II OSK 1671/24

II OSK 1671/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Ke 630/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-03-20
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 14.	art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 630/23 w sprawie ze skargi D. S. na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 24 września 2015 r., nr X/78/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 630/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. S. na uchwałę Rady Gminy [...] (zwanej dalej "Radą") z dnia 24 września 2015 r., nr X/78/15, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. na terenie gminy [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. S. zarzucając naruszenie:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez bezzasadne uznanie, że Rada, uchwalając plan, dokonała wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego oraz przeprowadziła ocenę co do tego, czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działanie zgodne z zasadą proporcjonalności, podczas gdy organ nie wyważył interesu publicznego i indywidualnego skarżącego i nie dokonał oceny, czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działanie proporcjonalne;
2. art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona;
3. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne uznanie, że Rada, planując drogę wewnętrzną na działce skarżącego, działała w granicach władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzając wymienione ograniczenie własności skarżącego przekroczyła je poprzez brak wyważenia interesu publicznego i indywidualnego skarżącego oraz nieprzeprowadzenie oceny, czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działanie proporcjonalne;
4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez bezzasadne uznanie, że Rada nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy, wprowadzając nieproporcjonalne ograniczenia prawa własności skarżącego, nadużyła władztwa planistycznego.
Wskazując na powyższe D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wystąpił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. S., wskazując na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uznał, iż Rada dokonała wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego oraz przeprowadziła ocenę co do tego, czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działanie zgodne z zasadą proporcjonalności. Stwierdził, że organ planistyczny nie uwzględnił przeciwstawnych interesów i nie dokonał oceny proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń, przez co przekroczył granice władztwa planistycznego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, skarżący podniósł, że planując drogę wewnętrzną na jego działce, Rada działała poza granicami władztwa planistycznego, nie przestrzegając zasady równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia, a skala ingerencji nie może być nierzeczywista lub nieproporcjonalna w stosunku do interesu publicznego. Skarżący dodał, że przeznaczenie części jego działki pod drogę wewnętrzną jest niezgodne z zasadą proporcjonalności, gdyż wprowadzana regulacja nie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków – co zauważył sam Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że skarżący może skutecznie zakwestionować realizację takiej drogi poprzez odmowę wyrażenia zgody na jej budowę na części swojej działki.
Skarżący zaznaczył, że dokumentacja prac planistycznych nie wskazuje na istnienie racji przemawiających za przyjęciem reguły dominacji interesu publicznego nad interesem prywatnym, a Rada Gminy nie wykazała, by wprowadzone rozwiązanie ograniczające jego prawo własności było konieczne do osiągnięcia celu. Nadmienił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyrok z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni) podnosi się, iż ingerencja w prawo własności polegająca na zaplanowaniu drogi wewnętrznej jest zbyt daleko idąca, nieuzasadniona i w istocie sprowadza się do wyręczenia gminy kosztem właścicieli nieruchomości w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania i utrzymania drogi publicznej. Wskazując na art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skarżący podkreślił, że Rada naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając nieproporcjonalne ograniczenia jego prawa własności i nadużywając władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie, czy okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Radę mają pokrycie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i w dokumentacji planistycznej, oraz nie zbadał w sposób wyczerpujący, czy ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działanie zgodne z zasadą proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Rada, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. i przeznaczając część działki skarżącego D. S. nr [...] pod drogę [...] w obszarze terenów MN1, przekroczyła granice władztwa planistycznego przez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. Równocześnie trzeba ocenić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku prawidłowo skontrolował legalność tej uchwały w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz zasad wynikających z Konstytucji RP.
Działka nr [...] położona jest za istniejącą zabudową mieszkaniową wzdłuż głównej drogi publicznej w miejscowości T. -W. . Z rysunku planu wynika, że układ komunikacyjny zaprojektowano jako system obsługujący drugą linię zabudowy. Prostopadle do drogi [...] wyznaczono ciągi pieszojezdne [...] na działkach nr [...] i nr [...] oraz łącznik w postaci drogi wewnętrznej [...] na działce nr [...]. Od strony drogi [...] określono uporządkowane linie zabudowy dla terenów MN1. Droga [...] ma charakter nieprzelotowy i biegnie równolegle do głównej drogi publicznej przebiegającej przez T. -W. . Nie pełni funkcji elementu sieci dróg publicznych i nie łączy dróg publicznych między sobą. Po przeciwnej stronie terenu [...] znajdują się tereny rolne, których obsługa komunikacyjna nie została przerzucona na właścicieli odcinków tej drogi.
Na wstępie rozważyć należy pierwszy zarzut, w którym skarżący powołał
art. 141 § 4 P.p.s.a. i powiązał go jednocześnie z grupą przepisów materialnoprawnych, to jest art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Te ostatnie przepisy skarżący podniósł także w odrębnych zarzutach jako samodzielnie naruszone, dlatego szczegółowe rozważania materialnoprawne zostaną przedstawione niżej przy ocenie trzeciego i czwartego zarzutu.
W zakresie procesowym pierwszy zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie zgodnie z wymaganiami ustawowymi. Wyznaczył granice kontroli legalności uchwały planistycznej, wskazał podstawy prawne w postaci art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uznał legitymację skarżącego i wskazał, że plan ingeruje w sposób korzystania z działki nr [...]. Następnie ocenił zgodność z prawem przyjętych rozwiązań planistycznych przez odniesienie do władztwa planistycznego gminy i zasady proporcjonalności. Ujął motywy organu planistycznego w świetle materiałów planistycznych, z których wynika sens wyznaczenia na tyłach istniejącej zabudowy mieszkaniowej drogi [...] jako elementu systemu zapewniającego dojazd do terenów MN1. Sąd słusznie podkreślił, że kontrola sądowa obejmuje legalność, a nie celowość ani słuszności rozstrzygnięć planistycznych. Takie ujęcie odpowiada art. 141 § 4 P.p.s.a. Oczekiwanie skarżącego, aby Sąd zastąpił organ planistyczny w wyborze wariantu i ponownie wyważył interesy, wykracza poza granice kognicji sądu administracyjnego. Wzmianka Sądu, że przeznaczenia części nieruchomości pod drogę wewnętrzną skarżący nie może skutecznie kwestionować, natomiast może zakwestionować realizację drogi poprzez odmowę zgody na jej budowę na części swojej działki, przypomina o odrębności sfery planistycznej i cywilnoprawnej. Plan jako akt prawa miejscowego wyznacza ramy ładu przestrzennego i dopuszczalne sposoby zagospodarowania, a materializacja inwestycji na gruncie prywatnym może wymagać instrumentów prawa prywatnego. Nie świadczy to o nielegalności samego przeznaczenia terenu [...].
Następnie należy ocenić trzeci zarzut, w którym wskazano naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut ten nie jest przekonujący. Władztwo planistyczne gminy wynika z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje uwzględnić prawo własności oraz zachować proporcjonalność ograniczeń. O tym, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, rozstrzyga ocena, czy ingerencja była racjonalna i konieczna dla realizacji celów planowania przestrzennego, zwłaszcza ładu przestrzennego i zapewnienia dostępności komunikacyjnej, oraz czy zakres ingerencji nie przekroczył miary koniecznej. Materiały planistyczne i rysunek planu pokazują, że wyznaczenie terenu [...] jest częścią spójnego układu zapewniającego dojazd do tylnych części szeregu działek biegnących równolegle do głównej drogi publicznej w miejscowości T. -W. . Układ ten obejmuje, obok drogi [...], łącznik [...] do drogi publicznej oraz dwa ciągi pieszojezdne [...]. Od strony drogi [...] plan wprowadza uporządkowane linie zabudowy. Nie jest to ingerencja przypadkowa ani punktowa w jedną nieruchomość, lecz element koncepcji, która pozwala zgodnie z przeznaczeniem MN1 na pełnowartościowe zagospodarowanie tylnych partii nieruchomości. Droga [...] ma charakter wewnętrzny i nieprzelotowy. Nie stanowi odcinka sieci dróg publicznych ani połączenia między takimi drogami. W konsekwencji nie przerzuca na właścicieli obowiązku utrzymywania infrastruktury publicznej o powszechnym charakterze. Po przeciwnej stronie terenu [...] znajdują się tereny rolne i plan nie nakłada na właścicieli odcinków tej drogi obowiązków w zakresie ich obsługi. W tych warunkach ograniczenie prawa własności skarżącego, polegające na przeznaczeniu części działki nr [...] na pas drogi wewnętrznej o szerokości 10 m, mieści się w funkcjonalnym celu zapewnienia dostępności komunikacyjnej terenów MN1. Służy to interesowi publicznemu, rozumianemu jako tworzenie ładu przestrzennego i możliwości rozwoju zabudowy mieszkaniowej, a zarazem odpowiada interesowi indywidualnemu, w tym skarżącego. Działka nr [...], usytuowana za zabudową frontową, bez tego układu nie uzyskałaby racjonalnego dostępu do drogi. Ingerencja dotyczy tylko części działki i jest zbieżna co do istoty z rozwiązaniami przyjętymi na działkach sąsiednich, co wyklucza zarzut naruszenia zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez wybiórcze obciążenie jednego właściciela. Twierdzenie, że rozwiązanie nie jest zdolne do osiągnięcia zamierzonego celu, ponieważ właściciel może odmówić zgody na budowę drogi na swojej nieruchomości, nie jest trafne. Plan miejscowy nie służy przymusowej realizacji inwestycji na cudzym gruncie. Wyznacza dopuszczalne sposoby zagospodarowania oraz parametry i układ funkcjonalny przestrzeni. To, że urzeczywistnienie drogi [...] na terenach prywatnych może wymagać środków prawa cywilnego, nie świadczy o wadliwości planu. Jest to właściwość dróg wewnętrznych, które pozostają w sferze prawa prywatnego, choć zapewniają dostęp do nieruchomości objętych daną koncepcją zagospodarowania. Powołane w skardze orzecznictwo, akcentujące zakaz przerzucania na właścicieli kosztów utrzymania infrastruktury publicznej, nie odnosi się do sytuacji, w której droga wewnętrzna nie zastępuje brakującego elementu sieci dróg publicznych, lecz porządkuje wewnętrzny dostęp do terenów MN1, a korzyści i ciężary rozkładają się w obrębie ograniczonej grupy właścicieli działek objętych tym układem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporna droga [...] nie ma więc cech funkcjonalnych, które nakazywałyby kwalifikować ją, wbrew planistycznemu oznaczeniu, jako drogę publiczną. W świetle tych ustaleń trzeci zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Kolejno należy ocenić czwarty zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Również i ten zarzut nie jest przekonujący. Skarżący nie wskazuje, którą konkretną zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu tego przepisu naruszono, lecz w istocie utożsamia go z tezą o nadmiernej ingerencji w prawo własności. Sąd pierwszej instancji, niezależnie od braku zarzutów proceduralnych, zbadał dochowanie trybu i zasad sporządzania planu i nie stwierdził uchybień. Skoro rozwiązania planistyczne, w tym teren [...], wpisują się w spójną koncepcję obsługi komunikacyjnej terenów MN1 i nie noszą cech dowolności, to należy uznać, że nie naruszono również art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Końcowo ocenić należy drugi zarzut skargi kasacyjnej, w którym powołano art. 151 P.p.s.a. Zarzut ten, w świetle przedstawionych wyżej ustaleń, nie jest usprawiedliwiony. Skoro pierwszy, trzeci i czwarty zarzut nie mogły odnieść zamierzonego skutku, to oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. było uzasadnione.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.