II OSK 1677/24

II OSK 1677/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 358/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-04-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par.1, par. 1a, par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 358/23 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 358/23, w wyniku rozpoznania skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie strony skarżącej (pkt I), zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 złotych (pkt IV) oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (pkt V).
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 27 lutego 2023 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" bądź "organ") wpłynął wniosek obywatela Białorusi – A. C. (dalej: "strona" bądź "skarżący") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami. Tego samego dnia strona otrzymała od organu pismo, w którym pouczono ją, że postępowanie zakończy się w terminie 60 dni od ostatniego ze zdarzeń: 1) osobiste złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia lub osobistego stawiennictwa po złożenie takiego wniosku, chyba że nie wymaga się stosowania takiego stawiennictwa; 2) złożenie wniosku bez braków formalnych lub zostały uzupełnione; 3) przedłożenie dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub gdy termin na uzupełnienie upłynął bezskutecznie. We wskazanym piśmie poinformowano ponadto stronę o treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "u.p.o.u."), a mianowicie, iż do 24 sierpnia 2023 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu oraz wezwano stronę do dostarczenia odpowiednich dokumentów z zastrzeżeniem, że uzupełnić należy jedynie dokumenty brakujące.
Następnie 5 lipca 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie, zaś 8 sierpnia 2023 r. - skarga strony na przewlekle prowadzenie postępowania skierowana do sądu administracyjnego. W skardze tej strona wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami, zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 złotych, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia. W dniu 6 września 2023 r. organ utworzył pismo adresowane do Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, oraz pismo informujące stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2023 r. o cudzoziemcach (dalej: "u.c.") i art. 100d u.p.o.u.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdefiniował przewlekłość postępowania administracyjnego oraz odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte 27 lutego 2023 r. wskutek złożenia przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i od tej daty organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego. Jednocześnie stwierdził, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach, wprowadzony do ustawy z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r., nie może chronić organu przed zarzutem przewlekłości lub bezczynności, w sytuacji gdy nie przejawia on aktywności bądź wychodzi z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Sąd wojewódzki stwierdził również, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowym, uznał, że organ prowadził postępowanie przewlekle, gdyż naruszone zostały przepisy art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Jednocześnie przyjął, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie zaznaczył, że stanowisko organu, zgodnie z którym do rozpoczęcia procedowania sprawy niezbędnym jest złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bezprawną praktykę i wprowadza pozaustawowy "warunek" determinujący wydanie rozstrzygnięcia. Sąd wojewódzki podkreślił, że rażącym ignorowaniem przepisów jest odłożenie wniosku na tzw. "półkę" już w dacie jego wpływu (w oczekiwaniu na skargę). Zdaniem Sądu świadczy o tym wezwanie strony do złożenia dokumentów, z zaznaczeniem, że powinna ona przedstawić jedynie brakujące dokumenty, przy czym organ nie określił, których dokumentów brakuje. Powyższe pozwala przyjąć, że organ nie zweryfikował wymogów formalnych i kompletności wniosku strony, a nadto wprowadził ją w błąd, że działa w sprawie.
Przyznając skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 400 złotych, Sąd pierwszej instancji wskazał na kompensacyjną i dyscyplinującą funkcję tego środka.
Wobec braku wydania aktu administracyjnego w sprawie, zobowiązał organ do jego wydania w terminie 60 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Jako zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że art. 100d u.p.o.u. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ze względu na zakres podmiotowy i przedmiotowy przepisów u.p.o.u., jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Obowiązywały bowiem wskazane przez Wojewodę przepisy, które w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.), a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.p.o.u.).
Warto przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do przepisów u.p.o.u. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do przepisów u.p.o.u. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepisy powyższe dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (zob. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23).
Mianowicie przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.u. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych przepisami u.p.o.u.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.p.o.u. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro przepisy u.p.o.u. nie wprowadzają odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącego ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100d ust. 1 u.p.o.u.
Taka wykładnia powyższych przepisów nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Należy raz jeszcze podkreślić, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ma jedynie epizodyczny charakter. Wprowadzenie tych przepisów do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Zmiana sytuacji faktycznej może natomiast skutkować odmienną oceną zasadności zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 100d u.p.o.u.
Konkludując należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył powyższe przepisy oraz art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania, oceny przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania cudzoziemcowi sumy pieniężnej.
Sąd nie dokonał zatem prawidłowej oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy) oraz datę wyrokowania, stwierdzić należy, że zaprzestanie czynności czy dokonywanie ich z opóźnieniem nie mogło stanowić przesłanki do wywiedzenia skargi na przewlekłość (art. 100d ust. 4 u.p.o.u.). Nie oznacza to jednak, że rzeczone przepisy mogą być traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100d ust. 4 u.p.o.u., należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 u.p.o.u. (vide wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 638/23). Taka skarga podlega zatem oddaleniu.
Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.p.o.u., które ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.