II OSK 1670/24

II OSK 1670/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1158/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 11g ust. 3, art. 11d ust. 1 pkt 3a, art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6, art. 12 ust. 4, art. 31 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 pkt 3, art. 29 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Pomorskiego, Wójta Gminy Chmielno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1158/23 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 października 2023 r. nr WI-III.7821.1.4.2023.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną Wojewody Pomorskiego w całości, 2. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku w części dotyczącej decyzji organu pierwszej instancji, 3. oddala skargę kasacyjną Wójta Gminy Chmielno w pozostałej części, 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1158/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. L., uchylił – w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb C. , gmina C. – zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 11 października 2023 r., nr WI-III.7821.1.4.2023.EK oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kartuskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 18 stycznia 2023 r., nr B.6740.7.28.2022.IF wydane w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zasądził zarazem od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 20 września 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kartuzach wpłynął wniosek zarządcy drogi i inwestora: Wójta Gminy C. (zwanego dalej "Wójtem") o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] w miejscowości C., B.".
Starosta wspomnianą decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej.
Od wymienionej decyzji odwołał się R. L. . Przedstawiając szerokie spektrum zarzutów akcentował, że doszło do nieproporcjonalnego naruszenia przysługującego mu prawa własności działki nr [...]. Wyrażało się to w wytyczeniu poszerzenia projektowanej drogi począwszy od odcinka na wysokości jego nieruchomości. Zdaniem R. L. trzeba dostrzec, iż z uwagi na ukształtowanie terenu działki nr [...] (duże różnice wysokości, skarpy) i treść planu miejscowego wyznaczającego przeznaczenie i nieprzekraczalne linie zabudowy, na skutek inwestycji drogowej jego działka stanie się kompletnie lub w znacznym stopniu bezużyteczna i bezwartościowa. Poszerzenie drogi można było zaprojektować bez przeszkód na działce sąsiedniej nr [...]. Nie spowodowałoby to realnego wyłączenia jej z użytku i zagospodarowania, gdyż działka nr [...] ma znacznie większą powierzchnię oraz posiada dostęp do drogi publicznej z wschodniej i zachodniej strony.
Odwołanie od zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wniosła także M. R.
Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia 11 października 2023 r. uchylił w części decyzję Starosty w odniesieniu do wyspecyfikowanych elementów rozstrzygnięcia (nie dotyczących jednak relacji inwestycji do nieruchomości R. L. ) i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wojewoda wyjaśnił, że inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej nr [...] drogi klasy D w miejscowości C. . Wykonane zostaną zjazdy, rowy chłonne, usunięte zostaną kolizje z siecią elektroenergetyczną i teletechniczną. Wybudowana zostanie sieć kanalizacji deszczowej. Przebieg projektowanego odcinka drogi w ciągu dróg gminnych nr [...] i 155511G w stosunku do stanu istniejącego ulegnie zmianie. Projekt przewiduje rozbiórkę istniejącej nawierzchni i budowę nowej konstrukcji, znaczną korektę geometrii łuków poziomych i pionowych trasy, przebudowanie skrzyżowań z drogami publicznymi, miejscowe wydzielenie ruchu pieszego z jezdni (budowę chodników). Usunięte zostaną również istniejące drzewa i krzewy porastające korpus drogi. Przebudowane zostaną skrzyżowania i zjazdy. Na odcinkach poza terenem zabudowanym droga będzie posiadała jednolity przekrój drogowy z jednostronnymi rowami drogowymi. Na odcinkach na terenie zabudowanym zastosowany zostanie na całej długości jednolity przekrój uliczny – na obu krawędziach jezdni będzie znajdował się krawężnik. Na wjeździe do miejscowości C. zaprojektowano wyspę spowalniającą.
Organ wyjaśnił, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...]/1 i [...]/2. Pierwsza przewidziana jest pod poszerzenie pasa drogowego, budowę rowu odparowującego i umocnienie skarpy. W liniach rozgraniczających teren inwestycji znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy C. jest konieczne. Odnosząc się do odwołania R. L. Wojewoda uznał za niezasadny zarzut dotyczący rażącego naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wytyczenie poszerzenia projektowanej drogi począwszy od odcinka wzdłuż granicy działki nr [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 162 z późn. zm., dalej "specustawa drogowa") można wprowadzić ograniczenia prawa własności. Oceniając zarzuty skarżącego, a także przedłożone materiały (fotografie) dotyczące wybudowania przed działką skarżącego wyspy i braku wjazdu na działkę od strony wsi C. , Wojewoda wyjaśnił, że z mapy projektu zagospodarowania terenu (rys. nr Z/1.1) wynika, że zaprojektowana wyspa spowalniająca nie powoduje braku możliwości swobodnego wjazdu i wyjazdu z działki skarżącego w obu kierunkach. Sprawdzenie, czy wyspa spowalniająca została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym leży w kompetencji nadzoru budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. L. wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji (względnie uchylenie ich w części dotyczącej działki nr [...]), a także o stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Alternatywnie skarżący zażądał stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji i zobowiązania organu do wydania decyzji na korzyść skarżącego. R. L. przedstawił szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Jak wynika z treści skargi, podobnie jak na etapie odwołania, skarżący skoncentrował się na fakcie zaistnienia rażącego naruszenia zasady proporcjonalności poprzez zezwolenie na wytyczenie poszerzenia projektowanej drogi począwszy od odcinka biegnącego wzdłuż jego działki nr [...].
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1158/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzające ją zezwolenie Starosty na realizacją inwestycji drogowej – w części dotyczącej działek nr [...] i [...].
Sąd zaznaczył na wstępie, że odmiennie od art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") zakres orzekania w sprawach drogowych modyfikuje art. 11g ust. 3 specustawy drogowej: "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki".
Dalej Sąd pierwszej instancji argumentował, że zezwoleniem zatwierdzono podział 16 nieruchomości (w tym działki nr [...]) i zatwierdzono projekt budowlany. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...]/1 (w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego) i [...]/2 (poza tymi liniami). Sąd przytoczył następnie wypowiedzi skarżącego, że inwestycja w sposób nadmierny ingeruje w przysługujące mu prawo własności i narusza zasadę proporcjonalności. Odnotował, iż R. L. przedstawił w tym kontekście mapę dla celów projektowych z adnotacją projektanta z wrysowanym przebiegiem granic nieruchomości i koncepcją architektoniczną budynku, który planował zrealizować na swojej nieruchomości przed wydaniem kwestionowanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie miał wątpliwości, że inwestycja w zaplanowanym kształcie istotnie ingeruje w prawo własności działki nr [...] ([...]/1 i [...]/2). Ingerencja ta związana jest ze zmniejszeniem powierzchni nieruchomości (działka nr [...]/1 w granicach pasa drogowego przechodzi na własność gminy) oraz skutkuje ograniczeniami w zakresie jej zagospodarowania. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami organu dotyczącymi bezzasadności zgłaszanego przez skarżącego zarzutu ograniczenia prawa własności związanego z ustaleniem w planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy. Uznał, że "nieprzekraczalne linie zabudowy wpływają na konieczność dostosowania do nich lokalizacji projektowanego obiektu, niemniej jednak przeznaczenie części dotychczasowej działki skarżącego pod drogę oznacza przesunięcie tych linii w głąb nieruchomości skarżącego. Linie te wyznaczane są od krawędzi drogi i jeżeli krawędź ta w następstwie zaskarżonej decyzji zostanie przesunięta kosztem nieruchomości skarżącego w jej głąb, to spowoduje to przesunięcie tych linii w sposób powodujący konieczność modyfikacji lokalizacji zamierzonej inwestycji. To z kolei [...] nie jest możliwe ze względu na ukształtowanie terenu i ograniczenia wynikające z treści planu miejscowego. W efekcie zostanie on pozbawiony możliwości budowy zamierzonego budynku usługowo – mieszkalnego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że organy w ogóle nie zbadały, czy lokalizacja spornej inwestycji w opisanym zakresie nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności właściciela działki nr [...]. Nie rozważyły zatem sprawy pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, którą powinny kierować się w każdym postępowaniu, w którym dochodzi do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności. Starosta zaakceptował wniosek o wydanie decyzji przedłożony przez inwestora, a Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organ odwoławczy podzielił przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację inwestycji drogowej orzekający w sprawie organ administracji nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań (s. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
W ocenie Sądu pierwszej instancji akceptacja powyższego poglądu nie może oznaczać, że organ orzekający na podstawie specustawy drogowej może pomijać zasady związane z orzekaniem w indywidualnej sprawie administracyjnej ujęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Sąd opowiedział się za wyrażonym w judykaturze poglądem, że charakter specustawy drogowej nie zwalnia organów od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w K.p.a., zwłaszcza w art. 7, art. 8 § 1 i art. 11. Sąd przyznał, że wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza to, że wydanie decyzji w trybie tej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości (przywołano na poparcie tego poglądu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywodził również, że interpretacja i stosowanie specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Sąd zaznaczył, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy odczytywać w powiązaniu z innymi przepisami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy jest to "konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia, ale także i do innych form ograniczenia korzystania z prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku argumentował, że w nauce prawa podkreśla się, iż skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to w tym przypadku znajdują zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. Gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej, zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 - pkt 18 i pkt 19 komentarza). Uwagi te Sąd pierwszej instancji odniósł także do sytuacji, w której co prawda nie dochodzi do wywłaszczenia w znaczeniu pozbawiania (utraty) prawa, ale skutki rozstrzygnięcia organu administracji powodują istotne ograniczenie (uniemożliwienie) zagospodarowania nieruchomości jej właścicielowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dodał, że zasady niezbędności i proporcjonalności odnośnie decyzji wywłaszczeniowych widoczne są również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. wskazano, że "wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego". Ponadto, zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że: "Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny". W wyrokach ETPC do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z dnia 15 grudnia 2015 r., 32794/07). W innym wyroku, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego, Trybunał zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z dnia 30 maja 2000 r., 31524/96).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować ogólnikowych wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy zmiany proponowanych rozwiązań. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż w toku postępowania obowiązki organów orzekających ograniczone są jedynie do oceny kompletności wniosku i ustalenia, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami specustawy (s. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przypomniał, że we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej) odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Przyjęty mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur i przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Sąd zaznaczył, że niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy drogowej oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w danym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym. Sąd argumentował, że skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Uproszczony tryb nabywania nieruchomości nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że: uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, w których organ w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji i jej zakresu w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, a korekta, o którą wnosił skarżący, nie jest znaczna. Skarżący zgłaszał konkretne zastrzeżenia, wskazując, że projektowana inwestycja nadmiernie ingeruje w jego prawo własności. W odpowiedzi na zgłaszane uwagi inwestor (Wójt) lakonicznie odpowiedział, że cyt.: "podcięcie działki nr [...] w C. wynika z konieczności zastosowania rozwiązania wymuszającego ograniczenie prędkości jazdy pojazdów" (pismo z dnia 20 marca 2023 r.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który pozwalałby na zweryfikowanie powyższego twierdzenia. Sąd uznał więc twierdzenie Wójta za dowolne i nie poparte materiałem dowodowym. Jego bezkrytyczne zaakceptowanie w toku postępowania administracyjnego dowodzi, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonywane były w sposób sprzeczny z dyrektywami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Treść przywołanego pisma dowodzi – zdaniem Sądu pierwszej instancji – że inwestor w żaden sposób nie rozważył argumentów skarżącego odnośnie możliwej korekty przebiegu pasa drogowego. Nie wiadomo dlaczego modyfikacja dokumentacji projektowej zgodnie z zastrzeżeniami skarżącego nie była możliwa. Inwestor poza ogólnikowym stwierdzeniem o konieczności ograniczenia prędkości pojazdów nie wykazał, aby takie poszerzenie akurat na wysokości działki skarżącego wpływało na bezpieczeństwo ruchu pojazdów. Inwestor nie wykazał także, aby cel ten (nawet przy założeniu, że zachodzi konieczność ograniczenia prędkości pojazdów) nie mógł być osiągnięty przy mniejszej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności działki nr [...].
Sąd zaznaczył wreszcie, że w żadnym postępowaniu administracyjnym (także w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania podnoszonych przez stronę zarzutów, zastrzeżeń, czy uwag co do projektowanego rozstrzygnięcia. Na organach administracji ciąży jednak obowiązek wyjaśnienia, czy istnieją konkretne i realne przyczyny niemożności uwzględnienia zgłoszonych żądań. Uzyskanie w tym zakresie rzeczowego i jednoznacznego stanowiska inwestora jest w tej sytuacji niezbędne. Umożliwia ono bowiem wiarygodną ocenę tego, czy przy określeniu przebiegu drogi nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, której można by uniknąć w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Brak takiego stanowiska oznacza, że rozstrzygnięcie ma charakter dowolnego, a do jego podjęcia doszło z naruszeniem prawa.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił pogląd wyrażony w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do wnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy drogowej). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ kwestię tę pominął, a organ odwoławczy zbyt pobieżnie odniósł się do wskazanych przez właściciela nieruchomości zastrzeżeń. Wojewoda opierając się na ogólnikowych i lakonicznych wyjaśnieniach inwestora nie dostrzegł także uzasadnionych interesów właściciela działki nr [...] i nie rozważył zasadności tak daleko idącego zakresu ingerencji w prawo własności tej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku szeroko odniósł się także do szczegółowych zarzutów skargi podniesionych ponad tematykę przeanalizowanego wyżej głównego zagadnienia występującego w sprawie. W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd uznał za trafny zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. i rozpoznał go w powiązaniu z zarzutem naruszenia z art. 11c specustawy drogowej w zw. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd podzielił także zarzut błędnej wykładni art. 11e specustawy drogowej przez uznanie, że przepis ten ogranicza możliwość kognicji organu wydającego zezwolenie jedynie do zbadania, czy spełnione są warunki formalne dla uzyskania zezwolenia podczas, gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, nie wyłącza on obowiązku zważania przez organ na to, czy poszczególne elementy inwestycji są zgodne z wszystkim obowiązującymi normami prawnymi (a nie normami proceduralnymi) i nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji odmownej, jeśli jakikolwiek element tej inwestycji będzie sprzeczny z jakąkolwiek obowiązująca normą prawną, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Wojewoda oraz Wójt.
Wojewoda zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
1. art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nastąpiło w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działki nr [...], a więc z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. W ocenie Wojewody skarżący powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu prawa własności. Niewątpliwie jest to naruszenie jego interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony, aby odstąpić od realizacji inwestycji. Zdaniem Wojewody oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich "należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, a czego Sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu nie uwzględnił";
2. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej "u.d.p.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że organy zezwalając na realizację inwestycji drogowej zobowiązane są do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że w ocenie Sądu warunkiem uprawnionej ingerencji w prawo własności jest dokonanie przez organ wcześniejszej analizy, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji. Chodzi o przyjętą przez Sąd konieczność uwzględnienia przez organy uzasadnionych zastrzeżeń właściciela działki nr [...] dotyczących ochrony własności w postaci podziału i przejęcia powstałej w jego wyniku działki nr [...]/1 i potrzebę rozważenia nowego przebiegu planowanej inwestycji rzez działkę nr [...]. Tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie organu "ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na orzekające w sprawie organy takiego obowiązku";
3. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że organy zezwalając na realizację inwestycji drogowej zaniechały oceny, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył organy takiego obowiązku. Specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Mimo to zwróciły się do inwestora o rozważenie innych rozwiązań, przekazując wnioski i zastrzeżenia skarżących;
4. art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 6 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż rzeczą organu jest w szczególności dokonanie oceny, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości, nie wykluczając – w sytuacji nieprzedstawienia przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonania korekty przebiegu drogi – wydania decyzji odmownej. Zdaniem Wojewody w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że organ w trybie specustawy drogowej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). Wojewoda wywodził, że wbrew ocenie Sądu organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Ze specustawy drogowej wynika bowiem, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych; natomiast za prawidłowość opracowania pod względem technicznym odpowiada projektant drogi. Wojewoda podkreślił wreszcie, że wbrew poglądom prezentowanym przez Sąd ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi (jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia) oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych, co też organy w sprawie postępowaniu uczyniły. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie decyzji obu instancji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] pomimo nie zaistnienia ku temu przesłanek, bowiem wydane decyzje odpowiadały prawu;
6. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11e specustawy drogowej poprzez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa z tego powodu, że organy rozpoznając sprawę nie uwzględniły uzasadnionych interesów i prawa własności skarżącego, wykazując tym samym, iż organy naruszyły konstytucyjne zasady proporcjonalności. W dalszej części motywując opisany zarzut Wojewoda powielił argumentację dotyczącą zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 6 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § K.p.a.;
7. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11e specustawy drogowej oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszeń w zakresie: a) braku uwzględnienia uzasadnionych interesów i prawa własności skarżącej; b) naruszenia konstytucyjnych zasad: proporcjonalności, demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności; c) braku weryfikacji i rozważenia wykonania inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, braku rozważenia uwag skarżącego co do przebiegu inwestycji. Wojewoda podkreślił, że tymczasem organ wzywał inwestora do wykazania zasadności przebiegu inwestycji oraz dokonał ich oceny, co Sąd dostrzegł, nie uznając jednak argumentów inwestora za przekonujące. Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył też, że przebieg inwestycji drogowych jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu. Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżącego prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie. Rola organu w tej sprawie ogranicza się zaś do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 P.b., co organy uczyniły. Zakres oceny legalności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak wynika z przepisów specustawy, jest ograniczony i wychodzenie poza ten zakres byłoby naruszeniem przepisów prawa. Specustawa drogowa została skonstruowana w sposób, który pozostawia inwestorowi oraz projektantowi drogi decyzyjność w zakresie przebiegu trasy oraz obsługujących ją rozwiązań techniczno-organizacyjnych, przy jednoczesnym braku uprawnień organu do ingerencji w te rozwiązania.
Wojewoda wniósł zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odrębnej skardze kasacyjnej Wójt zarzucił z kolei zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej polegające na błędnym uchyleniu decyzji obu instancji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy realizacja inwestycji została zakończona 28 lipca 2023 r., a tym samym, w świetle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, Sąd pierwszej instancji w chwili orzekania (27 marca 2024 r.), nie był uprawniony do uchylenia wydanych decyzji, lecz mógł jedynie stwierdzić, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.;
2. art. 11e w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten pozwala organom na ingerencję w wyznaczanie i korygowanie trasy inwestycji oraz zmianę proponowanych we wniosku inwestora rozwiązań, podczas gdy organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a nadto niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Zdaniem Wójta miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze;
3. art. 11d ust. 1 pkt 3a oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy zobowiązane są weryfikować, czy zaplanowany przebieg inwestycji nie narusza nadmiernie prawa własności, podczas gdy uznanie, że ochronie przewidzianej w tych przepisach powinien podlegać interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją;
4. art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że organ mógł dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych inwestycji, podczas gdy zastosowanie tego przepisu powinno skutkować uznaniem, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Organ nie może odmówić wydania decyzji, jeśli inwestor spełnił określone prawem wymagania.
Wskazując na powyższe Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Wójt zwrócił się także o przeprowadzenie wskazanych w niej dowodów z dokumentów dotyczących zakończenia realizacji inwestycji drogowej. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody R. L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymał stanowisko uprzednio przedstawione w skardze, jak też wystąpił o przeprowadzenie dowodu z wydruków z portalu geoportal.gov.pl w celu zobrazowania bezzasadności stanowiska organu oraz wykazania, że znacznie bardziej logicznym, proporcjonalnym i nienaruszającym własności prywatnej wariantem poprowadzenia inwestycji był wskazany przez stronę wariant lokalizacji przy działce 138/4. R. L. podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wywodów, jakie jak przypisuje się Sądowi w skardze kasacyjnej Wojewody. W motywach orzeczenia stwierdzono, że naruszone zostały zasady proporcjonalności środków podejmowanych przez organy państwa przeciw prawu własności i że nie można tracić z pola widzenia w badaniu wykładni przepisów specustawy drogowej przepisów Konstytucji RP.
Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójta R. L. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Wójt nie ma w sprawie legitymacji w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. Ani komparycja, ani sentencja zaskarżonego wyroku nie dotyczą bowiem Wójta. Gdy chodzi natomiast o merytoryczną ocenę zarzutów skargi kasacyjnej Wójta, R. L. podtrzymał argumentację przedstawioną w odniesieniu do stanowiska Wojewody.
W piśmie procesowym z dnia 10 września 2024 r. R. L. rozwinął swoje stanowisko Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 2 specustawy drogowej skarżący zauważył, że odwołanie od zezwolenia na realizację inwestycji drogowej złożył 1 lutego 2023 r. Wojewoda jednak prowadził postępowanie z przekroczeniem terminów określonych w K.p.a. W dniu 28 lipca 2023 r. zakończono inwestycję, a odwołanie rozpatrzono dopiero 11 października 2023 r., czyli 8 miesięcy po jego złożeniu i 2 miesiące po ukończeniu inwestycji. Wskutek przewlekłości Wojewody, w kontekście literalnego brzmienia art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, kontrola legalności zaskarżonej decyzji stała się iluzoryczna i pozorna. W ocenie R. L. niedopuszczalnym jest, aby to od organu drugiej instancji zależało, czy sąd administracyjny posiadać będzie uprawnienie do uchylenia kontrolowanej decyzji. Uprawnienia władzy sądowniczej nie powinny być ograniczane w skutek przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej.
R. L. zaznaczył, że w okolicznościach analizowanej sprawy przewlekłość Wojewody faworyzowała stronę postępowania: Wójta, czyli inwestora, ze szkodą dla niego. Przewlekłość ta zagwarantowała też niewzruszalność zaskarżonej decyzji już na etapie postępowania administracyjnego, a R. L. pozbawiła możliwości odzyskania prawa własności. Skarżący wskazał, że w jego ocenie art. 31 ust. 2 specustawy drogowej jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Zaznaczył, że jest mu znany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. o zgodności art. 31 ust. 2 specustawy drogowej z art. 64 ust 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego należy jednak poddać jeszcze pod rozwagę zgodność tej regulacji z art. 32 ustawy zasadniczej. Skarżący stwierdził, że art. 31 ust. 2 specustawy drogowej narusza też art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Wojewody nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, natomiast skarga kasacyjna Wójta okazała się usprawiedliwiona w części.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skarg kasacyjnych należy odnieść się do wniosku R. L. o odrzucenie skargi kasacyjnej Wójta (zawartego w piśmie z dnia 8 lipca 2024 r.). Wniosek ten nie jest zasadny. Choć Wójt rzeczywiście nie jest stroną w sprawie sądowoadministracyjnej stosownie do art. 32 P.p.s.a., na co zwrócił uwagę skarżący, to jednak bierze on w nim udział jako uczestnik postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Należy podkreślić, że wnioskodawcą i inwestorem rozbudowy drogi gminnej w miejscowości C. był Wójt (k. 1-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ ten występował w takiej roli w charakterze zarządcy drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p.: "Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi". Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast w myśl art. 20 pkt 3 u.d.p. do zarządcy drogi w szczególności należy pełnienie funkcji inwestora. Stosownie do wymienionych przepisów Wójt występował więc w sprawie w charakterze inwestora i zresztą też adresata zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W granicach tak powierzonej przez ustawę funkcji (art. 19 ust. 2 pkt 5 i art. 20 pkt 3 u.d.p.) Wójtowi przysługiwała również legitymacja do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania, gdzie zaskarżona była decyzja wydana w przedmiocie uzyskanego przezeń zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie zachodziły zatem podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej Wójta.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skarg kasacyjnych zaznaczyć należy, że podporządkowano je forsowanej w skargach kasacyjnych tezie o charakterze prawnym, sprowadzającej się, syntetycznie to ujmując, do twierdzenia, że organ rozpatrujący wniosek o udzielenie zarządcy drogi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może w żadnym przypadku oceniać założeń inwestycji opisanej we wniosku.
Zdaniem Wojewody organ taki nie może: "badać i oceniać niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości" (zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p.), "oceniać, czy nie ma alternatywnych rozwiązań" gwarantujących osiągnięcie celu inwestycji drogowej (zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej) i "oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych" (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11e specustawy drogowej). Także wysunięte przez Wojewodę inne zarzuty, w tym pochodne – dotyczące przepisów postępowania, podporządkowane są wymienionym tezom. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że uzasadniony interes osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej), ujawniający się w kontekście art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej, czyli przejęcia nieruchomości pod drogi, nie może być uznany "za na tyle uzasadniony, aby odstąpić od realizacji inwestycji" dopóty inwestycja nie jest niezgodna z prawem. Zdaniem Wojewody, gdy chodzi natomiast o samo wyważenie interesów publicznych i prywatnych, to zauważyć należy, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki. Z wątkiem tym korelują dalsze zarzuty i argumenty Wojewody, który uważa, że organ rozpatrujący wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej powinien ograniczyć się do "sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych", z kolei "inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych; natomiast za prawidłowość opracowania pod względem technicznym odpowiada projektant drogi". Zdaniem Wojewody wydane w sprawie decyzje odpowiadają tym standardom (tych kwestii dotyczyły zarzuty naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 6, art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11e specustawy drogowej oraz art. 35 P.b.).
Zbliżone stanowisko w swej skardze kasacyjnej przedstawił Wójt. Akcentował, że naruszono art. 11e w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 oraz art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 P.b., w świetle których organ "orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a nadto niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora". Zdaniem Wójta organ w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie może "weryfikować czy zaplanowany przebieg inwestycji nie narusza nadmiernie prawa własności", gdyż to "mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją" (naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 3a oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP).
Odnosząc się do powyższego należy podkreślić znaczenie w niniejszej sprawie wspomnianego wyżej związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Jest to o tyle istotne, że obie skargi kasacyjne, choć są wprawdzie obszerne i oparte na całym spektrum zarzutów, to jednak skoncentrowane zostały na aspektach materialnoprawnych sprawy i do nich ograniczone. Nawet zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione zostały w kontrze nie do stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gdańsku za podstawę wyrokowania, ale do wskazań Sądu odnośnie konieczności poszerzenia zakresu ustaleń, których wedle tych wskazań dokonać miałyby organy (z czym Wojewoda i Wójt się nie zgodzili).
Oba podmioty skarżące kasacyjnie nie kwestionują – i należy to podkreślić - ustaleń źródłowych poczynionych w sprawie, w oparciu o które przyjęto określony stan faktyczny i go oceniono. W szczególności organy nie podważyły skutecznie, tak w sferze wyrażonej argumentacji jak i wywiedzionych zarzutów, ustaleń i oceny Sądu pierwszej instancji dotyczących zakresu i wpływu projektowanego przebiegu drogi na prawo własności przysługujące R. L. emu do działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje więc, w braku wywiedzenia w tym obszarze zarzutów skarg kasacyjnych, za niezakwestionowane ustalenia i ocenę obszernie przedstawione na stronach 15 i 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie akcentowano "głębokość" ingerencji w prawo własności skarżącego przez podział działki nr [...] na działki nr [...]/1 i [...]/2 i przejęcie tej pierwszej części na własność gminy. Nie zakwestionowano wreszcie oceny, że R. L. na skutek wyznaczenia projektowanej drogi, ze względu na ukształtowanie terenu i ograniczenia wynikające z treści planu miejscowego, utraci realną możliwość realizacji na swojej działce (tzn. pozostałej jej części – nr [...]/2) budowy zamierzonego budynku usługowo-mieszkalnego.
Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje za Sądem pierwszej instancji, że zatwierdzony projekt rozbudowy drogi w C. w spornym zakresie poważnie ingeruje w prawo własności R. L. . Ujmując syntetycznie związane z tym najważniejsze elementy stanu faktycznego podkreślić należy, że wedle projektu zagospodarowania terenu na odcinku drogi przed należącą do skarżącego działką nr [...] zaprojektowano wyspę spowalniającą, a w związku z poszerzeniem zakresu budowli w tym miejscu, nastąpiło gwałtowne, w stosunku do przebiegu drogi przy działce nr [...], poszerzenie obszaru inwestycji zajętej pod pas drogowy. Spowodowało to wydzielenie z działki R. L. znaczącej części gruntu pod umocnienie skarpy oraz przydrożny rów. W tym kontekście skarżący zarzucił, że jego nieruchomość została zmniejszona, a w związku z obwarowaniami planu miejscowego (liniami zabudowy) całkowicie lub znacznie ograniczono możliwość jej zagospodarowania.
Rozpoznając zarzuty skarg kasacyjnych należy więc odpowiedzieć na pytanie: czy zidentyfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ingerencja w prawo własności działki nr [...] nie mogła być z powodów prawnych, jak chcieliby Wojewoda i Wójt, badana w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej?
Zgodnie z podniesionymi (jako naruszone) w skargach kasacyjnych przepisami specustawy drogowej: art. 11d ust. 1 pkt 3a "Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: [...] określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego"; art. 11f ust. 1 pkt 4 "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; [...] 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego"; art. 11e "Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami" i wreszcie art. 11i ust. 1 "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2". Z ostatnim z wymienionych przepisów Wójt powiązał naruszenie art. 35 ust. 4 P.b., który stanowi, że "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".
W tym miejscu można tytułem uzupełnienia dodać, że Wojewoda zarzucił również naruszenie art. 35 P.b., lecz zarzutu tego nie doprecyzował co do naruszonej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (wskazany artykuł składa się z kilkunastu takich podjednostek), stąd tak dalece ogólnego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł rozpoznać.
Odnosząc się do argumentacji skarg kasacyjnych wywiedzionych w kontekście cytowanych wyżej przepisów specustawy drogowej i P.b. wypada przedstawić kilka zdań wprowadzenia. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszym składzie jest wiadomym z urzędu, że w orzecznictwie tegoż sądu zaprezentowano stanowisko akcentujące związanie organu wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora. Wskazywano – między innymi w kontekście art. 11f ust. 1 pkt 4 i art. 11e specustawy drogowej – że organy te "nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany" oraz "nie mogą w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa" (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21 /przywołany w skardze kasacyjnej Wojewody/, 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2352/23 oraz 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/23, to i dalej wymienione orzeczenia publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl)
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie co do zasady nie kwestionuje przedstawionych wyżej poglądów. Nie sposób zaprzeczyć, że rzeczywiście to inwestor inwestycji drogowej określa nieruchomości lub ich części, które są planowane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej). Nadto też inne powiązane założenia projektowe determinują treść decyzji (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 6 specustawy drogowej). Można więc uznać, że przebieg postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej rzeczywiście, w modelowym schemacie, wyraża się w weryfikacji przez organ zgodności z prawem zaprojektowanych rozwiązań, a organ rozpoznający sprawę nie może wnioskodawcy narzucać innych wariantów drogi, podważać racjonalności czy celowości zaprojektowania powiązanych z nią elementów, itp.
Akceptacja powyższego racjonalnego i umocowanego przepisami specustawy drogowej podejścia nie upoważnia jednak do schematycznego przenoszenia go na realia każdej innej i indywidualnie rozpatrywanej sprawy. Jak trafnie zauważono w przywołanym w zaskarżonym wyroku orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych obejmujących naruszenie przepisów art. 11d ust 1 pkt 3a, art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 6 oraz art. 11e specustawy drogowej, w realiach niniejszej sprawy, organy rozpatrujące sprawę o udzielenie Wójtowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w miejscowości C. nie mogły ograniczyć się do automatycznego i bezrefleksyjnego podejścia uznając, że każdy element zaproponowanych rozwiązań projektowych – a konkretnie dotyczy to poszerzenia pasa drogowego w obrębie działki nr [...] należącej do R. L. – jest bezdyskusyjny i musi zostać zatwierdzony tylko dlatego, że został ujęty we wniosku inwestora.
Ważne jest też, aby uświadomić sobie, że w niniejszej sprawie w istocie rzeczy nie mamy do czynienia – a taki nieadekwatny obraz wyłania się z argumentacji skarg kasacyjnych (i co dostrzega R. L. na s. 2 odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody) – z przypadkiem forsowania przez Sąd pierwszej instancji generalnej tezy, jakoby organy rozpatrujące wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej miały być zmuszone "do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji", czy "oceny, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości".
Z całą stanowczością trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, aby organy miały z urzędu i generalnie oceniać celowość inwestycji drogowej w każdym jej aspekcie, czy narzucać inwestorowi alternatywne rozwiązania drogowe. Kwestią sporną okazał się ściśle sprecyzowany element założenia projektowego drogi, który wyraża się w zaprojektowaniu znacznego poszerzenia granic nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję i planowanych do przejęcia na rzecz Gminy C. dokładnie na odcinku stosunkowo niewielkiej działki R. L. (nr [...]). Zarazem w toku postępowania, mimo uargumentowanych i obszernie popartych dokumentami zastrzeżeń skarżącego w odwołaniu, Wojewoda, choć wzywał inwestora do "szczegółowego wypowiedzenia się w sprawie" (k. 4 akt administracyjnych organu drugiej instancji), przyjął i uczynił podstawą późniejszej decyzji krótkie wyjaśnienie Wójta, że "podcięcie działki nr [...] w C. wynika z konieczności zastosowania rozwiązania wymuszającego ograniczenie prędkości jazdy pojazdów. Z uwagi na istniejącą zabudowę, zaprojektowano przewężony odcinek drogi. Ponadto lokalizacja na terenie działki nr [...] w C., w bezpośrednim sąsiedztwie działki drogowej, garaży spowodowała konieczność zastosowania takiego rozwiązania. Umiejscowienie wyspy spowalniającej w tym miejscu jest jedynym rozwiązaniem umożliwiającym bezpieczne korzystanie z garaży jak i zapewni bezpieczeństwo użytkownikom drogi".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie rozwiało jednak wątpliwości, dlaczego opisanego rozwiązania spowalniającego ruch nie można było zrealizować nieznacznie, bo około 30 metrów dalej (tyle orientacyjnie ma działka skarżącego nr [...] /wg numeracji sprzed podziału/), w obrębie działki nr [...] /wg numeracji sprzed podziału/. Warto zaznaczyć, że na odcinku wzdłuż działki nr [...] i tak zaplanowano podobne poszerzenie całości obszaru przeznaczonego pod inwestycję.
Kontynuując powyższy wątek Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że tryb postępowania uregulowany specustawą zakładający związanie organów rozpatrujących wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w tym sensie, że organy wydają zezwolenie w oparciu o żądanie określonej treści złożone wraz z projektem budowlanym (art. 11d ust. 1 specustawy drogowej), nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezrefleksyjnej akceptacji dla każdego rozwiązania zaproponowanego przez inwestora. Pamiętać należy, że uproszczona i przyspieszona procedura specustawy drogowej zakłada również wywłaszczenie. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: [...] oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego", natomiast w myśl art. 12 ust. 4 specustawy drogowej: "Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna."
Stosownie do powyższego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej prowadzi wprost do odjęcia prawa własności, a więc do wywłaszczenia w znaczeniu dosłownym. Z tego powodu oceniając zakres nieruchomości przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie można zupełnie abstrahować od fundamentalnych standardów konstytucyjnych dotyczących wywłaszczenia. Zgodzić się należy z argumentacją wyrażoną w przywołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2039/19 (ale też na przykład w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie akcentowano, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy jest to "konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.
Wynikające z wymienionych przepisów standardy ochrony prawa własności w kontekście różnych przewidzianych ustawami procedur wywłaszczenia nie powinny być deprecjonowane. Nie musi to rzecz jasna oznaczać, że ustawodawca nie może wprowadzać procedur specjalnych, uproszczonych, służących przyspieszeniu realizacji ważnych celów publicznych, takich jak rozważana w niniejszej sprawie budowa dróg. Procedura udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak pokazuje praktyka, spełnia zakładane cele i przyczyniła się do przyspieszenia inwestycji drogowych w Polsce. Elementem tej procedury jest także pewien "automatyzm" działania administracji, który wyraża się w tym, że organy oceniają sprecyzowany przez inwestora wniosek i w tym zakresie wydają decyzję. Tym niemniej przy indywidualnej ocenie każdego konkretnego przypadku trzeba brać pod uwagę ewentualność nadużycia uprawnień wynikających z instrumentów prawnych przyznanych zarządcom dróg na podstawie specustawy drogowej. Wnikliwszej refleksji wymagać powinny te przypadki, gdzie właściciel nieruchomości przewidzianej do wywłaszczenia zgłasza organowi, w trakcie postępowania, umotywowane zastrzeżenia dotyczące zasadności przejęcia nieruchomości pod budowę drogi. Jest to nic innego, jak próba obrony jednostki przed wywłaszczeniem, której nie powinno się lekceważyć wobec tak eksponowanych przez Konstytucję zasad, jak to, że: "Rzeczpospolita Polska chroni własność" (art. 21 ust. 1), "Własność [...] podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej" oraz reguł opisanych w art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W takiej sytuacji, już chociażby obowiązek stosowania przepisów K.p.a. (art. 11c specustawy drogowej) nakazuje rzetelne odniesienie się do zastrzeżeń właściciela nieruchomości i wyczerpujące (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) oraz przekonujące (art. 11 K.p.a.) uzasadnienie wydanej decyzji.
Nawiązując do tego, co już wyżej sygnalizowano, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie neguje reguł procedury zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i dopuszczalności stosowania jej jako procedury szczególnej, przyspieszonej i uproszczonej, co podyktowane jest ważnym celem publicznym, jakim jest budowa dróg. Sąd zaznacza jednak, że w wyjątkowych przypadkach, gdzie zachodzi obawa nadużycia instrumentów tej ustawy, a wskutek tego może dojść do nieuzasadnionego pozbawienia jednostkę prawa własności, należy posiłkować się zasadami wynikającymi z samej Konstytucji, jak i też prokonstytucyjną wykładnią przepisów specustawy drogowej. W tym kontekście, odpowiadając na podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 11e specustawy drogowej ("Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami"), zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy zasadniczej też są "obowiązującymi przepisami". Jeżeli ustalone zostanie, że ograniczenie prawa własności następuje w danym przypadku z naruszeniem standardów wynikających z jej art. 21 ust. 2, czy 31 ust. 3 Konstytucji, to może stanowić to podstawę do stosownej reakcji organu (na przykład żądania od inwestora uzasadnienia zaprojektowania określonego rozwiązania drogowego).
W niniejszej sprawie projekt rozbudowy drogi w miejscowości C. zawiera jeden sporny element wyrażający się w poszerzeniu pasa drogowego na wysokości nieruchomości R. L. , skutkiem czego doszło do pozbawienia skarżącego znacznej części działki budowlanej i ograniczenia możliwości jej zabudowy. W toku postępowania wyjaśnienie powodów takiego rozwiązania projektowego, którego skutkiem przecież jest najdalej idąca ingerencja w prawo własności skarżącego (przejęcie części nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy), ograniczyło się do uwagi Wójta, że jest to podyktowane względami bezpieczeństwa (ograniczenia prędkości pojazdów). Nie wyjaśniono jednak, czy i dlaczego takie rozwiązanie nie mogło być zastosowane na odcinku działki sąsiedniej nr [...] /numeracja przed podziałem/, zaledwie około 30 m dalej, gdzie drogę i tak wyznaczono w szerszych granicach.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach niniejszej sprawy rozpatrywanych indywidualnie, nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących analizowanych wyżej przepisów specustawy drogowej. Odnosiło się to także do tej części zarzutu w punkcie 4. skargi kasacyjnej Wojewody, która dotyczyła art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Jak już zaznaczono, zarzut naruszenia tych przepisów miał charakter uzupełniający zarzuty materialnoprawne. Wymienione przepisy postępowania podniesiono w kontrze do wskazań Sądu pierwszej instancji będących następstwem nieaprobowanego przez Wojewodę stanowiska odnośnie rozumienia regulacji specustawy.
W konsekwencji jako niezasadne należy ocenić również te wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych, które w kontekście zgłaszanych naruszeń przepisów specustawy drogowej odwołują się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skargach kasacyjnych nie zakwestionowano skutecznie podstaw uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o te regulacje.
Uzupełniająco trzeba dodać, że bezzasadny jest zarzut Wojewody naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. "poprzez stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa". Zaskarżony wyrok nie miał takiej treści i nie został wydany na tej podstawie prawnej.
Odnosząc się do natomiast do podniesionego przez Wójta zarzutu naruszenia art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. wyjaśnić należy, że w myśl tych przepisów w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie stosuje się odpowiednio przepisy P.b., w tym przepis, że w razie spełnienia wymagań dotyczących, przede wszystkim, kompletności dokumentacji projektowej (art. 35 ust. 1 P.b.) oraz określonych w art. 32 ust. 4 P.b., "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Należy w tym miejscu zaakcentować, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej do sprawy o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przepisy P.b. stosuje się "odpowiednio", a więc trzeba uwzględniać fakt, że zezwolenie takie ma inną specyfikę od pozwolenia na budowę. W odróżnieniu od pozwolenia na budowę, dotyczy ono nie tylko formalnej zgody na realizację inwestycji i zatwierdzenia dokumentacji projektowej, co odpowiada pozwoleniu na budowę, ale prowadzi też uregulowania stosunków własnościowych związanych z inwestycją i do pozbawienia jednostek prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotów publicznych. Oznacza to, że formalna kompletność wniosku i dokumentacji projektowej nie może być traktowana automatycznie jako usprawiedliwienie każdej decyzji, zwłaszcza gdy ta miałaby prowadzić do naruszenia prawa własności w stopniu uchybiającym obowiązującym standardom konstytucyjnym.
Odrębnego wywodu wymaga zarzut skargi kasacyjnej Wójta obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej.
Wójt podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powyższy przepis naruszył w ten sposób, iż miał błędnie uchylić decyzje obu instancji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy realizacja inwestycji została zakończona 28 lipca 2023 r., a tym samym, w świetle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, Sąd pierwszej instancji w chwili orzekania (27 marca 2024 r.), nie był uprawniony do uchylenia wydanych decyzji, lecz mógł jedynie stwierdzić, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej: "W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego"
Cytowaną tu regulację odnieść należy indywidualnie do okoliczności niniejszej sprawy, które kształtują się w sposób szczególny. Otóż z dokumentów przedstawionych przez Wójta wraz ze skargą kasacyjną wynika, że zamierzenie realizowane w oparciu o wydane przez Starostę zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia 18 stycznia 2023 r., którego dotyczy sprawa, zostało zakończone 28 lipca 2023 r., co potwierdza protokół końcowy robót budowlanych. Decyzja z dnia 18 stycznia 2023 r. opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności, co umożliwiło realizację przedsięwzięcia. Jednakże zarazem odwołanie od tej decyzji wniesione przez R. L. 1 lutego 2023 r. zostało rozpatrzone przez Wojewodę dopiero 11 października 2023 r. i spowodowało utrzymanie zaskarżonej decyzji (w zasadniczej części). Wobec takiego porządku poszczególnych zdarzeń, już w dacie, gdy wydano decyzję drugiej instancji, przesłanki z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej zaktualizowały się. Oznacza to, że gdyby zakładać zastosowanie art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w literalnym brzmieniu R. L. nie tyle po upływie określonego okresu, ale a priori został pozbawiony skutecznej ochrony przed sądem administracyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że w skardze skarżący podnosił przede wszystkim zarzuty "zwykłego" naruszenia prawa, których uwzględnienie byłoby niemożliwe, a wniesiona przez niego skarga, niezależnie od oceny sądu, musiałaby być oddalona.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, wykładany tak, jak chciałby Wójt, czyli jako przepis wyłączający uprawnienie sądu administracyjnego do uwzględnienia skargi, budzić może poważne wątpliwości co do zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", jak też z innymi przepisami ustawy zasadniczej (art. 64 ust. 1 i 2).
W tym miejscu zauważyć należy, że art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej były przedmiotem kontroli w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (OTK-A 2012/9/106), który – jak wynika z sentencji tego orzeczenia – stwierdził, że przepisy te są zgodne z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skutków wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie można jednak przenosić na realia niniejszej sprawy w sposób bezrefleksyjny. Otóż fundamentalną kwestią jest to – co zresztą dobitnie wyrażone zostało w uzasadnieniu wyroku sądu konstytucyjnego – że Trybunał oceniał art. 31 ust. 2 specustawy drogowej przy założeniu z góry przyjętej jego wykładni. Otóż po pierwsze Trybunał Konstytucyjny, co oczywiste, badał wymienioną regulację w brzmieniu sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 784), kiedy to art. 31 ust. 2 ustawy stanowił o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, "której nadano rygor natychmiastowej wykonalności". Trybunał Konstytucyjny oceniając zgodność art. 31 ust. 2 specustawy drogowej z ustawą zasadniczą brał jednocześnie pod uwagę dorobek orzecznictwa, co wyraźnie zdeterminowało wynik oceny konstytucyjności regulacji. W wyroku o sygn. akt K 4/10 znalazł się następujący wywód: "Trybunał nie podziela stanowiska wnioskodawcy, jakoby z art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych czynił kontrolę sądową zupełnie iluzoryczną, pozbawiając sąd nawet możliwości korygowania "zwykłych" uchybień (pismo z 2 listopada 2010 r., s. 18; podobnie M. Wolanin, op.cit., s. 290). Przeciwnie, w ocenie Trybunału trafne jest raczej stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 30 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 2148/10), zgodnie z którym oceniany przepis odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W każdym razie, w ocenie Trybunału, z art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 K.p.a., których wykrycie – w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. [...] Samo sformułowanie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie pozostawia więc wątpliwości co do celu ustawodawcy, którym było ograniczenie ogólnej kompetencji sądu administracyjnego: zamiast stwierdzić nieważność decyzji, sąd stwierdza naruszenie prawa". W dalszych wywodach Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w kontekście tak rozumianego art. 31 ust. 2 specustawy drogowej "dochodzi [tylko] do ograniczenia kognicji sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zestawieniu z ogólną kognicją tegoż sądu, przyznaną mu w innych sprawach", a przez to nie jest to ograniczenie nie dające się pogodzić z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Podsumowując powyższe należy przyjąć, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 4/10 nie oceniano zgodności z Konstytucją art. 31 ust. 2 specustawy drogowej rozumianego jako przepis wyłączający w ogóle uwzględnienie skargi z uwagi na wystąpienie zwykłych naruszeń prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.), czyli innych aniżeli wskazane w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.
Art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w rozumieniu takim, jak prezentuje Wójt w skardze kasacyjnej, wymaga więc konfrontacji z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż przepis ten, przy założeniu takiej wykładni, nie był badany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W tym miejscu należy dodać, że art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w obecnym brzmieniu, nie zawiera wzmianki "której nadano rygor natychmiastowej wykonalności", co na poziomie językowym tym bardziej może skłaniać do przyjęcia, że ogranicza on kompetencję sądu administracyjnego nie tylko w przypadkach naruszeń wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a., ale nadto – co najważniejsze – uniemożliwia uwzględnienie skargi w każdym innym przypadku "zwykłego" naruszenia prawa przez organ.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można zaobserwować rozbieżności w ocenie regulacji z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Prezentowano poglądy, zresztą już w kontekście brzmienia tego przepisu sprzed nowelizacji z 2021 r., że w świetle art. 31 ust. 2 ustawy wykluczone jest uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny z powodu innych aniżeli wskazane w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a. naruszeń prawa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 993/09, z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt II OSK 993/09, oraz nowszy: z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2352/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przeciwwagą dla tego stanowiska był pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10 (ONSAiWSA z dnia 2012 r. nr 4, poz. 654), gdzie stwierdzono, że art. 31 ust. 2 specustawy drogowej (oczywiście w ówczesnym brzmieniu) "odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego" (zob. też inne orzeczenia np. z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2193/20, czy z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu wypada przypomnieć, że właśnie taka wykładnia stała się punktem wyjścia dla oceny o zgodności art. 31 ust. 2 specustawy drogowej z art. 45 ust. 1 Konstytucji zaprezentowanej we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wreszcie należy odnotować wypowiedź zawartą w końcowej części uzasadnienia wyroku o sygn. akt II OSK 2148/10: "Inne rozumienie tego przepisu [...] oznaczałoby wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r., co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji".
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w obecnie orzekającym składzie stoi na stanowisku, że w realiach niniejszej sprawy, gdzie już samą decyzję Wojewody wydano po upływie 60 dni od rozpoczęcia inwestycji, trudna do przyjęcia w świetle zwłaszcza art. 45 ust. 1 Konstytucji byłaby taka wykładnia art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, która zakładałaby, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku może tylko oddalić skargę z uwagi na brak naruszeń wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a., przy pominięciu wszystkich innych zarzutów naruszeń "zwykłych" podniesionych w skardze.
Potrzeba prokonstytucyjnej wykładni jest w tym przypadku uzasadniona, gdyż przy restrykcyjnym stosowaniu art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w istocie rzeczy skarżącemu nie przysługiwałoby prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd. Za takie bowiem nie może być uznane formalne prawo do wniesienia skargi, którego efektem jest jej niemalże nieuchronne, bowiem dotyczące większości przypadków, oddalenie (zwykłe naruszenia prawa podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej nie mogłyby nawet spotkać się z reakcją sądu administracyjnego w postaci stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i z ewentualnymi następstwami w postaci odszkodowania). Należy również mieć świadomość, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest szczególnym aktem, który nie ogranicza się do przyznania inwestorowi określonych praw, czego jedynie korelatem są (na zasadzie oddziaływania obiektu budowlanego) pewne uciążliwości bądź ograniczenia praw innych podmiotów – co jest charakterystyczne w przypadku choćby pozwoleń na budowę. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej prowadzi wprost do pozbawienia jednostek prawa własności (art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 4 specustawy drogowej) – prawa któremu Konstytucja nadaje szczególne znaczenie (zob. zwłaszcza art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1). Trzeba wreszcie mieć na uwadze, że zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji "Własność [...] podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej". Wymóg takiej ochrony nie będzie zapewniony, jeżeli jednostka, w okolicznościach takich jak zaistniały w niniejszej sprawie, nie miałaby nawet szans skutecznie podnieść przeciwko decyzji wydanej na żądanie inwestora, o skutku przecież wywłaszczającym, zarzutów naruszenia prawa innych aniżeli wymienione art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a. W tym kontekście należy więc opowiedzieć się za poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 9 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1028/24 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że: "Po wejściu w życie znowelizowanej treści art. 31 ust. 2 specustawy, w dalszym ciągu nie ma podstaw do tego by ograniczać kompetencję sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób nieprzewidziany w tym przepisie. Jest to w stosunku do art. 145 P.p.s.a. unormowanie szczególne, a jako takie nie może być wykładane i stosowane rozszerzająco".
Mając to wszystko na uwadze w okolicznościach sprawy, zważając przede wszystkim na potrzebę zadośćuczynienia wynikającym z Konstytucji wymogom skutecznej ochrony prawa własności w postępowaniu sądowym Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo zmienionego w 2021 r. brzmienia art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, przyjął za nadal aktualną wykładnię, taką jak została zaprezentowana w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10 i uznał, że wymieniony przepis nie uniemożliwia zastosowania środków z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w stosunku do decyzji organu odwoławczego, którą rozpatrzono odwołanie od zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Dodać w tym miejscu można, że w takim ujęciu nie zostają naruszone cele specustawy drogowej, gdyż wyeliminowanie decyzji Wojewody nie oznacza jeszcze wzruszenia ani pozbawienia skuteczności wydanego przez Starostę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które było opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał jednak zaskarżony wyrok w zakresie zbyt daleko idącym – uchylił bowiem decyzje obu instancji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika z przedstawionego wywodu, wzruszenie również decyzji pierwszoinstancyjnej, w warunkach spełnienia przesłanek z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, narusza ten przepis, a jednocześnie nie jest zabiegiem koniecznym i usprawiedliwionym z uwagi na przedstawione wyżej wymogi konstytucyjne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1. sentencji wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Wojewody, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw. W punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o uchyleniu punktu pierwszego zaskarżonego wyroku w części dotyczącej decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku o uchyleniu decyzji Starosty wynikało z zastosowania art. 135 P.p.s.a. z naruszeniem art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Zatem w formule orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie orzeczono o przekazaniu sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Co prawda, co do zasady, żaden przepis określający sposób uwzględnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, to jednak stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny może ograniczyć się tylko do uchylenia zaskarżonego orzeczenia jeżeli nie zachodzi potrzeba ponownego orzekania w tej samej kwestii (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX el., Warszawa 2024, komentarz do art. 185, punkt 13.). Taka sytuacja może dotyczyć nie tylko na przykład postanowienia odrzucającego skargę, ale także rozstrzygnięcia zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie, które zostało wydane na skutek niezasadnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2044/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną Wójta na podstawie art. 184 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowił w punkcie 4. sentencji orzeczenia odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że jest to uzasadnione szczególnymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy.