II OSK 1661/25

II OSK 1661/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2843/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Drobin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2843/24 w sprawie ze skargi Gminy Drobin na decyzję Wojewody Mazowieckiego rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 8 września 2024 r. nr WP-I.4131.171.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Drobin na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 26 marca 2025 r. r., VII SA/Wa 2843/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy Drobin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 8 września 2024 r. nr WP-I.4131.171.2024, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w/w rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, na mocy art. 91 ust. 1, w zw. z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 609 i 721, Usg) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Drobinie z 24 lipca 2024 r. Nr 1V/31/2O24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Psary (plan, MPZP, uchwała) w części:
- § 17 pkt 1 lit. b tiret 4, w zakresie "a na terenach lasów ZL dopuszczalna jest wyłącznie lokalizacja zachowująca użytkowanie leśne gruntu (...)".
- § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie "(...) obiekty i pomieszczenia w zabudowie zagrodowej przeznaczone do wykonywania działalności innej niż działalność rolnicza, przy zachowaniu ograniczeń i warunków określonych przepisami odrębnymi z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych dla wyłączenia z produkcji gruntu rolnego pod zabudowę zagrodową, dla których nie powstaje obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, w szczególności powierzchnia gruntu wyłączana z produkcji rolnej nie może przekraczać 30 % całkowitej powierzchni gruntu rolnego pod zabudowę zagrodową w danym gospodarstwie rolnym i jednocześnie nie może przekraczać 0,05 ha",
- § 23 ust. 2 pkt 1, w zakresie: "(...) zakaz nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej zachowujących użytkowanie leśne gruntu";
2.2. W wyroku VII SA/Wa 2843/24 przywołano, że w motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że w procedurze planistycznej 18 października 2023 r. wystąpiono o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu, to zastosowanie miał art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, stosuje się zatem art. 2 pkt 28 -3 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 3 pkt 11 - 13, art. 16 ust. 1a i art. 17 pkt 6 Upzp w brzmieniu po 24 września 2023 r., bez względu na datę zainicjowania procedury planu. Organ nadzoru wskazał, że jedną z wartości planowania przestrzennego – art. 1 ust. 2 pkt 3 Upzp – jest uwzględnienie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Do gruntów leśnych zastosowanie miał art. 3 ustawy o lasach (Dz. U. 2024, poz. 530 ze zm.; Ul) i art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2024, poz. 82 ze zm.; Uogrl), z których wynika, że grunty leśne, dla których ustalono w planie przeznaczenie inne niż leśne, wymagają zgody na taką zmianę, która może być jedynie dokonana w planie, co wynika też z art. 17 pkt 6 lit. c) Upzp, zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 2 Uogrl ma charakter uznaniowy. Dopuszczono zatem lokalizowanie infrastruktury technicznej poza terenami dróg publicznych, tj. także na terenach oznaczonym w planie jako ZL. Ponadto, skoro w § 23 ust. 2 pkt 1 MPZP na ww. terenach zakazano zabudowy, a więc wszelkiej zabudowy, to ustalenia te są nie tylko wzajemnie sprzeczne, ale naruszają Uogrl, co istotnie narusza zasady i tryb sporządzania planu. Ustawa ta uniemożliwia bowiem na takich terenach inwestycje inne, niż związane z gospodarką leśną. Urządzenia infrastruktury technicznej nie są związane z gospodarką leśną i grunty na nie zajęte nie są uznawane za grunty leśne, w świetle ww. ustaw w zw. art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp. Zdaniem Wojewody naruszono cyt. przepis, w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 Ul, gdyż niemożliwe jest sytuowanie w lasach urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanych z gospodarką leśną. Ponadto organ nadzoru uznał, że w przypadku lasów, przed określeniem przeznaczenia pod urządzenia infrastruktury technicznej, zastosowanie mają art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 Uogrl, co istotnie narusza zasady sporządzania planu i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części.
2.3. Przywołano dalsze ustalenia organu nadzoru, który uwypuklił, że z rysunku planu (załącznik nr 1) wynika, że na terenach 4R i 7R występują grunty rolne klasy III. Jak zaś stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl grunty rolne klasy I-III, wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co wynika też z art. 17 pkt 6 lit. c) Upzp. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne winny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tymczasem zgodą z 19 stycznia 2024 r. uzyskano dopuszczenie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o łącznej pow. 0.1040 ha jedynie pod drogę 1KDZ (dz. nr 51, 53, 54) i drogę 1KDL (dz. nr 5 i 84/4). Rada Gminy Drobin dopuściła zatem lokalizowanie obiektów i pomieszczeń przeznaczonych do wykonywania działalności innej niż rolnicza, w jednostkach 4R i 7R, na gruntach klasy III. pomimo braku zgody. Organ powołał również uchwałę składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10 orzekającą, że "zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczania odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co stanowi przesłankę uznania go za nieważny. W ocenie organu nadzoru powyższe "zapisy" uchwały naruszają też art. 14 ust. 8 Upzp, zgodnie z którym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki powinien zawierać bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenów nim objętych. Nie powinien zatem uzależniać realizacji przeznaczenia terenu od zachowania ograniczeń i warunków określonych w przepisach Uogrl ustalanych przez inne organy.
3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2843/24 kolejno wskazano, że skargę na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Drobin, zarzucając naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 28 ust. 1 Upzp poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części, w sytuacji gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, bowiem:
- zakwestionowanie § 17 pkt 1 lit. b tiret 4 i § 23 ust. 2 pkt 1 nie uwzględnia art. 3 pkt 1 i pkt 2 Ul, definiującego las także jako grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywanie dla potrzeb gospodarki leśnej w szczególności: budynki i budowle, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, co oznacza, że w lesie możliwe jest sytuowanie różnego rodzaju obiektów, które służą przestrzeni leśnej, a plan wskazuje, że wymogiem dla sytuowania obiektu jest zachowanie użytkowania leśnego gruntu, co spełnia wymóg związania z gospodarką leśną bądź zajęcia pod wykorzystywanie dla potrzeb gospodarki leśnej, a to z kolei oznacza, że uchwała nie przewiduje wykorzystania gruntów ZL (lasy), powodującego konieczność uzyskania zgody na zmianę sposobu ich wykorzystania, co powoduje, że "zapis" nie jest sprzeczny z prawem;
- § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a planu umożliwiającego sytuowanie obiektów i pomieszczeń w zabudowie zagrodowej przeznaczonych do wykonywania działalności innej niż działalność rolnicza, co ma oparcie w art. 12b ust. 1 i 2 Uogrl, który stanowi lex specialis względem art. 7 ww. ustawy wskazując na możliwość podejmowania działań na gruntach rolnych pod warunkiem spełnienia określonych wymogów (powiadomienie starosty i złożenie wniosku), lecz takich, które nie są zależne od zgody, a przeznaczenie gruntów na takie działania nie wymaga zmiany przeznaczenia;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 4 pkt 6 Uogrl w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 Ul poprzez przyjęcie, że zezwolenie na zabudowę urządzeniami infrastruktury technicznej zachowujących użytkowanie leśne gruntów w lasach jest niezgodne z prawem, w sytuacji gdy nie zmienia przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, gdyż nie zaburza gospodarki leśnej (nie tylko pozyskiwania drewna), co jest jednym z głównych aspektów definiowania lasu i nie sprzeciwia się produkcji drewna, surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu.
3.2. Strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Gminy, aprobując stanowisko organu należałoby uznać, że na gruncie leśnym nie można lokalizować dróg i budowli związanych z gospodarką leśną, czy napowietrznych linii elektroenergetycznych, bez zmiany sposobu przeznaczenia terenu. Nie można ograniczać w planie działań, których możliwość realizacji wynika z ustaw. Podnosiła skarżąca, że nie jest wymagana zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, w przypadku spełnienia warunków z art. 12b ust. 1 Uogrl, a więc powiadomienia starosty o takim zamiarze.
Skarżąca podkreśliła również, że § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu jasno ogranicza powierzchnię gruntu wyłączanego z produkcji rolnej do nie więcej niż 30% całkowitej powierzchni gruntu rolnego pod zabudowę zagrodową w danym gospodarstwie rolnym i nie więcej niż 0,05 ha. Brak konieczności zmiany przeznaczenia terenów na nierolnicze potwierdza art. 12b ust. 1 i 2 Uogrl. Procedura wyłączania gruntu z użytkowania rolniczego jest zdefiniowana przepisami, które należy respektować.
3.3. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2843/24 przywołano, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że z obowiązku uzyskania zgody przeznaczenia gruntu rolnego stanowiących użytki rolne klas l-III - na cele nierolnicze, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl zwalnia art. 7 ust. 2a tej ustawy jedynie grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji do sporządzenia planu ogólnego gminy, w związku z art. 13a ust. 4 pkt 2 lit, a Upzp, który takie obszary wyznaczy, ww. grunty rolne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia.
4.3. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu nadzoru, że dopuszczając:
- na terenach lasów ZL możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej naruszono istotnie art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 Ul i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 Uogrl (wszystkie grunty rolne i leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego);
- lokalizowanie na terenach rolnych 4R i 7R o klasie bonitacyjnej III obiektów i pomieszczeń przeznaczonych do wykonywania działalności innej niż rolnicza bez wymaganej zgody, istotnie naruszono art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c Upzp (organ sporządzający projekt miejscowego planu uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), co wynika wprost z § 17 pkt 1 lit. b tiret 4 planu, § 23 ust 1, ust. 2 pkt 1 planu oraz z § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a planu.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto i Gmina Drobin – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
5.2. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa, zarzuca:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez dokonanie wadliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego i uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Drobinie rażąco naruszała prawo, a w konsekwencji oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy nie doszło do rażącego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zaskarżona uchwała odpowiadała prawu;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 Uogrl w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 Ul poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że wszystkie grunty rolne i leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy przepis art. 3 pkt 1 i 2 (pełnomocnik Gminy nie wskazuje tu ustawy – uwaga Sądu) definiuje las także jako grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystanie dla potrzeb gospodarki leśnej w szczególności budynki i budowle, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, co oznacza wprost, że możliwe jest sytuowanie owych obiektów w lesie, które służą przestrzeni leśnej, a MPZP wskazuje wprost, że wymogiem posadowienia owego obiektu jest zachowanie użytkowania leśnego, a to oznacza, że uchwała nie przewiduje takiego wykorzystania gruntów oznaczonych jako ZL (lasy), które powodowałyby konieczność uzyskania zgody na zmianę wykorzystania owych terenów, albowiem nie ulegnie przekształceniu przeznaczenie terenu, a więc "zapis" ten jest zgody z prawem;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2a w zw. z art. 12b ust. 1 i 2 Uogrl poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że lokalizowanie na terenach rolnych 4R i 7R o klasie bonitacyjnej III obiektów i pomieszczeń przeznaczonych do wykonywania działalności innej niż rolnicza bez wymaganej zgody stanowi istotne naruszenie prawa, oraz że w planie miejscowym powinien znaleźć się "zapis" wskazujący na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, w sytuacji gdy do wyłączenia gruntów z produkcji, o którym mowa w ust. 1, nie jest wymagane dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i tym samym nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, na co wprost wskazuje art. 12b ust. 2 Uogrl, a więc przedmiotowa uchwała odpowiada prawu;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 pkt 6 lit. c Upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ sporządzający plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego powinien był uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy zarówno w przypadku gruntów leśnych jak i rolnych ("zapisy" § 17 pkt 1 lit. b tiret czwarte oraz § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały) nie przewidywały zmiany przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśny, a także przeznaczenie gruntów na wskazane w tej części uchwały działania nie wymagały zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co skutkowało wadliwym ustaleniem, że przedmiotowa uchwała była niezgodna z prawem, a w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi.
5.3. Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona skarżąca oświadcza, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
5.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy normy wskazane w przedmiotowej uchwale w sposób jednoznaczny ograniczają powierzchnię gruntu wyłączanego z produkcji rolnej. Brak konieczności zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze wynika wprost z ustawy, tj. art. 12b ust. 2 Uogrl. Natomiast norma wskazana w § 17 pkt 1 lit. b tiret czwarte oraz § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały nie powinna być automatycznie utożsamiana ze zmianą przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, dla którego wymagane byłoby uzyskiwanie zgody od właściwego podmiotu.
5.5. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w związku ze zrzeczeniem się rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że ustalenia § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a) uchwały dopuszczające na gruntach rolnych klasy III prowadzenie działalności innej niż rolnicza, pomimo nie występowania o zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów rolnych na cele nierolnicze, naruszają art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl, a także art. 17 pkt 6 lit. c Upzp oraz § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tej jednak się nie dopatrzono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne.
6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 Uogrl w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 Ul.
Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że ustawodawca w art. 7 ust. 1 Uogrl wprost reguluje sposób zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. W przypadku terenu leśnego zmiana jego przeznaczenia na nieleśny odbywa się tylko w trybie uchwalania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaga - dla terenów stanowiących własność Skarbu Państwa uzyskania zgody właściwego organu ds. ochrony środowiska, natomiast w przypadku pozostałych gruntów leśnych - wymaga jest zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 Uogrl).
Zgodnie art. 4 pkt 6 Uogrl, gdy mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zabudowa gruntu leśnego budynkiem mieszkalnym, czy to dla celów rekreacyjnych, czy też służącym do stałego zamieszkania, stanowi bezsprzecznie zmianę sposobu użytkowania gruntu leśnego. Ul w art. 3 zawiera definicję lasu, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych i leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 Uogrl, zgodnie z którym, ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
6.3. Trafnie ocenił sąd pierwszej instancji stanowisko Wojewody Mazowieckiego, który podkreślał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 Uogrl ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu rolnego i leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.
Tymczasem § 17 pkt 1 lit. b tiret czwarte oraz § 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały Rada Miejska w Drobinie przeznaczyła część obszaru objętego planem miejscowym pod tereny lasów, oznaczonych symbolem ZL, przy czym skoro w ramach ustaleń zawartych w § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały na terenach tych wprowadzono zakaz realizacji zabudowy, co należy rozumieć, jako zakaz realizacji wszelkiej zabudowy, a więc wszystkich obiektów budowlanych, nie zaś tylko budynków, to nie dość, że ustalenia w tym zakresie są wzajemnie sprzeczne, to jeszcze ustalenia te naruszają przepisy odrębne z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, co stanowi zarówno o istotnym naruszeniu zasad, jak i istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego.
Słusznie przy tym Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że skoro tereny te w zakresie przeznaczenia terenu zakwalifikowane zostały jako las, to docelowo dla nich zastosowanie znajdą zarówno przepisy Ul, jak i Uogrl, które uniemożliwiają realizację oznaczonych inwestycji na takich terenach, tj. realizacji inwestycji innych niż związanych z gospodarką leśną.
6.4. W kontekście poczynionych ustaleń słuszne było zapatrywanie organu nadzoru, że urządzenia infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także grunty pod nie zajęte nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów Uogrl oraz Ul, zaś ich dopuszczenie w planie miejscowym wymaga, w związku z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Prawidłowo zatem prawidłowo stwierdził sąd pierwszej instancji w ślad za organem nadzoru, że brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkował naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, to stanowiło przesłankę uznania go za nieważny w oznaczonej części.
6.5. Z powyższych względów nie jest w konsekwencji usprawiedliwiony zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12b ust. 1 i 2 Uogrl, skoro nie zachodziły przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2a pkt 3 i 4 Uogrl, a także art. 17 pkt 6 lit. c. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że taka zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę planistycznego przeznaczenia gruntów rolnych była wymagalna w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 2 Uogrl, do wyłączenia gruntów z produkcji, o której mowa w ust. 1, nie jest wymagane przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Adresatem norm zawartych w w/w przepisie są: po pierwsze, osoba, która zamierza wykonywać w zabudowie zagrodowej inną działalność, a po drugie, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia tej zabudowy zagrodowej. Z przepisów Uogrl – jak słusznie zauważył Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie wynika, by organy gminy miały jakiekolwiek kompetencje w zakresie wyłączania gruntów z produkcji rolnej czy leśnej. Z zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska jednoznacznie wynika, że skarżąca nie zauważa, że kwestie dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji dotyczącej gruntu rolnego nie należą do kompetencji organów gminy, lecz do starosty.
Zatem ustalenia (a nie "zapisy") § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały dopuszczające na gruntach rolnych klasy III prowadzenie działalności innej niż rolnicza, pomimo nie występowania o zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów rolnych na cele nierolnicze, naruszają art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl, a także art. 17 pkt 6 lit. c Upzp oraz § 134 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Innymi słowy, skoro grunty rolne klasy III przeznaczono na cele zabudowy innej niż działalność rolnicza, to w świetle art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 Uogrl, a wbrew temu co podnosi się w złożonej skardze kasacyjnej, doszło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, co wymagało uzyskania stosownej zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Trafnie przy tym zwracał uwagę organ nadzoru, że wprowadzenie do ustaleń planu miejscowego ustaleń warunkowych, które odwołują się do kwestii wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oraz kwestii uiszczenia stosownych należności, nie tylko wykracza poza zakres ustaleń do formułowania w ramach MPZP, to jeszcze zaznaczenia wymaga, że pojęcie wyłączenia z produkcji (z art. 4 pkt 6 Uogrl) jest pojęciem odrębnym od pojęcia wyłączenia z produkcji (z art. 4 pkt 11 Uogrl). Tym samym w związku z dopuszczeniem w planie miejscowym przeznaczenia innego niż rolnicze, na gruntach rolnych klasy III, bez uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w części, tak jak uczynił to organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym, a sąd pierwszej instancji nie dopuścił się przy tym naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.
6.6. W konsekwencji wszystkich uprzednich uwag przyjść należy do wniosku, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp. Przytoczony w tym zarzucie art. 151 Ppsa należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać (czego we wniesionej skardze kasacyjnej nie uczyniono), że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji nie uchybił też przepisowi art. 28 ust. 1 Upzp, skoro w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
6.7. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa jest oczywiście chybiony, skoro przepis ten odnosi się do podstawy uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a nie taki był przedmiot skargi. Przepisu powyższego nie mógł zatem naruszyć sąd pierwszej instancji, skoro nie mógł go zastosować i go nie stosował.
7.1. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.
7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.