że niezależnie od określenia wejścia w życie orzeczenia sądy powinny stosować je ex tunc tj. od dnia wejścia w życie zakwestionowanego aktu normatywnego. Po drugie wykazuje, że nie jest to pogląd jedyny, aczkolwiek jedyny zdaniem autorów trafny, gdyż co sam skład przyznaje, są inne nietrafne poglądy, które nie uważają orzeczeń za przełamujące zwykłe zasady prawa intertemporalnego. Twierdzeń o nietrafności skład orzekający nie uzasadnia, a szkoda, gdyż "nietrafnie" w tej ocenie orzeka Sąd Najwyższy, przykładowo w wyroku sygn. SN H CK 36/02 z 10.10.2003 r., czy też w wyroku sygn. V CA 1/02 z 2002.01.30. Za tym stanowiskiem optuje K. Pietrzykowski w Glosie do wyroku SN z dnia 19 stycznia 2000 r. II CKN 688/98 (Palestra 2001/11-12/219 -1.2) twierdząc, że Jest zasadą, że [...] orzeczenia [Trybunału Konstytucyjnego orzekające o sprzeczności ustawy z Konstytucją], choć mają charakter konstytutywny, są skuteczne ex tunc od dnia wejścia w życie zakwestionowanego aktu normatywnego. Podstawę prawną dla takiego poglądu stanowi zwłaszcza art. 190 ust. 4 Konstytucji. [...]. Podobnie uważa D. Tomaszewski: Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są skuteczne ex tunc - czyli od dnia uzyskania mocy obowiązującej przez kwestionowany akt prawny.
W zdecydowanej opozycji do powyższych tez stoi prof. Radwański, który w artykule "Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną" zamieszczonym w Monitorze Prawniczym nr 2004/21/971 -1.6 zajął następujące stanowisko:
Jeżeli TK nie postanowił inaczej, to jego orzeczenie o niekonstytucyjności normy prawnej wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc). Pojawia się w związku z tym pytanie, czy może on orzec inaczej, a więc aby orzeczenie jego działało ze skutkiem ex tunc. Sądzę, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi dostateczną podstawą do uznania takiej kompetencji TK. Stanowisko to podzielił A.R. Światłowski w glosie do wyroku TK z 9 października 2001 r. Sk 8/00 zamieszczonej w Prokuraturze i Prawie nr 2002/5/75 -t.2.
Autor skargi stoi na stanowisku, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji jest jasny i daje Trybunałowi możliwość ustalenia wstecznego skutku konkretnego orzeczenia, nie przewiduje w żadnym przypadku takiego skutku dla każdego orzeczenia, a stanowiska twierdzące co innego są silnie zideologizowane, zakładając bezpodstawnie i wbrew treści przepisu, iż taki przymiot każdemu orzeczeniu przysługuje. W odniesieniu do konkretnego przypadku skład orzekający winien był określić w petitum wyroku powstanie w czasie skutku orzeczenia, a nie wzywać organy prawa do stosowania bezprawnych interpretacji przełamującej zwykle zasady intertemporalnego i zasad decydujących o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa.
Wydaje się, że z powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie można wywieść, iż dotyczył on przedmiotowego stanu faktycznego. Trybunał pochylał się z troską, nad tymi, w przypadku których niezłożenie oświadczenia majątkowego w ustawowo określonym terminie mogło wynikać z przejściowych, a także usuwalnych, przeszkód sprawowania mandatu. W uzasadnieniu wyroku w części 3.7.6. Trybunału Konstytucyjny stwierdził, że: Należy przy tym wskazać na dyferencje między charakterem przesłanki niezlożenia oświadczenia majątkowego w terminie i charakterem pozostałych przesłanek wygaśnięcia mandatu, przewidzianych w art. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin i art. 26 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta. W obu przepisach -- poza przesłanką niezlożenia w terminie oświadczenia majątkowego - wymienia się: odmowę złożenia ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, utratę prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów i śmierć. Artykuł 26 ust. 1 jako przesłankę wygaśnięcia mandatu wymienia także orzeczenie o trwałej niezdolności do pracy. Można ogólnie powiedzieć, że przesłanki te mają wspólną cechę w postaci trwałej (na okres danej kadencji, oczywiście poza przesłanką utraty biernego prawa wyborczego) utraty zdolności do wykonywania mandatu. Tymczasem niezłożenie oświadczenia majątkowego w ustawowo określonym terminie może wynikać z przejściowych, a także usuwalnych, przeszkód sprawowania mandatu. Oznacza to, że wiązanie sankcji właściwej ze względu na sytuacje nieodwracalne z istnieniem przeszkody o charakterze usuwalnym jest wadliwe i potwierdza nieproporcjonalność zastosowanej sankcji, w tym wypadku — z uwagi na brak elementu jej konieczności. Osiągnięcie celu, jaki ustawodawca założył (złożenie oświadczeń) - w takim bowiem wypadku - co do zasady -następuje.
Należy wyraźnie stwierdzić, że w przypadku Skarżącego nie mieliśmy do czynienia z "niezłożeniem oświadczenia majątkowego w ustawowo określonym terminie, które mogło wynikać z przejściowych, a także usuwalnych, przeszkód sprawowania mandatu". Było to działanie zawinione, polegające na ukryciu faktu prowadzenia działalności przedsiębiorcy prowadzącego ją w ramach spółki cywilnej. Działanie to miało charakter ciągły, gdyż do dnia wyrokowania wbrew faktom i prawu Skarżący twierdził, iż jego żona nie prowadzi działalności gospodarczej. Także więc i z tego powodu, orzeczenie Trybunału nie mogło dotyczyć Skarżącego, gdyż obejmowało ono przypadki niezawinionego i przejściowego niezłożenia oświadczenia, a nie świadomego ukrywania tego faktu przed Radą i piętrzeniu coraz to nowych niezgodnych z prawdą oświadczeń.
Na tle dwu twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku i orzeczeniu Trybunału powstał problem, czy istnieje instytucja oczekiwania na wyrok TK uniemożliwiająca wydanie decyzji przez uprawniony organ. W uzasadnieniu wyrok pkt 6.5 in fme skład orzekający stwierdził: "Dlatego w sytuacjach zawisłości sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym pożądane jest uwzględnianie tego faktu. Występują tu przecież wątpliwości konstytucyjne, co wszak uprawnia do skierowania pytania do Trybunału przez organy, które swoimi działaniami i aktami inicjują procedury, w których ma zapaść orzeczenie na podstawie przepisów poddawanych kontroli konstytucyjności."
Podobnie twierdzi w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Tak pierwsze, jak i drugie twierdzenie jest zdaniem skarżącego nieuzasadnioną uzurpacją wychodzącą jeżeli nie contra, to na pewno proeter legem. Instytucji zawieszenia postępowania w sprawie w oczekiwaniu na wyrok Trybuna Konstytucyjnego nie przewiduje ani Ustawa z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do gmin, rad powiatów i sejmików województw, ani ustawa samorządowa, czy też kpa. Takie postawienie sprawy wskazuje na uzurpowanie pozycji trzeciego organu ustawodawczego, który nie związany terminem, może w nieokreślonej przyszłości dokonać stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą wedle ideologii dominującej/przeważającej aktualnym składzie Trybunału.
Należy pamiętać, iż Trybunał nie jest żadnym nadsądem w systemie prawa i jego orzeczenia, zgodnie z art. 190 ust 4 mogą być podstawą wznowienia postępowań, ale przecież nie są podstawą uznania za nieważne ex lege orzeczeń zapadłych w materii będącej przedmiotem swojego rozstrzygnięcia. Zdać sobie należy sprawę, iż mimo postulowanej fachowości członków wybranych spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą, faktycznie członkami Trybunału są w większość politycy wyraziście artykułujący swoje poglądy. Twierdzenie Trybunału faktycznie stanowi także próbę ograniczenia władzy sądowniczej zawisłej wg jego mniemania od skarg dowolnego pieniacza wyczerpującego kryteria art. 79 Konstytucji. Zmuszałoby to organy i sądy do nieustannego zaglądania na strony internetowe TK, bądź wręcz do występowania o informacje czy są władne do swobodnego rozstrzygania, tak aby w przyszłości uchronić się od postawionego zarzutu litispendencji. Powołanie się na to, że sprawa była powszechnie znana może z kolei wskazywać na nieuzasadnione prawnie twierdzenie, że ważne są te sprawy, które są medialne.
Z uwagi na powyższe, twierdzenie o konieczności zawieszania spraw, opartych o przepisy w których skarga zawisła w Trybunale jest zwykłą uzurpacją podmiotową organu przypisującego sobie nie przynależne mu uprawnienia. Charakterystycznym jest to, że mimo powyższej uzurpacji skład orzekający nie stwierdził skuteczności orzeczenia ex tunc tj. od dnia wejścia w życie zakwestionowanego aktu normatywnego.
W pkt 3.7.2 uzasadnienia orzeczenia składu TK stwierdzono: Wobec tego, że mandat radnego (wójta), w wypadkach określonych w art. 190 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin (art. 26 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta), wygasa z mocy prawa, uchwale rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego. Nie jest to jednak akt czysto deklaratoryjny. Stanowisko Trybunału w tym zakresie stoi w opozycji do wydaje się ugruntowanego stanowiska judykatury przyjmującego, że uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, a wygaśnięcie następuje z mocy prawa. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku sygn. SA/Rz 925/03: Uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego, z powodu niezaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, jak to trafnie stwierdziła skarżąca, ma charakter deklaratoryjny i tym samym wywołuje skutki ex tunc, czyli od dnia, w którym upłynął 3-miesięczny termin do zaprzestania tego rodzaju działalności gospodarczej. Podobna teza zawarta jest w wyroku NSA sygn. II SA/Wr 1185/98, przytaczającego stanowiska zawarte w innych orzeczeniach.
To, jaki charakter ma uchwała Rady ma zdaniem autora znaczenie istotne. W przypadku uchwały konstytutywnej mielibyśmy do czynienia z tworzeniem nowej jakości prawa, w miejsce bycia radnym jako skutek uchwały skarżący stałby się nie-radnym. W przypadku uchwały deklaratoryjnej wygaśnięcie mandatu (stanie się nie-radnym) skarżącego nastąpiło na podstawi wyraźnego, obowiązującego przepisu ustawy, a uchwała jedynie potwierdziła fakt wygaśnięci mandatu, nie tworząc tym samym nowej jakości prawnej - nowego statusu skarżącego. W przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym, to niezłożenie oświadczenia przez skarżącego skutkowało wygaśnięciem jego mandatu. Pozytywnym było więc niezrealizowanie obowiązku ustawowego przez radnego (zaniechanie działania), gdyż tylko z tego tytułu wygasł jego mandat, a negatywne działanie: składanie niezgodnych z prawem wyjaśnień i oświadczeń nie wywołało żadnych skutków prawnych. Z tytułu niewypełnienia obowiązku prawo jego z ustawy wygasło. Uchwała, której rada nie mogła nie podjąć (vide ugruntowane orzecznictwo NSA) jedynie potwierdziła fakt wygaśnięcia, bo mandat wygasł z mocy prawa. Skoro zatem uchwałę rada musiała podjąć i uchwala w dniu podjęcia była skuteczna dokonana w oparciu o obowiązującą ustawę, to jako skutek po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, musiała podjąć na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów. I taką uchwałę podjęła, uchwałę podjętą na gruncie obowiązującego prawa, która nie została zaskarżona, a której podjęcie, zdaniem autora skargi także wyłącza możliwość skutecznego prawnego stwierdzenia nieważności uchwały.
Mamy tu do czynienia z niemożnością orzeczenia w sprawie, w której ustalono prawomocnie status prawny innej osoby. W zasadzie relewantność wyroku składu orzekającego Trybunału do sytuacji rozstrzygniętej skarżonym wyrokiem została jasno określona w uzasadnieniu samego wyroku K. 8/07 w pkt. 3.7.2: Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy nie konstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych przez art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej nie konstytucyjność i (por. wyrok sygn. V 5/06).
Abstrahując; aby uniknąć zbędnego powtórzenia; od przytoczonych wyżej zarzutów co do wyroku składu orzekającego w sprawie K 8/07 dotyczących czasu wejścia wyroku w życie, należy stwierdzić, że także z przyczyny wymienionej w cyt. części uzasadnienia, wyrok nie mógł stać się skuteczną podstawą. W przedmiotowej sytuacji skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne nie dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych przez art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wygaśnięcie mandatu radnego Skarżącego nastąpiło bowiem na podstawie Art. 190.ust l pkt l a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Uwzględniając przytoczone wyżej rozważania na temat deklaratoryjności uchwały Rady Miejskiej należy podkreślić, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy samej ustawy.
Podobnie na podstawie art. 194. 1. Ordynacji: W przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwalę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 4. Rada Miejska podjęła na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na miejsce Skarżącego kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Także i w tym przypadku uchwałę podjęto na podstawie Ustawy, która obowiązywała w dniu podjęcia uchwały o wstąpieniu na zwolnione miejsce kandydata z tej samej listy. Tak więc na dzień dzisiejszy mandat radnego jest objęty na podstawie nieuchylonej uchwały przez kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Pozbawienie mandatu z samej ustawy w tym przypadku nie jest możliwe. Możliwe byłoby jedynie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź wyroku. Nie można jednakże zgodnie z Konstytucją pozbawiać praw nabytych, a Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwe; społecznej (art. 2). W ten sposób skoro następca Skarżącego nie może być skutecznie pozbawiony mandatu tak w drodze zwykłych, jak i nadzwyczajnych (już w tym momencie) środków zaskarżenia, to i przywrócenie mandatu Skarżącemu nie jest możliwe także i z tych przyczyn, czyli ochrony praw jego następcy.
Już w orzeczeniu z 30 XI 1988 r. (K 1/88) Trybunał zauważył między innymi, poszanowanie praw nabytych wiąże się z zakazem stanowienia intertemporalnych reguł, które wywołują ujemne prawne, społeczne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowanie praw nabytych. Zdecydowanie szerzej zasada ochrony (nienaruszalności) praw nabytych został wyrażona w orzeczeniu z 4 X 1989 r. (K 3/88) Trybunał dodał też, że zasada ochrony praw nabytych stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli, ma wielokierunkowe i ważne uzasadnienie aksjologiczne. Stanowi oparcie dla wiarygodności prawa i jego organów w stosunkach z obywatelami, których zaufanie z kolei jest warunkiem skuteczności wykonywania władz państwowej. Odbieranie obywatelom przyznanych uprawnień jest także wysoce niekorzystne dla stanu świadomości prawnej obywateli. Tracą oni w takich wypadkach szacunek dla samej idei prawa skoro w ustawach nie znajdują niezawodnego źródła swoich praw.
Przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 147 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdził nieważność tej uchwały w całości dokonując powyższego na podstawie błędnych podstaw materialnych. Skoro jak wykazano wyżej w dziale I skargi Sąd nie mógł oprzeć się na orzeczeniu składu TK, winien oprzeć się na stosowanych wprost przepisach Konstytucji. Wynika to wprost z uzasadnienia wyroku, w którym Sąd przyjął, że przepisy na dzień podjęcia uchwały obowiązywały, ale były oczywiście sprzeczne z Konstytucją. Skoro tak to Sąd winien dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę przepisu, a tego nie dokonał. Nie dokonał z prostego powodu, gdyż Skarżący nie uchybił terminowi do złożenia oświadczenia z powodów niezawinionych, ale świadomie wprowadził w błąd Organ i trwał w tym uporze do zakończenia postępowania przed Sądem. Norma konstytucyjna nie chroni osoby naruszającej świadomie ustawę, gdyż podzielenie tego oczywiście błędnego stanowiska Sądu, prowadziłoby do wniosku, że ma rację ten, kto stoi po właściwej stronie, a nie tylko ten, kto uchybił prawu nie z własnej winy.
W przypadku jasnego zastosowania normy prawa materialnego; czyli jej wyraźnego podania i jej zastosowaniu do określonego stanu faktycznego Sąd nie wydałby skarżonego orzeczenia. Ogólnikowe podanie w rozstrzygnięciu, iż "wobec oczywistej sprzeczności zawartych w nich (przepisach) zawartych w nich unormowań z Konstytucją i naczelnymi zasadami podlegającymi ochronie w polskim porządku prawnym, koniecznym jest odmowa ich zastosowania, a tym samym uwzględnienie skargi w oparciu o art. 147 §1l ppsa" nie jest podaniem podstawy prawnej, a zdaniem Organu bezpodstawnym i niczym nieuzasadnionym oparciem się Sądu o Konstytucję. Jakiż to bowiem przepis Konstytucji umożliwia ochronę "dobra skarżącego" - prawa do składania niezgodnego z prawem i stanem faktycznym oświadczenia?
Zarzut naruszenia art. 133 wynika z tego, iż zgodnie z art. 133 sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Przyjęcie w art. 133 § l zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005) W oparciu o stan faktyczny Sąd nie mógłby wydać skarżonego wyroku, gdyż nie ma normy w Konstytucji, która chroni działanie skarżącego.
Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., opiera się na tezie, iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd powinien badać w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. l § 2 ustawy) zaskarżonego aktu, co oznacza, iż powinien wziąć pod uwagę wszystkie elementy stanu faktycznego, także i te, które nie są wygodne dla skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że uchwała Rady Miejskiej w S. z [...] w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej do NSA została oparta na niekonstytucyjnym przepisie, a ponadto sama skarga kasacyjna została wniesiona przez nieuprawniony podmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Chociaż złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna częściowo odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak żadnego z postawionych w niej zarzutów nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy.
1. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. l § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w ten sposób, iż nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem jest bezzasadny, ponieważ skarżący nie wykazał, na czym miałyby polegać nieprawidłowości rzekomo popełnione przez Sąd.
2. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 i 134 p.p.s.a. w ten sposób, iż Sąd zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy jest całkowicie gołosłowny, a więc nie może być uznany za mający usprawiedliwione podstawy. Fakt podjęcia na następnej sesji uchwały o wstąpieniu na miejsce skarżącego kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów nie ma najmniejszego znaczenia dla oceny legalności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...].
3. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § l p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżona uchwała jest nieważna bez podania przepisu prawa materialnego, na którym Sąd opiera swoje orzeczenie jest kompletnie bezzasadny. Wszak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie stwierdza, że "przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu". Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie NSA. W tym przypadku bowiem należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. W jego wyniku natomiast musi zostać podjęte przez uprawniony podmiot działanie właściwe dla rodzaju postępowania, w którym zostało wydane kwestionowane orzeczenie Sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innej sprawie, w wyniku którego to wadliwe orzeczenie lub rozstrzygnięcie zostanie wzruszone. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Wydanie przez Radę Miejską po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny w omawianym przedmiocie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny skutkowałoby traktowaniem takiego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, ponieważ przepis ten utracił moc obowiązującą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy – choćby wydana przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności, o jakiej stanowi 147 § l p.p.s.a.
4. Do zarzutu przyjęcia jako podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku art. 147 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd nie można się merytorycznie ustosunkować, ponieważ nie ma takich przepisów w przywołanej przez skarżącego ustawie.
5. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest nietrafny, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
6. Zarzut naruszenia art. 194 ust. l Konstytucji "Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów" poprzez przyjęcie, iż orzeczenie składu orzekającego niezgodnego z wymaganiem tego przepisu mogło skutecznie ustalić niezgodność ustawy z Konstytucją nie może być skutecznie podnoszony w stosunku do sądu administracyjnego, ponieważ sąd ten nie jest właściwy do badania zgodności ustaw – w tym wypadku ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – z Konstytucją.
7. Zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie wbrew treści wyroku K 8/07 jego skuteczności ex tunc opiera się na nieporozumieniu. Autor skargi myli wyeliminowanie przepisu niezgodnego z Konstytucją z obrotu prawnego – to rzeczywiście następuje z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK w Dzienniku Ustaw lub w dacie wskazanej przez Trybunał – ze stwierdzeniem niekonstytucyjności danego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu w wyroku Trybunału oznacza, że przepis ten, choć nadal pozostaje w obrocie prawnym, jest niezgodny z Konstytucją od samego początku, czyli od daty jego wydania. Jako taki nie może stanowić podstawy prawnej ani aktu administracyjnego, ani innej czynności organu z zakresu administracji publicznej.
8. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 190. ust l pkt la ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w wersji ustalonej przez art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1457) oraz art. 24j ust 3 u.s.g., poprzez orzeczenie niezgodnie z obowiązującym prawem, ponieważ zarzut ten nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem skargę kasacyjną można oprzeć jedynie na podstawach w nim wymienionych. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli doszło do niego wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.