II OSK 1677/12

II OSK 1677/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 178/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-03-20
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt 1 i 2, art. 134 § 1, 185 § 1, 170, 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
art. 25 ust. 1, 26, 32
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
Sentencja
Dnia 31 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 178/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie międzynarodowego przemieszczenia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S. A. z siedzibą w O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 marca 2012 r. IV SA/Wa 178/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. (dalej: Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpadów, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej oraz kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
W dniu 8 lipca 2008 r. Agencja Celna "[...]" w imieniu [...] sp. z o.o. z/s w Z. zgłosiła do procedury celnej dopuszczenia do wolnego obrotu towar w postaci pustych tzw. kartridży przeznaczonych do napełnienia tuszem, które zarejestrowano pod nr [...]. Zgłoszenie to następnie poddane zostało kontroli przez organy celne.
Pismem z 28 lipca 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) zawiadomił [...] sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego wwozu do Polski zużytych kartridży do drukarek sprowadzonych od kanadyjskiej firmy [...].
Postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. GIOŚ wezwał [...] z/s w Kanadzie, jako podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia wysyłki zużytych kartridży do drukarek nielegalnie przywiezionych do Polski (kod GC 020), do zastosowania procedur określonych w art. 9 Konwencji Brazylijskiej przez powrotny wywóz odpadów do kraju wysyłki w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Z kolei postanowieniem z 25 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859, dalej: "Umpo") w zw. z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. WE seria L nr 190/1, dalej: "rozporządzenie 1013/2006"), organ wezwał [...] sp. z o.o., jako odbiorcę zużytych kartridży do drukarek, sprowadzonych nielegalnie z Kanady od firmy [...], do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 i zagospodarowania ich w procesie odzysku prowadzonym w instalacji firmy, tj. w procesie produkcji zamiennych wkładów do drukarek, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. W ocenie organu użyte kartridże stanowiły odpad, a transgraniczne ich przemieszczenie nie zostało przez wysyłającego zgłoszone właściwym organom kraju wysyłki, tranzytu i przeznaczenia, było zatem nielegalne. Wobec tego, że Kanada nie jest członkiem Unii Europejskiej nie było możliwe uwzględnienie wniosku o zastosowanie procedury powrotnego wywozu odpadów na podstawie rozporządzenia 1013/2006, z uwagi jednak na możliwości techniczne Spółki możliwe będzie zagospodarowanie odpadów w kraju.
Na postanowienie z 25 sierpnia 2008 r. [...] sp. z o.o. wniosła skargę do WSA w Warszawie, żądając stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia. Zaskarżonemu aktowi zarzucono: 1) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. U. L 114 z 27.04.2006, str. 9-21) w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1013/2006 polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe pojemniki na tusze stanowią odpady; 2) błędną wykładnię art. 24 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia 1013/2006 w zw. z art. 25 ust. 1 Umpo polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy odpowiedzialność za nielegalny przywóz odpadów do Polski ponosi wysyłający odpady, pochodzący z państwa trzeciego, GIOŚ jest uprawniony do nałożenia obowiązków określonych w tych przepisach na odbiorcę odpadów; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1098 ze zm., dalej: "K.p.a.") przez zaniechanie ustalenia, czy skarżący ma techniczne możliwości zagospodarowania pojemników na tusze w sposób opisany w sentencji zaskarżonego postanowienia w ciągu 30 dni od jego doręczenia; 4) art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 oraz art. 8 K.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia w sprawie rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem z 8 sierpnia 2008 r.; 5) art. 124 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. przez zaniechanie zamieszczenia w zaskarżonym postanowieniu pouczenia, że na postanowienie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Postanowieniem z [...] października 2008 r., wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, GIOŚ uwzględnił ww. skargę i uchylił własne postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. W ocenie organu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 Umpo w zw. z art. 24 rozporządzenia 1013/2006 (oznaczony wyżej punktem 1) oraz zarzut naruszenia art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, art. 126 i art. 8 K.p.a. (oznaczony wyżej punktem 4). Natomiast pozostałe zarzuty zostały ocenione jako niezasadne, co jednak w ocenie organu nie stanowiło przeszkody do uwzględnienia skargi.
Skargę na postanowienie GIOŚ z [...] października 2008 r. do WSA w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o., żądając stwierdzenia jego nieważności albo uchylenia. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że możliwe było uwzględnienie skargi Spółki pomimo uznania części zarzutów skarżącej za nieuzasadnione; 2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 54 § 3 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. mimo wystąpienia przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
W ocenie strony skarżącej uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za uzasadnione wszystkich zarzutów i wniosków skargi oraz podstawy prawnej wskazanej przez skarżącego. Skoro organ uwzględnił tylko niektóre zarzuty to brak było podstaw do zastosowania art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. [...] sp. z o.o. zwróciła także uwagę, że uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, art. 126 i art. 8 K.p.a. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia z 25 sierpnia 2008 r. – stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie jego uchyleniem.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ stwierdził, że zarzuty skargi nie odnoszą się do głównego przedmiotu sprawy związanego z nielegalnym przywozem odpadów. Wprawdzie możliwe było stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2008 r., jednak nie zmieniłoby to w żaden sposób istoty sprawy. W obiegu prawnym pozostało bowiem postanowienie z [...] sierpnia 2008 r.
W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2009 r. strona skarżąca podtrzymała wcześniejsze zarzuty stwierdzając, że skoro organ przyznał fakt istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia, to powinien to uczynić zgodnie z obowiązującymi przepisami, które nie dają możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od uznania. Rozstrzygnięcie takie determinowane jest obowiązującymi przepisami prawa. [...] sp. z o.o. powiadomiła ponadto, że w odrębnym postępowaniu przed WSA w Warszawie zainicjowała kontrolę postanowienia ww. organu z [...] sierpnia 2008 r.
Postanowieniem z 28 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 2103/08, WSA w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. uznając, że zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 2, 3 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie wydane na podstawie art. 25 ust. 1 Umpo w ocenie sądu wówczas orzekającego nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, nie rozstrzygało sprawy co do istoty i nie kończyło postępowania, a brak było przepisów szczególnych przewidujących możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym samym kontroli nie podlegało postanowienie z [...] października 2008 r.
Wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. postanowieniem z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie uznając, że przedmiotem skargi uczyniono postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty i kończące postępowanie w danej sprawie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem takim nakładane są na stronę obowiązki zastosowania określonych procedur, których niewykonanie skutkuje wydaniem decyzji w trybie art. 26 Umpo. Wykonanie zaś nakazu wynikającego z postanowienia stanowi zapobieżenie wydaniu podlegającej egzekucji administracyjnej decyzji, którą nakłada się tożsame obowiązki, jak w postanowieniu. Zatem podmiot zobowiązany nie może zostać pozbawiony prawa do sądu celem kontroli legalności elementów określonych w przedmiotowym postanowieniu, jak stwierdzenie nielegalnego przywozu odpadów, podmiotu zobowiązanego oraz zakresu przedmiotowego i czasowego wykonania obowiązków. Wykonanie postanowienia skutkuje brakiem podstaw do wydania przez GIOŚ decyzji.
Po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 21 maja 2010 r., IV SA/Wa 601/10, WSA w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie organu z 13 października 2008 r. nie naruszało prawa. W ocenie sądu I instancji GIOŚ uwzględniając skargę w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie naruszył jego dyspozycji. Wprawdzie nie uwzględnił wszystkich zarzutów skargi, to jednak uwzględnił żądanie strony skarżącej, które zostało sformułowane w sposób alternatywny, obejmowało bowiem żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia lub jego uchylenie.
W piśmie z 26 października 2011 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. powiadomił o zmianie formy prawnej, pod którą prowadzi działalność mocodawca, ze spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na spółkę akcyjną, oraz o zmianie jej siedziby.
Wskutek uwzględnienia kolejnej skargi kasacyjnej Spółki wyrokiem z 2 grudnia 2011 r., II OSK 1953/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu kasacyjnego przez użyty w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot "uwzględnienie skargi w całości" rozumieć należy uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, co obejmuje uznanie zasadności zarzutów i wniosków oraz wskazanej podstawy prawnej skargi. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia wszystkich wniosków, kwestionuje przedstawioną podstawę prawną lub ocenę prawną naruszeń. Granicami skargi nie jest natomiast związany sąd, któremu w takiej sytuacji należało przekazać skargę. Skoro zatem z postawionych w skardze na postanowienie z [...] sierpnia 2008 r. pięciu zarzutów organ uwzględnił tylko dwa, to brak było podstaw do uznania, że skarga została uwzględniona w całości. Organ nie zaaprobował m.in. stanowiska Spółki co do rozumienia pojęcia odpadów i kwalifikacji nabytych kartridży, co jest niekorzystne dla Spółki, pomimo korzystnego dla niej wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. Tymczasem przedmiotowa wykładnia będzie miała znaczenie dla postępowania zawisłego przez wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska w ramach postępowania o wymierzenie kary pieniężnej za nielegalny przywóz odpadów. Sąd kasacyjny uznał natomiast, że GIOŚ nie naruszył w sposób rażący art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając zaskarżone postanowienie, a nie stwierdzając jego nieważności, ponieważ żądanie skargi w tym zakresie było sformułowane w sposób alternatywny. Nie przesądza to jednak oceny legalności samego postanowienia z 25 sierpnia 2008 r. w kontekście obowiązującego postanowienia z 8 sierpnia 2008 r. skierowanego do [...]. Ocena taka, w tym dotycząca głównego zarzutu "pierwotnej" skargi błędnej wykładni pojęcia "odpady", powinna zostać dokonana przez sąd I instancji stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
W piśmie z 14 marca 2012 r. pełnomocnik Spółki uzupełnił dotychczasową argumentację. Z kolei na rozprawie przed WSA w Warszawie 20 marca 2012 r. pełnomocnik organu poinformował, że sporne kartridże zostały wywiezione do Kanady. Podtrzymano stanowisko, że podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne przemieszczenie kartridży był wysyłający, a nie Spółka.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy powołanym na wstępie wyrokiem z 20 marca 2012 r. IV SA/Wa 178/12, WSA w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienia z 13 października 2008 r. oraz z 25 sierpnia 2008 r. uznając, że zostały wydane z naruszeniem prawa. W ocenie sądu wojewódzkiego postanowienie z 13 października 2008 r. wydane zostało z naruszeniem dyspozycji art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organ nie uwzględnił wszystkich zarzutów skargi. Nie mógł zatem uwzględnić skargi w rozumieniu tego przepisu, a czyniąc to - naruszył go.
Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku sądu kasacyjnego z 2 grudnia 2011 r. sąd I instancji rozpoznał także zarzuty skargi skierowanej przeciwko postanowieniu GIOŚ z [...] sierpnia 2008 r. Uznał, że nie zostało ono wydane w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ postanowienie organu z 8 sierpnia 2008 r. nie rozstrzygało tożsamej sprawy i zostało skierowane do innego podmiotu. Doszło natomiast do naruszenia art. 25 ust. 1 Umpo, ponieważ zgodnie z jego dyspozycją w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa: 1) zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, 2) odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Z ustaleń organu wynikało, że za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie kartridży odpowiedzialność ponosi wysyłający, czyli [...] - jako podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia. Do niego też skierowano postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., a ponadto kartridże zostały wywiezione z powrotem do Kanady 29 grudnia 2008 r. Tak więc brak było podstaw do wydania kolejnego postanowienia skierowanego do Spółki, a postępowanie w tym zakresie winno ulec umorzeniu. Jednocześnie sąd wojewódzki uznał, że nie mógł w niniejszym postępowaniu oceniać, czy przedmiotowe kartridże stanowią odpady, ponieważ nie mogło do Spółki zostać skierowane postanowienie z 25 sierpnia 2008 r., ale też Spółka ta nie posiada interesu prawnego do kwestionowania postanowienia z 8 sierpnia 2008 r. Ocena, czy kartridże stanowią odpady i czy doszło do nielegalnego przemieszczenia w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a) rozporządzenia 1013/2006, będzie należała do organu właściwego w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej za przywiezienie nielegalnie bez dokonania zgłoszenia odpadów. W ocenie sądu I instancji nie doszło także do naruszenia art. 124 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. przez brak zawarcia w postanowieniu GIOŚ stosownego pouczenia co do środków zaskarżenia, ponieważ na postanowienie wydane w trybie art. 25 ust. 1 Umpo nie przysługiwało zażalenie, a przez to skarga do sądu administracyjnego. Dopiero 12 marca 2010 r. doszło do nowelizacji art. 29 Umpo i od tego momentu na postanowienie takie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji i skarga do sądu administracyjnego. Dotychczas uprawnienie do zaskarżenia skargą kontrolowanego postanowienia i postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. wyprowadzone zostało z wydanego w sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09. Nie potwierdził się również w ocenie sądu I instancji zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2012 r. wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na dyspozycję art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.
1. art. 190 w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie dokonania wykładni pojęcia odpadów, pomimo związania sądu I instancji wykładnią zawartą w wyroku NSA z 2 grudnia 2011 r. zobowiązującą do dokonania takiej merytorycznej oceny,
2. art. 170 Prawa o postępowaniu sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że brak interesu skarżącego w kwestionowaniu legalności postanowienia z 8 sierpnia 2008 r. stwierdzony wyrokiem WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2010 r. IV SA/Wa 1772/09 pozbawił Sąd w niniejszym postępowaniu możliwości oceny, czy sprowadzone kartridże były odpadem, pomimo że wskazany wyrok nie jest prawomocny,
II. prawa materialnego:
1. przez błędną wykładnię art. 32 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 26 Umpo z pominięciem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzący postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 Umpo jest właściwy do oceny, czy sporne kartridże stanowią odpady oraz czy doszło do nielegalnego przemieszczenia w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006,
2. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd przyjął, że brak podstaw skierowania do skarżącego postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. i brak interesu prawnego w kwestionowaniu legalności postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. pozbawia ten Sąd możliwości oceny, czy sprowadzone kartridże w rozumieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów były odpadami.
W ocenie autora skargi kasacyjnej brak w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów, które zwalniałyby sąd administracyjny od oceny niektórych zarzutów w przypadku uznania zasadności innych pozwalających na uchylenie kwestionowanego aktu. Sąd wojewódzki przerzucił obowiązek wykładni pojęcia "odpadów" na organ administracji publicznej, pomimo wyraźnych wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r., że powinien dokonać tego WSA w Warszawie. Z kolei nieprawomocność wyroku WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1772/09 wynika z faktu, że skarga kasacyjna Spółki zarejestrowana pod sygn. II OSK 883/11 nie została jeszcze rozpoznana przez sąd kasacyjny.
Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, jakoby kwestia oceny, czy sprowadzone kartridże stanowiły odpady i czy zostały przemieszczone nielegalnie, pozostawała w gestii ustaleń wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W jej ocenie sąd wojewódzki pominął zależność postanowienia GIOŚ i decyzji organu wojewódzkiego o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 Umpo. Ustalenia wymienionych okoliczności powinny zostać w pierwszej kolejności dokonane przez GIOŚ, przed wydaniem postanowień pozostających w jego gestii. Stanowią one następnie podstawę decyzji organu wojewódzkiego. Takie rozumienie znajdujących w sprawie przepisów zaprezentować miał WSA w Warszawie w wyroku z 30 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1585/09. Dlatego w postępowaniu przed GIOŚ ustalenie powyższych kwestii stanowi zagadnienie wstępne dla wyniku postępowania przed wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej "Ppsa"), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatruje, przeto kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r., II OSK 1953/10, w którym uchylając uprzedni wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2010 r., IV SA/Wa 601/10 zawarto wytyczne pod adresem sądu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 190 Ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa zawartą w wyroku sądu kasacyjnego, obejmujące także sam Naczelny Sąd Administracyjny oraz niedopuszczalność opierania skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wyrokiem sądu kasacyjnego, wydanego w granicach tej samej sprawy, wskazuje na konieczność uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna praktyka sądu I instancji oznaczałaby de facto niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W judykaturze wskazuje się, że możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym jej rozpoznaniem przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 Ppsa), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2012 r., II OSK 1023/11, LEX nr 1234032). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r., II OSK 1953/10 podkreślono, że skarżąca Spółka kwestionowała wykładnię zaprezentowaną przez GIOŚ w aspekcie pojęcia "odpadów", gdy chodzi o zużyte i sprowadzone z Kanady tzw. kartridże do drukarek. W uzasadnieniu powyższego wyroku wyeksponowano, że postanowienie autokontrolne organu prowadziło do tego, że wynik wykładni terminu "odpady" osiągnięty przez organ wymknął się sądowej kontroli. Korzystne dla skarżącej strony generalnie uwzględnienie skargi w trybie autokontroli prowadziło do przyjęcia niekorzystnego konkretnego ustalenia interpretacyjnego, które nie mogłoby być już skorygowane w toku sądowej kontroli. W cyt. wyroku wskazano ponadto, że na wynik takiej kontroli oczekuje wojewódzki inspektor ochrony środowiska w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalny przywóz odpadów (por. s. 10 uzasadnienia wyroku II OSK 1953/10). W wytycznych dla sądu I instancji wyraźnie przywołując normę art. art. 134 § 1 i art. 190 Ppsa zalecono, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy "dokonać merytorycznej oceny prawnej zasadności zarzutów "pierwotnej" skargi [...] Sp. z o.o. z dnia 19 listopada 2008 r. (...) z głównym zarzutem dokonania przez organ błędnej wykładni terminu "odpady"" (s. 11 uzasadnienia wyroku II OSK 1953/10). Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie w wyroku IV SA/Wa 178/12 przyjął, w ślad za nieprawomocnym i zaskarżonym skargą kasacyjną poglądem zaprezentowanym w wyroku IV SA/Wa 1772/09, że jest pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy sprowadzone kartridże były odpadami w rozumieniu przepisów Umpo oraz ustawy o odpadach. Sąd I instancji uznał przy tym, że ocena, czy przedmiotowe kartridże są odpadami i czy doszło do przemieszczenia nielegalnego odpadów będzie należała do organu właściwego w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej za przywiezienie nielegalnie bez zgłoszenia odpadów.
Trafnie w skardze kasacyjnej przeto stwierdzono, że doszło w sprawie do naruszenia art. 190 Ppsa, polegającego na tym, że wbrew wskazaniom zawartym w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1953/10 sąd I instancji uchylił się od oceny zarzutu błędnej wykładni pojęcia "odpadów" przyrzucając ją w istocie na organ właściwy do wymierzenia kary pieniężnej. Zasadnie także Kasator wskazuje, że dokonanie takiej wykładni było istotne w sytuacji, gdy zawieszone zostało postępowanie przed wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska w kwestii wymierzenia kary pieniężnej. Podobnie trafnie zauważono, że wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1772/09 stwierdzający brak interesu prawnego po stronie skarżącej kasacyjnie spółki do zakwestionowania postanowienia GIOŚ z 8 sierpnia 2008 r. był nieprawomocny. Zaskarżenie powyższego wyroku skargą kasacyjną było znane w dacie wyrokowania w sprawie II OSK 1953/10. Gdyby zatem skarga kasacyjna spółki od wyroku IV SA/Wa 1772/09 została oddalona, to w istocie Spółka pozbawiona byłaby możliwości sądowej kontroli prawidłowości wykładni pojęcia "odpady" w rozumieniu Umpo, na którą to wykładnie oczekuje już kilka lat. Z tych przyczyn uznać należy, że zarzut naruszenia art. 190 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa jest uzasadniony.
Za nieuzasadniony uznać należy z kolei zarzut naruszenia kwestionowanym wyrokiem przepisu art. 170 Ppsa, stanowiącego, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Sąd I instancji nie stosował powyższego przepisu argumentując, że brak podstaw do skierowania do skarżącej spółki postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. i brak interesu u niej do kwestionowania legalności postanowienia GIOŚ z [...] sierpnia 2008 r. uniemożliwiać mają dokonanie oceny, czy sprowadzone kartridże były odpadami. Jak to uprzednio wskazano obowiązek dokonania takiej oceny przez WSA w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikał z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r., II OSK 1953/10.
Za trafny, choć tylko częściowo, uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Sąd I instancji uzasadniając swe stanowisko w aspekcie braku wykładni odnośnie pojęcia "odpadów" wskazał wszak na przyczyny, dla których – w jego przekonaniu – nie mógł dokonać takiej oceny powyższego pojęcia. Odrębną kwestią jest to, że powodów tych nie podziela strona skarżąca kasacyjnie i polemizuje z nimi. Zarzucana przez Spółkę wadliwość uzasadnienia w warstwie merytorycznej nie oznacza naruszenia wskazanego powyżej przepisu. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego za naruszenie art. 141 § 4 Ppsa nie można uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462).
Cyt. przepis został jednak naruszony przez sąd I instancji z innego powodu, albowiem istotnie, jak to wywodzi skarżąca kasacyjnie spółka – uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd a quo przy wydaniu wyroku. W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, wedle którego w sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, ma miejsce wadliwość, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11, LEX nr 1166035, z 23 lutego 2012 r., II GSK 174/11, LEX nr 1137904, z 29 listopada 2011 r., II OSK 2315/11, LEX nr 1152154). W konkluzji uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 178/12 stwierdzono, że sąd I instancji orzekł jak w pkt I i II tego wyroku na mocy "art. 145 § 1 pkt 1 b i c w zw. z art. 135" Ppsa. Żadnego z tych przepisów nie przytoczono w uzasadnieniu wyroku, ani nie wyjaśniono zasadności ich zastosowania. Art. 145 Ppsa w § 1 stanowi o podstawach uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie sposób ustalić, która z przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego miałaby dawać podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia GIOŚ. Jest to o tyle istotne, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca, że nie oceniono jej najistotniejszego zarzutu podniesionego w skardze do sądu wojewódzkiego, tj. błędnej kwalifikacji sprowadzonych kartridży jako odpadów, a w konsekwencji należało uwzględnić jej skargę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa uznać należy za częściowo zasadny.
Za uzasadniony uznać należy także zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 1 Umpo. Cyt. przepis stanowi, że "W przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa: 1) zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, 2) odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni". Postanowieniem z 8 sierpnia 2008 r. GIOŚ wezwał [...] z Kanady jako podmiotu zobowiązanego do zastosowania stosownej procedury poprzez powrotny wywóz odpadów do kraju wysyłki, określając termin realizacji powrotnego wywozu na 30 od daty otrzymania postanowienia. Od wykonania postanowienia wydanego na podstawie cyt. przepisu uzależnił ustawodawca dopuszczalność wydania kolejnego aktu administracyjnego. Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, o którym mowa w art. 25 ust. 1, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w drodze decyzji: 1) nakazuje podmiotowi, który dokonał zgłoszenia, lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiotowi zobowiązanemu do dokonania zgłoszenia odebranie odpadów zwróconych z zagranicy oraz określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady z terenu kraju; 2) nakazuje odbiorcy odpadów odesłanie ich do kraju wysyłki albo określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady sprowadzone nielegalnie spoza terenu kraju; 3) określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów sprowadzonych nielegalnie na teren kraju; 4) nakazuje transportującemu te odpady odesłanie ich do kraju wysyłki - jeżeli nieznany jest wysyłający i odbiorca odpadów (art. 26 Umpo). Wydanie postanowienia na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 Umpo zobowiązującego podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia międzynarodowego przemieszczenia odpadów czyni bezprzedmiotowym wydanie postanowienia skierowanego do odbiorcy odpadów, czyni także bezprzedmiotowym wydanie decyzji na podstawie art. 26 Umpo. W literaturze dostrzeżono złożoność problemu wiążącego się z oddziaływaniem postępowania prowadzonego przez GIOŚ na podstawie art. 25 i 26 Umpo, na postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów (por. B. Draniewicz, "Prejudycjalność" orzeczenia GIOŚ przy nakładaniu przez WIOŚ kar pieniężnych (z tytułu nielegalnego przemieszczania odpadów, "Prawo i Środowisko" Nr 2 (66)/11, s. 127-136). W realiach kontrolowanej sprawy GIOŚ wydał [...] sierpnia 2008 r. postanowienie skierowane do [...], jako podmiotu zobowiązanego do zgłoszenia, skargę na powyższe postanowienie oddalił WSA w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1772/09. Ponadto, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego nastąpiło także wykonanie tego postanowienia poprzez wywóz odpadów do Kanady. W dacie wyrokowania przez WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 178/12 pozostawało w obrocie prawnym postanowienie GIOŚ z [...] sierpnia 2008 r. ustalające w istocie, że odpowiedzialność za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów ponosi wysyłający odpady – [...]. W tej sytuacji brak było podstaw do nakazywania GIOŚ umorzenia postępowania "w sprawie nielegalnego wwozu do Polski zużytych kartridży do drukarek sprowadzonych z kanadyjskiej firmy [...] do polskiej firmy [...] sp. z o.o. w celu regeneracji". GIOŚ wszczął jedno postępowanie, które zakończyło się postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. Postanowienie to, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 października 2009 r. II OSK 1559/09, jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, natomiast wykonanie nałożonych obowiązków kończy postępowanie. Postanowienie GIOŚ z [...] sierpnia 2008 r. nie zostało wydane w odrębnej, niż postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2008 r., lecz w tej samej sprawie, zresztą przyznaje to sam sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku (s. 10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 178/12). Z tego powodu brak jest podstaw do nałożenia na GIOŚ obowiązku, aby decyzją umarzał postępowanie, zakończone postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. Nietrafne w tej sytuacji jest także wywodzenie, iżby do przeprowadzenia oceny, czy przedmiotowe kartridże są odpadami i czy doszło do nielegalnego przemieszczenia należało do organu właściwego do wymierzenia kary pieniężnej za przywiezienie nielegalnie bez zgłoszenia odpadów. W realiach kontrolowanej sprawy niesporne ma być, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska zawiesił postępowanie prowadzone w trybie art. 32 ust. 1 Umpo, zgodnie z którym "Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł". Innymi słowy, to od postanowienia GIOŚ uzależnione jest ustalenie, czy sprowadzone kartridże były odpadami i czy doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Postanowienie GIOŚ ma także, jak to już wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., II OSK 1925/09 (por. s. 8 uzasadnienia powyższego postanowienia) "znaczenie prejudycjalne dla innych postępowań wynikających ze stwierdzonego przez organ stanu faktycznego". Ocena wyrażona w cyt. postanowieniu II OSK 1925/09, wydanym w granicach tej samej sprawy, na mocy art. 190 Ppsa wiąże Sąd orzekający w tym składzie, wiązała także WSA w Warszawie. Odmienne wywody zawarte w skarżonym wyroku oznaczają, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
Konkludując, z powyższych przyczyn skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co prowadziło do uchylenia wyroku i przekazania na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd I instancji ponownie rozpozna skargę Spółki, uwzględniając ocenę zawartą w niniejszym wyroku, jak i w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w granicach tej sprawy. Sąd weźmie pod rozwagę zasadność zastosowania przepisu art. 111 § 2 Ppsa i połączenia rozpoznania przedmiotowej sprawy ze sprawą ze skargi Spółki na postanowienie GIOŚ z [...] sierpnia 2008 r., po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 lipca 2013 r., II OSK 883/11 wyroku z 27 kwietnia 2010 r., IV SA SA/Wa 1772/09.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.