II OSK 1669/22

II OSK 1669/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1452/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 5 pkt 4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1452/21 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1117.2020.AJ w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M.G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1452/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G., uchylił decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 22 kwietnia 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1117.2020.AJ oraz zasądził od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów sądowego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie (zwany dalej: WKZ) decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., znak: ZN-1.5142.206.2020.JR odmówił M.G. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w piwnicach kamienicy przy ul. [...], działka ew. nr [...] obręb S., w oparciu o załączony do wniosku projekt architektoniczno-budowlany obejmujący przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowę schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalację wewnętrzną wodno-kanalizacyjną, energii elektrycznej, grzewczej i klimatyzacji, wentylacji mechanicznej, opracowany w maju 2019 r. przez mgr inż. arch. Ł.J., mgr inż. W.M., mgr inż. L.C., mgr inż. P.W. – J. sp. z o.o., ul. [...], K.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M.G. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z 22 kwietnia 2021 r. znak DOZ-AiK.650.1117.2020.AJ, na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2020 poz. 282 ze zm.; zwanej dalej: u.o.z.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy ww. decyzję WKZ z 7 sierpnia 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy, poza projektem budowlanym dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowie schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalacji wewnętrznych w kamienicy przy ul. [...] w K., znajduje się szereg specjalistycznych opracowań, sporządzonych na zlecenie inwestora. W opracowaniu historycznym autora dr. hab. W.K. z marca 2020 r. omówiono historię zabudowy na działce przy ul. [...] w K. i poszczególne fazy budowlane zabytkowego budynku. Z opracowania tego wynika m.in,, że piwnice dokumentują najstarszą fazę budowy kamienicy, sięgającą XV w. Z kolei, w opinii autorstwa dr. inż. S.Ż. z 2019 r. skupiono się na ocenie wpływu planowanej komory solnej na mury średniowiecznej piwnicy. Opinia ta została sporządzona w oparciu o projekt budowlany inwestycji, literaturę naukową oraz doświadczenie własne autora, który jest pracownikiem [...]. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że autor ten nie przeprowadził żadnych kierunkowych badań murów piwnicy przedmiotowego budynku ani doświadczeń, na podstawie których można by udowodnić bądź przewidzieć faktyczne skutki wykonania w tym konkretnym obiekcie projektowanej groty solnej. Dlatego, wnioski z tej opinii mają charakter przede wszystkim teoretyczny. W opinii tej wskazano, że projektowana grota solna ma zostać wybudowana w konstrukcji szkieletu drewnianego z płyt OSB. Wynika z niej, że konstrukcje tego rodzaju przegród mogą być różne, w zależności od stawianych im wymagań. Zwrócono uwagę, że zastosowanie hermetycznych przegród budowlanych w zabytku może doprowadzić do nadmiernej kondensacji pary wodnej na ścianach o niższej temperaturze niż otoczenie. Podkreślono, że ochrona zabytkowych murów przed wilgocią jest bardzo istotna z punktu widzenia trwałości konstrukcji oraz jej zdolności do przenoszenia obciążeń. Wilgoć w konstrukcji powinna być utrzymywana na poziomie chroniącym ją przed atakiem biologicznym czy korozją, związaną z występowaniem w stanie ciekłym soli mineralnych, zwłaszcza siarczanów i chlorków. Poziom wilgoci i wody kondensacyjnej, pochodzącej z konwekcji pary wodnej (transfer wilgoci poprzez ruch powietrza), może wielokrotnie przekraczać zdolność konstrukcji do jej odparowania, dlatego należy ograniczyć zjawisko konwekcji pary wodnej do minimum.
Minister ocenił, że autor opinii skupił się na wpływie atmosfery panującej w grocie solnej na zabytkowe mury piwniczne, wskazując, że z uwagi na niską wilgotność, jaka panować ma we wnętrzu groty solnej, oraz dzięki zastosowaniu szczelnych przegród konstrukcji groty, atmosfera ta nie powinna oddziaływać na zewnątrz. W opinii tej nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do kwestii aktualnego stanu zachowania murów (inwestor wskazuje na ich znaczne zawilgocenie), jak również wpływu montażu szczelnych przegród groty solnej na możliwość swobodnego odparowywania wody zgromadzonej w murach. W ocenie organu odwoławczego, wprowadzenie takiego rozwiązania mogłoby spowodować zagrożenie destrukcją zabytkowych murów i sklepienia komory piwnicznej, niezależnie od tego, że inwestor planuje wentylowanie pustki powietrznej pomiędzy murami a konstrukcją groty solnej. W dokumentacji inwestorskiej brak jest bowiem wyników badań, na podstawie których można by ustalić, jakie warunki klimatyczne musiałyby być zapewnione pomiędzy murami a konstrukcją groty, aby zagwarantować osuszenie zabytkowej substancji.
Minister wskazał, że w analizie konserwatorskiej projektu urządzenia groty solnej w zabytkowych piwnicach kamienicy przy ul. [...] w K., autora dr. P.K. z lipca 2019 r., zwrócono uwagę, iż zagrożeniem dla zabytku w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji może być nadmierna ingerencja w ściany piwnic, wynikająca z konieczności instalacji wyposażenia, którego część ma być montowana drogą punktowego mocowania elementów do zabytkowych ścian. Następnym zagadnieniem jest propozycja zastosowania brył solnych jako elementów wyposażenia wnętrza. O ile wpływ groty solnej na pozostałe wnętrza ma być pod kontrolą, z uwagi na odizolowanie atmosfery panującej w grocie, o tyle wprowadzenie soli do pomieszczeń użytkowych może spowodować ich wtórne zasolenie. Autor zwrócił również uwagę na kwestie zagrożeń dla zabytkowych murów i sklepienia, jakie mogą wynikać z wprowadzenia konstrukcji groty solnej do komory piwnicznej. Z analizy wynika, że projekt przegród z płyt OSB nie gwarantuje prawidłowej migracji pary wodnej, zaś strop komory z płyt ma być zamknięty siatką metalową, odizolowaną od piwnicy paraizolatorami, czyli materiałami słabo lub w ogóle nie przepuszczającymi pary wodnej. Dodatkowo, na siatce tej mają zostać zamontowane dekoracyjne sople, wykonane z tworzywa sztucznego, które również pełnić będą funkcję paraizolacyjną. Autor zwrócił uwagę na istotne znaczenie, jakie należałoby przypisać zapewnieniu optymalnej wentylacji pomieszczeń w przypadku groty solnej oraz odprowadzaniu powietrza poza obszar zabytkowy. Wskazał zarazem na zagrożenia, jakie może nieść za sobą np. awaria bądź odłączenie zasilania urządzeń wentylacyjnych.
Organ odwoławczy podzielił ocenę WKZ, iż zmiana sposobu użytkowania piwnic z przeznaczeniem na grotę solną byłaby działaniem uszczuplającym wartości zabytkowe kamienicy. Zakres robót objętych wnioskiem wiąże się z ingerencją w zabytkową substancję i wygląd średniowiecznych piwnic oraz stwarza zagrożenie dla ich przetrwania. Brak jest szczegółowego rozpoznania stanu zachowania murów i sklepień oraz, opartego na wynikach badań opracowania, z którego wynikałoby, jakie warunki klimatyczne byłyby optymalne dla poprawy stanu zachowania piwnic, bez narażenia ich na przyspieszone zniszczenie. Minister zaznaczył, że przedstawiona dokumentacja projektowa nastawiona jest na stworzenie we wnętrzu piwnic specyficznych warunków klimatycznych, umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie groty solnej, nie daje ona jednak gwarancji zapewnienia optymalnych warunków dla zachowania zabytkowej substancji budowlanej. Zapewnienie warunków zachowania substancji zabytkowej musi stanowić priorytet wobec wszelkich działań adaptacyjnych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Projekt wprowadzenia w jednej z komór piwnicznych odizolowanej groty solnej, polegający na zabudowie zawilgoconych ścian i sklepienia konstrukcją z płyt OSB oraz sufitem z paroizolacją - pomimo założenia pozostawienia między nimi wentylowanej pustki powietrznej - stanowi zagrożenie dla stanu zachowania zabytkowych murów i sklepienia. Zasłonięcie zawilgoconego wnętrza bez jego uprzedniego osuszenia i konserwacji z pewnością przyczyni się do pogorszenia warunków cyrkulacji powietrza, niezbędnej do odparowywania wody z zawilgoconych murów, co może przyczynić się do ich przyspieszonej destrukcji. Natomiast zablokowanie dostępu do murów i sklepienia uniemożliwi sprawowanie kontroli ich stanu zachowania. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że projekt budowlany zakłada wprowadzenie odmiennych warunków klimatycznych w zależności od funkcji pomieszczenia, wprowadzenie ogrzewania podłogowego w niektórych z nich oraz wprowadzenie klimatyzacji. Takie rozwiązanie może negatywnie wpłynąć na stan zachowania zabytkowej substancji piwnic, w których należałoby dążyć do utrzymania w miarę stałych warunków klimatycznych, dostosowanych przede wszystkim do zachowania murów i sklepień w dobrym stanie technicznym.
Minister stwierdził, że adaptacja piwnicy w kamienicy przy ul. [...] w K. nie jest co do zasady wykluczona. Konieczne jest jednak, aby projektowane rozwiązania nie prowadziły do istotnej zmiany wyglądu zabytkowej przestrzeni, nie dominowały nad jej historycznym charakterem i nie skutkowały zniszczeniem chronionej substancji budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.G. zarzucił decyzji Ministra naruszenie:
1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw.
z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez:
a) niezasadne przyjęcie, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, podczas gdy pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;
b) zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji wszechstronnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m. in. aktualnego stanu zachowania murów oraz ustalenia wymaganych warunków klimatycznych pomiędzy murami a konstrukcją groty i wyłącznie poprzestanie na wskazaniu, iż okoliczności te nie zostały wyjaśnione, co doprowadziło do błędnego, niepełnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie;
c) dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, przejawiającą się oparciem ustaleń organu na wybiórczych (wyrwanych z kontekstu) zdaniach zawartych w przeprowadzonych w sprawie opiniach i ekspertyzach (w szczególności opinii dr. inż. S. Ż.), które wpisują się w stanowisko organu, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych wniosków płynących z przedmiotowej dokumentacji w całości potwierdzających dopuszczalność realizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem;
d) zakwestionowanie korzystnych dla skarżącego wniosków płynących z opinii dr. inż. S.Ż. z uwagi na ich rzekomo "wyłącznie teoretyczny charakter", mimo braku istnienia dowodów, które mogłyby skutecznie podważać przedmiotowe wnioski, co doprowadziło do poczynienia przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie;
e) oparcie stanowiska na dokumentacji sporządzonej na zlecenie organu przed wszczęciem niniejszego postępowania (w 2019 r.), a więc nieanalizującej w pełni rozwiązań zawartych w dokumentacji projektowej przedłożonej przez skarżącego (w 2020 r.) i w konsekwencji zawierającej jedynie hipotetyczne wnioski co do potencjalnych zagrożeń wynikających z inwestycji planowanej przez skarżącego, które nie odzwierciedlają w pełni rzeczywistego stanu, co doprowadziło ostatecznie do biernego uznania, iż realizacja inwestycji jest niedopuszczalna;
- które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.);
2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie skarżącemu okoliczności, które zdaniem organu II instancji nie zostały dostatecznie wykazane, tj. odnoszących się do aktualnego stanu zachowania murów oraz ustalenia warunków klimatycznych pomiędzy murem a konstrukcją groty, których zachowanie jest zdaniem organu niezbędne do zagwarantowania osuszenia zabytkowej substancji, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie i przedłożenie dalszych dowodów mogących prowadzić do ustalenia ww. okoliczności oraz doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie to jest:
a) nie powołanie biegłego w ramach postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w sprawie pozostawały niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagające wiadomości specjalnych, a odnoszące się do aktualnego stanu zachowania murów oraz ustalenia warunków klimatycznych pomiędzy murem a konstrukcją groty, których zachowanie jest zdaniem organu niezbędne do zagwarantowania osuszenia zabytkowej substancji;
b) nie powołanie biegłego w ramach postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy opinie biegłych dr P.K. (sporządzona w dniu 19 lipca 2019 r.) oraz mgr inż. L.S. (sporządzona w dniu 1 sierpnia 2019 r.) zostały sporządzone jeszcze przed datą wszczęcia postępowania (tj. przed dniem 28 maja 2020 r.) na które powołuje się organ, pozostają w pewnej (choć i one pod pewnymi warunkami dopuszczają realizację przedsięwzięcia) sprzeczności z kompleksową opinią sporządzoną na zlecenie Inwestora i przedłożoną w ramach toczącego się postępowania, zgodnie z którą realizacja groty solnej z całą pewnością nie wpłynie negatywnie na zabytkową kamienicę;
4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku zgłoszonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zobowiązanie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do przedłożenia wydanych decyzji w przedmiocie udzielenia zgody na roboty budowlane polegające na wykonaniu grot solnych w zabytkowych kamienicach: w budynku [...] przy [...] w K. oraz w budynku przy ul. [...] w K., które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
5) art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w korzystniejszej pozycji inwestorów, którzy w analogicznych okolicznościach faktycznych byli uprawnieni do zrealizowania tożsamej inwestycji (grot solnych) w budynkach wpisanych do rejestru zabytków, tj. w budynku [...] przy [...] w K., jak i w budynku przy ul. [...] w K.;
6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która była niewątpliwie wadliwa;
7) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 4 u.o.z.o.z. poprzez niczym nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia w sytuacji, gdy opinia sporządzona przez dr inż. S.Ż. (na polecenie Inwestora) jasno i precyzyjnie konkluduje brak negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zabytkowy budynek.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1452/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra z dnia 22 kwietnia 2021 r., a także orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy wydające decyzje na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. są upoważnione ustawowo do działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię swobodnej, t.j. uznaniowej (dyskrecjonalnej) ocenie organu ochrony zabytków. Organ wojewódzki jest - co do zasady - w pełni upoważniony do udzielenia pozwolenia lub odmowy wydania takiego pozwolenia, a także do ukształtowania treści pozwolenia, w tym także szczegółowych warunków, które musi spełnić podmiot uzyskujący pozwolenie. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno - prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego.
Sąd podkreślił, że rolą Ministra w tym było zajęcie jednoznacznego stanowiska z odniesieniem się do całego materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego, w tym do dokumentów, opinii dołączonych do ww. wniosku. Sąd wskazał, że ocenie przez organy w tym postępowaniu podlegał dołączony do wniosku projekt architektoniczno-budowlany pn. "Projekt przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowa schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalacji wewnętrznych wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, grzewczej i klimatyzacji, wentylacji mechanicznej, opracowany maj 2019 - marzec 2020 r. przez mgr inż. arch. Ł.J., mgr inż. W.M., mgr inż. L.C., mgr inż. P.W. - sp. z o.o., ul. [...], K. Jednocześnie materiał dowodowy stanowiły opinie specjalistyczne, tj.: 1) "Opinia w zakresie oceny wpływu komory solnej na mury piwnicy kamienicy zabytkowej średniowiecznej" wraz z uzupełnieniem dotyczącym tężni solankowej, opracowana na zlecenie inwestora z 4 kwietnia 2019 r. przez dr inż. S.Ż. oraz opracowane na wniosek organu: 2) "Analiza konserwatorska projektu urządzenia groty solnej w zabytkowych piwnicach kamienicy przy ul. [...]" autorstwa dr P.K. z 19 lipca 2019 r. i 3) "Opinia techniczna konstrukcyjno- budowlana na temat możliwości montażu groty solnej w piwnicach budynku przy ul. [...] w K." autorstwa mgr inż. L.S. z 1 sierpnia 2019 r.
Sąd I instancji stwierdził, że dr P.K., poddając analizie przedłożony projekt architektoniczny w podsumowaniu stwierdził: "Wiadomo, że adaptacja zabytkowych pomieszczeń do współczesnych potrzeb nie jest sprawą prostą. Przy jej projektowaniu powinno kierować się dwiema prostymi zasadami: 1. Całkowita (maksymalna) ochrona substancji zabytkowej obiektu. 2 Nowe wyposażenie wnętrz zabytkowych powinno być zaprojektowane w taki sposób, że możliwy będzie jego demontaż bez uszkodzenia substancji zabytkowych. Dlatego w niniejszej analizie projektu adaptacji zwracano uwagę przede wszystkim na prace budowlane wiążące się z interwencją w strukturę zabytkową adoptowanych wnętrz. Konieczne jest, projektując te prace podporządkować je, w stopniu maksymalnym, substancji zabytkowej pomieszczeń adoptowanych. Dodatkowo utrudnieniem, ale i wyzwaniem dla projektantów i wykonawców, jest nietypowe wyposażenie wnętrza (grota solna), które samo w sobie niesie zagrożenie dla zabytku, w przypadku błędów projektowych lub nieprawidłowego z niego korzystania." Poddając zaś ocenie analizę (dr inż. S.Ż.) wpływu komory solnej na mury piwnicy kamienicy zabytkowej, dr P.K. skonstatował, że "(...) można stwierdzić, (...) że proponowana konstrukcja komory nie powinna, poza niespodziewanym awariami zasilania urządzeń wentylacyjnych, i co zawsze należy brać pod uwagę, tzw. czynnikiem ludzkim, stwarzać zagrożenia dla zabytkowych ścian pomieszczeń, w których znajdzie się grota solna.
Natomiast we wnioskach końcowych dr P.K. wskazał, że:
a) konstrukcja komory groty solnej, przy zachowaniu zasady wentylacji przestrzeni pomiędzy ścianami i stropem piwnicy jest na tyle bezpieczna, że nie powinna ona stwarzać (pomijając zdarzenia losowe) bezpośredniego zagrożenia dla substancji zabytkowej groty:
b) budowlane prace adaptacyjne wnętrz powinny uwzględniać zasadę minimalnej interwencji w strukturę ścian;
c) należy przemyśleć zastosowanie "mebli" z brył soli w pomieszczeniach bez klimatyzacji;
d) otwartym problemem pozostaje sprawa instalacji tężni w grocie solnej; po poznaniu szczegółów jej konstrukcji będzie można zając stanowisko i w tej
sprawie.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu autor ww. opracowania nie zanegował całkowicie złożonego projektu architektonicznego i opinii ze zlecenia inwestora. Określił jedynie tzw. obszary wrażliwe, które projekt powinien dokładnie uwzględniać. W konsekwencji, jeśli organ konserwatorski - na skutek ww. opinii (opracowania) braki te dostrzegł - powinien był rozważyć wezwanie wnioskodawcy, celem skorygowania dokumentacji projektowej a po jej uzupełnieniu poddać ponownej ocenie. Minister uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko skoncentrował się na przytoczeniu tych fragmentów opinii które wskazywały tylko na zagrożenia dla zabytkowej kamienicy, wynikające z realizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 80 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z.
W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7,art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Sąd do mylnego wniosku, że organ nie dokonał kompleksowej i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego (opinii biegłych), poprzez uznanie, że organ drugiej instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska z odniesieniem się do całości materiału dowodowego a ponadto poprzez uznanie, że jeżeli chociaż część znajdujących się w aktach sprawy opinii jest sformułowana w sposób pozytywny w stosunku do żądań skarżącego, to należy wydać orzeczenie na jego korzyść podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie wyczerpująco przez organ materiału dowodowego w tym z treści opinii zebranych w toku postępowania, wynikało jednoznacznie, że ingerencja w piwnice budynku, skutkować będzie trwałym naruszeniem zabytkowej substancji. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić. 2) art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, tj poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny wydając decyzję zobowiązany jest uwzględniać te przepisy i w niniejszej sprawie - wydając decyzję odmowną, działał zgodnie z ww. przepisami prawa, tj z uwzględnieniem interesu społecznego jakim jest ochrona zabytków. Dokonując prawidłowej wykładni art. 7 k.p.a. Sąd I instancji powinien był ustalić, że organy ochrony zabytków działały w sposób prawidłowy.
3) art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. zignorowanie przez Sąd I instancji wynikającego z art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. zakresu dozwolonej swobody działania organu administracyjnego w kształtowaniu treści decyzji, w tym także okoliczności, iż wydając decyzję organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony co do zakresu swego rozstrzygnięcia. Dokonując prawidłowej wykładni art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. Sąd I instancji powinien był ustalić, że organ ochrony zabytków nie mógł wezwać wnioskodawcy o skorygowanie projektu budowlanego, gdyż organy konserwatorskie związane są treścią i zakresem wniosku inwestora i nie mogą ingerować w założenia projektowe.
Minister wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że ze zgromadzonych w toku sprawy administracyjnej materiałów, w tym z uzyskanych opinii jednoznacznie wynikało, że realizując funkcje ochrony nad zabytkiem konserwator zabytków prawidłowo wydał w przedmiotowej sprawie decyzję odmowną. Odmowa na dokonanie robót budowlanym we wskazanym przez inwestora zakresie była przede wszystkim podyktowana ryzykiem, że poczynione modyfikacje inwestora mogą doprowadzić do problemów z wentylacją. Skutkować to może trwałą zmianą w historycznym charakterze piwnic budynku. W toku postępowania, nie przedstawiono dowodów, że budowa tężni na terenie zabytku nie wpłynie negatywnie na całość konstrukcji. Dr P.K. wskazuje we wnioskach końcowych swojej opinii, że "otwartym problemem pozostaje sprawa instalacji tężni w grocie solnej, po poznaniu szczegółów jej konstrukcji będzie można zająć stanowisko i w tej sprawie". Z uwagi na brak jednoznacznej, pozytywnej opinii w tym zakresie, organ administracyjny nie mógł wydać decyzji pozytywnej na rzecz inwestora, i tym samym ryzykować uszkodzeniem lub zniszczeniem zabytku. Oczywistym jest, że jeśli nawet z części materiału dowodowego, wynika że zakres robót budowlanych wiąże się z ingerencją w zabytkową substancję i wygląd średniowiecznych piwnic oraz stwarza zagrożenie dla ich przetrwania, to jest to wystarczające do zajęcia negatywnego stanowiska w sprawie. Właśnie te fragmenty opinii biegłego były kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy konserwatorskie.
Decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. zapada w ramach uznania administracyjnego i podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Organ II instancji zajął jednoznaczne stanowisko z odniesieniem się do całości materiału dowodowego. Natomiast końcowe wskazanie w decyzji przez Ministra, że "adaptacja piwnicy w kamienicy przy ul. [...] w K. nie jest co do zasady wykluczona. Konieczne jest jednak, aby projektowane rozwiązania nie prowadziły do istotnej zmiany wyglądu zabytkowej przestrzeni, nie dominowały nad jej historycznym charakterem i nie skutkowały zniszczeniem chronionej substancji budowlanej", nastąpiło po odrzuceniu rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym, załączonym do wniosku i miało charakter pouczenia strony, że ewentualna adaptacja piwnicy jest co do zasady możliwa, ale wymaga innych rozwiązań projektowych niż te, przedstawione w aktualnie rozpatrywanym projekcie. Organy związane są treścią i zakresem wniosku inwestora i nie mogą ingerować w założenia projektowe. Mogą jedynie w granicach sprawy, wyznaczonych wnioskiem, wydać pozwolenie lub odmówić wydania pozwolenia. Organy nie są także związane wnioskami i twierdzeniami zawartymi w opiniach i ekspertyzach znajdujących się w aktach sprawy, lecz dokonują ich swobodnej, aczkolwiek szczegółowej oceny - co nastąpiło w niniejszej sprawie.Projekt budowlany datowany jest na maj 2019 - marzec 2020 r., natomiast opinia dr. K. datowana jest na lipiec 2019 r. Oznacza to, że jej autor nie miał możliwości odniesienia się do ostatecznych założeń projektu budowlanego, więc tym bardziej nie można tej opinii traktować wiążąco.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyczerpujące i logiczne wnioski, oparte na obowiązujących normach prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu I instancji, podważającą stanowisko organów konserwatorskich w zakresie braku podstaw do wydania zgody na prowadzenie robót budowlanych w piwnicach kamienicy przy ul. [...], działka ew. nr [...] obręb [...], w oparciu o załączony do wniosku projekt architektoniczno-budowlany obejmujący przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowę schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalację wewnętrzną wodno-kanalizacyjną, energii elektrycznej, grzewczej i klimatyzacji, wentylacji mechanicznej, opracowany w maju 2019 r. przez mgr inż. arch. Ł.J., mgr inż. W.M., mgr inż. L.C., mgr inż. P.W. - [...] sp. z o.o., ul. [...], K.
Stanowiący podstawę materialnoprawna uchylonej przez Sąd I instancji decyzji art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. przewiduje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Przepis ten nie określa jednocześnie w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (wyroki NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11 oraz z 10 maja 2019 r., II OSK 1590/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie. Okoliczności te powinny być rozważone w całokształcie. Niewątpliwie przy rozstrzyganiu o dopuszczalności podjęcia przez inwestora prac wskazanych w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. organ korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi. (wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 756/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt 1, a więc udzielenie pozwolenia lub odmowa udzielenia pozwolenia, jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych (wyrok NSA z 16 października 2024 r. II OSK 78/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister wydając rozstrzygnięcie ocenił wszechstronnie materiał dowodowy zebrany w toku postępowania i na podstawie całego materiału dowodowego doszedł do trafnego stanowiska, że roboty budowlane planowane przez inwestora mogą doprowadzić do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu. Organ wyjaśnił, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony wskazując, że piwnice budynku, w którym planowane są roboty budowlane, dokumentują najstarszą fazę budowy kamienicy, sięgającą XV w., dokumentując zarazem historię architektury Starego Miasta w Krakowie. Dokonując oceny opinii przedłożonych przez inwestora Minister stwierdził, że dr. inż. S.Ż. z 2019 r. skupił się na ocenie wpływu planowanej komory solnej na mury średniowiecznej piwnicy, jednak autor ekspertyzy nie przeprowadził żadnych kierunkowych badań murów piwnicy przedmiotowego budynku, na podstawie których można by udowodnić bądź przewidzieć faktyczne skutki wykonania w tym konkretnym obiekcie projektowanej groty solnej. W opinii tej nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do kwestii aktualnego stanu zachowania murów, a co istotne sam inwestor wskazuje na ich znaczne zawilgocenie, jak również wpływu montażu szczelnych przegród groty solnej na możliwość swobodnego odparowywania wody zgromadzonej w murach. W dokumentacji inwestorskiej brak jest wyników badań, na podstawie których można by ustalić, jakie warunki klimatyczne musiałyby być zapewnione pomiędzy murami a konstrukcją groty, aby zagwarantować osuszenie zabytkowej substancji. Uzasadnione były zatem obawy Ministra, iż wprowadzenie rozwiązań przewidzianych przez inwestora mogłoby spowodować zagrożenie destrukcją zabytkowych murów i sklepienia komory piwnicznej. Z kolei w odniesieniu do opinii autorstwa dr. P.K. organ wskazał, że zwrócono w niej uwagę na istotne znaczenie, jakie należałoby przypisać zapewnieniu optymalnej wentylacji pomieszczeń w przypadku budowy groty solnej oraz odprowadzaniu powietrza poza obszar zabytkowy. Wskazał zarazem na zagrożenia, jakie może nieść ze sobą np. awaria bądź odłączenie zasilania urządzeń wentylacyjnych.
Trafnie spostrzegł Minister, że piwnice w przedmiotowej kamienicy są zawilgocone, a w dokumentacji przedstawionej przez inwestora brak jest szczegółowej analizy stanu zachowania murów i sklepień oraz, opartego na wynikach badań, opracowania, z którego wynikałoby, jakie warunki klimatyczne byłyby optymalne dla poprawy stanu zachowania piwnic, bez narażenia ich na przyspieszone zniszczenie. Dokumentacja projektowa nastawiona jest na stworzenie we wnętrzu piwnic specyficznych warunków klimatycznych, umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie groty solnej, nie daje ona jednak gwarancji zapewnienia optymalnych warunków dla zachowania zabytkowej substancji budowlanej. Ponadto ingerencja w mury kamienicy całkowicie zmieniałby wygląd średniowiecznej piwnicy w kamienicy przy ul. [...] w K., umniejszając odbiór jej wartości historycznej i naukowej.
Trudno zatem nie zgodzić się z Ministrem, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy dawał podstawy do przyjęcia, iż zmiana sposobu użytkowania piwnic z przeznaczeniem na grotę solną może spowodować uszczuplenie wartości zabytkowych kamienicy. Zakres robót objętych wnioskiem wiąże się z ingerencją w zabytkową substancję i wygląd średniowiecznych piwnic oraz stwarza zagrożenie dla ich przetrwania. Natomiast zapewnienie warunków zachowania substancji zabytkowej musi stanowić priorytet wobec wszelkich działań adaptacyjnych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Właściciel lub posiadacz zabytku ma obowiązek użytkowania zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art. 5 pkt 4 u.o.z.o.z.). Zachowanie omawianej piwnicy w jej autentycznej formie oraz w odpowiednim stanie technicznym jest więc szczególnie istotne z perspektywy konserwatorskiej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny Sądu I instancji, iż materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie został wyczerpująco oceniony. Dlatego jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Mając na uwadze, że organy konserwatorskie dowiodły, że wnioskowane zamierzenie w wyniku jego realizacji mogłoby wpłynąć negatywnie na zachowane chronionej wartości, to istniały tym samym przesłanki do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac w zakresie inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej. Celem organów konserwatorskich jest zachowanie zabytku w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Skoro zatem dowiodły potencjalnego negatywnego wpływu na ten zabytek, to istniały podstawy do wydana decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.
Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną.
Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.