II OSK 1664/06

II OSK 1664/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Barbara Adamiak
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 594/05 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-06-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 71 ust 1 i 2 art 71 a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par.3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 594/05 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Gd 594/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] w przedmiocie decyzji nakazowych w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego.
Sąd ustalił, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w U. przy ul. [...], przeznaczonego na potrzeby rodzinnego domu dziecka, wszczęte zostało na skutek pisma A. Ś., współwłaścicielki sąsiedniej działki..
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 w związku z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 9, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. , po przeprowadzeniu dowodu z oględzin obiektu i ustaleniu, że pomieszczenia domu jednorodzinnego są wykorzystywane na cele mieszkalne dla szesnaściorga dzieci – wychowanków rodzinnego domu dziecka , uznając, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku – odmówił wydania decyzji nakazowych w oparciu o art. 71 a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego.
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. Ś., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta U. dla działki [...] przewidziana jest funkcja A-2MN – teren zabudowy jednorodzinnej z istniejącym podziałem na działki budowlane, z dopuszczeniem funkcji pensjonatowej. W jej ocenie sposób użytkowania budynku nie odpowiada funkcji przewidzianej w planie , ponieważ nie jest to dom jednorodzinny , przeznaczony dla rodziny. A. Ś. podkreślała, że relacje dzieci i wychowawców nie odpowiadają definicji rodziny, a obiekt pełni funkcję Domu Dziecka, co wymagało uprzedniego zgłoszenia zmiany jego przeznaczenia . Skoro taka funkcja nie jest dopuszczona, organ winien wydać, stosownie do art. 71 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, postanowienie wstrzymujące aktualny sposób użytkowania obiektu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ocenę, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji pomieszczenia w przedmiotowym budynku nie są użytkowane w inny sposób, niż określało to ich wcześniejsze przeznaczenie . Funkcje poszczególnych pomieszczeń i ich wyposażenie są charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej . W ocenie organu, rodzinny Dom Dziecka jest wielodzietną " zawodową" rodziną zastępczą , a charakter domu jednorodzinnego nie jest ściśle uzależniony od ilości zamieszkujących w nim osób i tego czy osoby te są ze sobą spokrewnione. Organ odwołał się do definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawartej w art. 3 pkt 2 a ustawy Prawo budowlane, podkreślając, że poszczególnych pokoi zajmowanych przez dzieci nie można uznać za odrębne lokale mieszkalne, bowiem dom stanowi wspólną całość dla mieszkających w nim dzieci.
Organ II instancji wskazał także, że przedmiotowy rodzinny dom dziecka nie wykracza poza ramy pojęcia rodzinnej placówki opiekuńczo- wychowawczej, której funkcjonowanie reguluje obecnie , rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo wychowawczych ( Dz. U. Nr 37, poz. 331). Fakt, że w budynku zamieszkuje 16 wychowanków, może wskazywać na naruszenie niektórych przepisów rozporządzenia, ale nie daje podstawy do uznania , że zmieniony został sposób użytkowania obiektu. Wobec ustalenia, że funkcja domu jednorodzinnego nie została zmieniona, badanie zgodności tej funkcji z planem było w ocenie organu bezzasadne. Organ podkreślił, że kwestie zakłócania porządku publicznego nie są regulowane przez prawo budowlane. .
W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. A. Ś. zarzucała naruszenie prawa polegające na bezprawnym usankcjonowaniu zmiany przeznaczenia tego budynku na placówkę opiekuńczo – wychowawczą – Dom Dziecka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa . W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy obu instancji są niesporne i niekwestionowane przez stronę skarżącą . Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej został nabyty przez Powiat S. aktem notarialnym z [...] i przekazany w trwały zarząd jednostce organizacyjnej – placówce opiekuńczo- wychowawczej Dom Dziecka w U., a przeprowadzony dowód z oględzin wskazuje, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów, iż budynek zachowuje funkcję mieszkalną i jest przeznaczony dla szesnaściorga dzieci i ich wychowawców.
Sąd wskazał, że podejmując negatywne rozstrzygnięcia co do zmiany sposobu użytkowania organy nadzoru budowlanego powołały się na przepisy prawa materialnego art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207 , poz. 2016 ze zm. ), wywodząc z art. 71 tej ustawy definicję legalną zmiany sposobu użytkowania.
Analizując treść art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane Sąd doszedł do przekonania, że o ile nie doszło do zmiany istniejącej uprzednio i zachowanej mieszkalnej funkcji obiektu, sposób użytkowania nie podlega reglamentacji Prawa Budowlanego. W ocenie Sądu budynek zachował swoją funkcję, mimo że stał się siedzibą placówki opiekuńczo wychowawczej . Celem takiej placówki, zgodnie z art. 80 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ) jest zapewnienie dziecku całodobowej ciągłej lub okresowej opieki i wychowania oraz zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb bytowych /.../, w tym zapewnienie miejsca zamieszkania. W związku z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi formalnej organizacji przedmiotowej placówki Sąd I Instancji podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej w art. 80 ust. 1 pkt 2 wymienia wśród typów placówek opiekuńczo-wychowawczych placówkę rodzinną. Wskazał ponadto, że w rozporządzeniu z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo- wychowawczych ( Dz. U. Nr 37, poz. 331) , które weszło w życie 19 marca 2005 r. § 5 ust. 1 pkt 1 stanowi, że placówka opiekuńczo- wychowawcza typu rodzinnego "tworzy jedną wielodzietną rodzinę dla dzieci, którym nie znaleziono rodziny zastępczej lub przysposabiającej".
Sąd przywołał też definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2 lit a ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej dzieci odpowiada celowi wynikającemu z tego przepisu . Budynek nie utracił charakteru budynku jednorodzinnego i stanowi wspólną całość mieszkalną dla przebywających w nim wychowanków . Za nietrafny w tym kontekście Sąd uznał zarzut skargi odnośnie obowiązku badania zgodności przeznaczenia budynku jednorodzinnego na mały dom dziecka z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył jednocześnie, że działalność placówki opiekuńczo wychowawczej nie pozostawałaby w sprzeczności z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że na tym terenie dopuszczalna jest również funkcja pensjonatowa.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie:
1/ prawa materialnego : art. 71 ust. 1,2 i 5 pkt 3 lit d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu tego przepisu polega wyłącznie na zmianie funkcji mieszkalnej tego obiektu na inną niemieszkalną, a wobec dokonania wykładni tego przepisu w odniesieniu wyłącznie do części zawartych w nim norm prawnych, również poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i art. 5 ust. 18 pkt 9 Prawa budowlanego tj. błąd w subsumcji polegający na ich pominięciu w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika zmiana przeznaczenia jednorodzinnego obiektu mieszkalnego na obiekt przeznaczony do użytku publicznego tj. na potrzeby publicznej placówki opiekuńczo- wychowawczej , a więc budowanego i przeznaczonego na inny cel niż aktualnie istniejący, co naruszyło uzasadniony interes osób trzecich , art. 71a ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. nie podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę określonej w tym przepisie normy prawnej w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu, art. 6 pkt 5, art. 84 ust. 1pkt 1lit a i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na niepodciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę norm prawnych określonych w tych przepisach i uznanie , że obiekt przy ul. [...] w U. nie utracił charakteru domu jednorodzinnego pomimo umieszczenia w nim publicznej placówki opiekuńczo- wychowawczej, realizującej tylko jako jedną z funkcji- funkcję mieszkalną;
2/ przepisów postępowania zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie ustalenia typu placówki opiekuńczo- wychowawczej mieszczącej się w obiekcie przy ul. [...] w U. i wpływu jej funkcjonowania na obiekt sąsiedni będący własnością skarżącej i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy materiał dowodowy dawał podstawę do jej uwzględnienia.
Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji i zasądzenie kosztów na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że legalna definicja zmiany sposobu użytkowania , zawarta w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zarówno w brzmieniu aktualnym, jak też obowiązującym w dniu 31 maja 2004 r. nie wymienia wszystkich przypadków, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu. W każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art.. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu. Zwrócono uwagę, że w art. 55 tej ustawy w stosunku do niektórych obiektów budowlanych ustawodawca wprowadził obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania, i że domy dziecka ( kategoria XI) objęte są tym obowiązkiem, a domy jednorodzinne ( I kategoria) nie. Wskazuje to na rozróżnienie sposobu użytkowania domu jednorodzinnego i domu dziecka, chociaż pełnią one podobne funkcje. W ocenie strony wnoszącej skargę, w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt użytku publicznego , a także nastąpiło zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, co także stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu i zwiększa ograniczenia i uciążliwości dla terenu sąsiedniego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do ustalenia czy zachowana została funkcja mieszkalna obiektu pomijając całkowicie pozostałe normy art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie stosując ich do ustalonego stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)[dalej p.p.s.a.] skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jak już wielokrotnie podkreślano w uzasadnieniach orzeczeń, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, uniemożliwia Naczelnemu Sądu Administracyjnemu ocenę jej zasadności ( patrz wyrok NSA z 24 lutego 2006 r. II OSK 555/05 – LEX nr 194340). W przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi rozpoznał sprawę ograniczając się do zbadania zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie stwierdzić należy, że sposób sformułowania w skardze tego zarzutu pozwala jedynie na rozważenie, czy doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Oceniając ten zarzut jako bezzasadny wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd I instancji może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga nie wskazuje jakie dowody z dokumentów pominął Sąd I instancji w swoim postępowaniu, a zatem nie jest nawet możliwa ocena, czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w swoim wyroku z dnia 12 maja 2006 r. I OSK 1124/05 (LEX nr 236481) Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą. Postępowanie w trybie art. 106 § 3 nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Powyższa ocena oznacza, że ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd I instancji nie zostały skutecznie zakwestionowane, a zatem będą one podstawą dalszych rozważań.
Skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika strony skarżącej zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego - w pierwszej kolejności- przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1, 2 i 5 pkt 3 lit. d) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm,) polegającą na przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu tego przepisu polega wyłącznie na zmianie funkcji mieszkalnej tego obiektu na inną niemieszkalną, a następnie także niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego ( skarga błędnie podaje art. 5 ust. 18 pkt 9) przez pominięcie, że nastąpiła zmiana przeznaczenia obiektu mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt przeznaczony do użytku publicznego, a więc budowanego w innym celu niż aktualnie istniejący, a zmiana ta naruszyła uzasadniony interes skarżącej.
Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia, nie sformułował tezy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu polega wyłącznie na zmianie funkcji mieszkalnej tego obiektu na inną niemieszkalną. Stwierdził jedynie, że analiza treści przytoczonych przepisów w odniesieniu do okoliczności sprawy przemawia za poglądem, że o ile nie doszło do zmiany istniejącej uprzednio i zachowanej mieszkalnej funkcji obiektu, sposób użytkowania nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Taka ocena znajduje oparcie w treści art. 71 ust. 1 ustawy.
Art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy tj. 19 maja 2005 r. (brzmienie wprowadzone zmianą Dz. U. z 2004r Nr 93, poz..888 i obowiązujące do 26 września 2005 r.) stanowił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
1/ przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne;
2/ podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Stosownie do ust. 2 tego przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W myśl ust. 5 pkt 3 d) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Należy zgodzić się z ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że art. 71 ust. 1 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy użycie określenia " w szczególności". Oznacza to niewątpliwie, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r. sygn. IV SA 2147/00 ( ONSA 2003/4/137) , należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.
Podkreślić zatem należy, że cytowany wyżej art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, dla uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, wymagał wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego takich jak: dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenia bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle niespornych ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, Sąd I instancji trafnie uznał że przeznaczenie przedmiotowego jednorodzinnego budynku na siedzibę placówki opiekuńczo- wychowawczej – Rodzinnego Domu Dziecka nie oznaczało tak radykalnej zmiany przeznaczenia obiektu, o jakiej mowa w wyżej wskazanym przepisie. Budynek bowiem niezmiennie zachowuje swoją dotychczasową funkcję mieszkalną – służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dzieci przebywających całodobowo w zlokalizowanej w nim rodzinnej placówce opiekuńczo - wychowawczej. Okoliczność, że przedmiotowy budynek jednorodzinny stał się siedzibą Rodzinnego Domu Dziecka – placówki publicznej - nie jest równoznaczne z "przeznaczeniem budynku do użytku publicznego". Sformułowanie "placówka publiczna" określa w tym wypadku sposób jej finansowania ze środków publicznych , ale nie oznacza, że obiekt ten stał się ogólnie dostępny, tak jak np. budynek kina, teatru. . Dom ten, stanowi dla zamieszkujących w nim dzieci miejsce, w którym zaspokajają one swoje potrzeby mieszkaniowe, ale także inne potrzeby bytowe, rozwojowe, emocjonalne i społeczne. Rodzina mieszkająca razem, co do zasady, realizuje w miejscu swojego zamieszkania takie same funkcje, w niczym nie odbiegające od funkcji realizowanych wobec wychowanków Domu Dziecka. Koresponduje to w pełni z definicją placówki opiekuńczo – wychowawczej zawartej w rozporządzeniu z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo- wychowawczych ( Dz. U. Nr 37, poz. 331) , które w § 5 ust. 1 pkt 1 stanowi, że placówka opiekuńczo - wychowawcza typu rodzinnego "tworzy jedną wielodzietną rodzinę dla dzieci, którym nie znaleziono rodziny zastępczej lub przysposabiającej".
Nie jest także trafny zarzut, że zamieszkanie w przedmiotowym budynku jednorodzinnym, szesnaściorga dzieci z wychowawcą stanowi takie zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania , że można już mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Ilość osób mieszkających w budynku, biorąc pod uwagę jego wielkość i ilość pomieszczeń ( po trzy sypialnie z łazienką na poddaszu i I piętrze, a na parterze kuchnia z jadalnią ) jest niewątpliwie znaczna ale zapewnia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na dostatecznym poziomie i umożliwia jego normalne użytkowanie. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, jak podkreślił Sąd I instancji, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek /.../ służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i takim celom służy ten budynek .
Konkludując, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo zinterpretował art. 71 ust.1 ustawy Prawo budowlane uznając, że przeznaczenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na siedzibę placówki opiekuńczo- wychowawczej – Rodzinnego Domu Dziecka. nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, a co za tym idzie, nie wymaga zgłoszenia powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Tym samym żądanie wydania przez organ, na podstawie art. 71a ustawy, postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu budowlanego było niezasadne.
Z powyższych względów , skoro skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.