II OSK 1661/09

II OSK 1661/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Krupiński
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Ke 307/09 - Wyrok WSA w Kielcach z 2009-06-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 48 i art. 53 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 125
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 46 par. 1 pkt 3, art. 57 par. 1 pkt 3, art. 60, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1 oraz art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w Morawicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 307/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na uchwałę Rady Gminy w Morawicy z dnia 13 lipca 2006 r. nr VII/38/06 w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Ke 307/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej jako: WSA): I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Morawicy z dnia 13 lipca 2006 r., nr VII/38/06 w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, w części w jakiej przewiduje możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie udokumentowanego złoża surowców mineralnych oznaczonego na rysunku planu jako Zbrza - K. KD 897, symbol G-bckln.R; II. oddalił skargę w pozostałej części; III. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części o jakiej mowa w pkt I. wyroku, nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 13 lipca 2006 r. Rada Gminy Morawica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: usg) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) podjęła uchwałę Nr VII/38/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica. W § 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalono, że ochronie podlegają tereny udokumentowanych złóż surowców mineralnych i ustalono zasady ochrony tych terenów poprzez zakaz inwestowania w taki sposób, który uniemożliwiałby eksploatację złóż wymienionych w § 14 ust. 1 w przyszłości.
Skargę na powyższą uchwałę złożyła [...] sp. z o. o. w Kielcach, zaskarżając ją w części dotyczącej działki należącej do skarżącej spółki oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości D. W., gmina Morawica oraz terenów położonych w dwóch pasach, oznaczonych symbolami G-bkMN2 oraz G-kMN2, przylegających do tej działki. Skarżąca spółka zarzuciła, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa dotyczących ochrony złóż surowców mineralnych określonych w art. 48, art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm. - dalej jako: pgig), art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 - dalej jako: poś) oraz art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 1 upzp. Skarżąca spółka powołując się na treść art. 101a ust. 1 usg wniosła o nakazanie Radzie Gminy Morawica lub organowi nadzoru - Wojewodzie Świętokrzyskiemu, dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Morawica, zawartego w uchwale Rady Gminy nr VII/38/06 z dnia 13 lipca 2006 r. poprzez zmianę przeznaczenia terenów położonych w miejscowości D. W., oznaczonych symbolami G-bk MN2, G-MN2 oraz G-kMN2 z terenów budowlanych na tereny rolne lub kopalniane oraz dokonanie zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] z terenu rolnego na kopalniany. Żądanie swe skarżąca spółka uzasadniła tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na treść § 48 umożliwia wykonanie na terenach oznaczonych wskazanymi wyżej symbolami zabudowy mieszkaniowej, pomimo znajdujących się na części tych terenów udokumentowanych złóż kopalin, co godzi w interes prawny spółki, gdyż uniemożliwia ochronę udokumentowanych złóż surowców mineralnych złoża Zbrza - K. oraz złoża D. – W. K., a co za tym idzie uniemożliwia ich eksploatację przez spółkę na działce nr [...]. Ponadto Rada Gminy w Morawicy, wbrew przepisowi art. 48 pgig, pomimo udokumentowania przez [...] Sp. z o. o. w Kielcach na należącej do niej działce złoża dolomitów "D. W. - K." nie uwzględniła tego złoża w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie zmieniła przeznaczenia terenów działki nr [...] z terenów rolnych na górnicze.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla wskazanych wyższej działek przeznaczenie kopalniane, zaś zaskarżoną uchwałą zmieniono ich przeznaczenie na tereny przeznaczone m. in. pod budownictwo mieszkaniowe. Autor skargi podał, że w dniu 9 kwietnia 2008 r. [...] Sp. z o. o. w Kielcach nabyła od Agencji Nieruchomości Rolnych działkę nr [...] o powierzchni 13,62 ha, przy czym z aktu wynikało, że nieruchomość ta stanowi użytek rolny - grunty orne, które od wielu lat nie były użytkowane rolniczo, a teren był częściowo zalesiony i zadrzewiony. Skarżąca spółka uzyskała koncesję na rozpoznanie na działce złoża dolomitów i wapieni dewońskich "D. W. - K." i po przeprowadzeniu badania terenu złożyła w Świętokrzyskim Urzędzie Marszałkowskim dokumentację geologiczną dotyczącą złoża dolomitów "D. W. - K.". Skarżąca spółka wskazała, że w dniu 22 stycznia 2009 r. wystąpiła do Gminy Morawica z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze wskazanego złoża dolomitów, równocześnie w dniu 27 stycznia 2009 r. zwrócono się do Rady Gminy w Morawicy z prośbą o uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża dolomitów dewońskich poprzez zmianę przeznaczenia terenu działki o nr [...] z rolnego na kopalniany oraz o zmianę przeznaczenia terenów przylegających do złoża na rolne, bądź kopalniane. Autor skargi wskazał, że w odpowiedzi na powyższe Rada Gminy Morawica pismem z dnia 23 lutego 2009 r. poinformowała o przyjęciu wniosku i odłożeniu go do załatwienia w bliżej nieokreślonym terminie, co skutkowało złożeniem przez "[...]" Sp. z o. o. do Rady Gminy Morawica wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po rozpoznaniu wezwania, Rada Gminy podjęła w dniu 30 marca 2009 r. uchwałę nr XXVIII/273/09, w której wskazano, że wezwanie nie zostało uwzględnione, gdyż w przekonaniu Rady tereny zabudowy mieszkaniowej określone w wezwaniu nie stanowią własności skarżącej spółki, wobec czego plany ich dotyczące nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącej spółki. Natomiast żądanie naniesienia na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża dolomitów poprzez zmianę przeznaczenia terenu działku nr [...] z rolnego na kopalniany, pozostawione zostało bez rozpoznania. Autor skargi zarzucił, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica przyjętym w uchwale z dnia 13 lipca 2006 r., istnieje sprzeczność pomiędzy jego częścią graficzną a częścią opisową. Na mapie dla niektórych terenów położonych w miejscowości D. W., przylegających bezpośrednio do złoża "D. W. - K." przewidziano możliwość zabudowy mieszkaniowej, co pozostaje w opozycji do normy zawartej w § 14 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustala się zasady ochrony terenów udokumentowanych złóż surowców mineralnych poprzez zakaz zainwestowania w taki sposób, który uniemożliwiłby eksploatację złóż wymienionych w § 14 ust. 1 planu. W przepisie tym natomiast wymienione zostało m. in. złoże "D. W. - K.". Strona skarżąca podniosła również, że art. 48 pgig zsynchronizowany z upzp zakłada, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi wskazał, że wbrew twierdzeniu rady gminy, skarżąca spółka posiada interes prawny w żądaniu wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tereny, których zmiany przeznaczenia domaga się skarżący wchodzą częściowo na złoże dolomitów Zbrza - K. oraz graniczą bezpośrednio ze złożem skarżącej spółki położonym na działce o nr [...]. Co więcej, z karty informacyjnej planowanej inwestycji polegającej na eksploatacji dolomitów ze złoża D. W. - K., sporządzonej przez geologa Antoninę Gad oraz z załączonej do kart mapy wynika, że strefa udarowej fali powietrza oraz strefa rozrzutu odłamków skalnych obejmuje swoim zasięgiem m. in. tereny oznaczone symbolami G-bk MN2, G-MN2 oraz G-kMN2 przeznaczone pod zabudowę, co oznacza, że uzyskanie przez właściciela działki położonej na tym terenie pozwolenia na budowę spowoduje odmowę wydania skarżącej spółce koncesji na wydobywanie kopaliny na działce [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Morawicy podniosła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, zdaniem organu, skargę sporządzono w sposób uniemożliwiający ustalenie jej zakresu, zarzuty skargi bowiem nie odpowiadają treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 marca 2009 r. Rada Gminy Morawica podniosła ponadto, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, gdyż nie wskazuje ona przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego bądź uprawnienia, ani też nie wykazuje związku między własnym interesem prawnym i uprawnieniem a wskazanymi w skardze zarzutami. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi organ wskazał, że uchwała nie uwzględnia złóż kopalin opisanych w skardze, gdyż w dacie podejmowania uchwały złoża te nie były udokumentowane. Rada Gminy Morawica podkreśliła, że nie uchyla się od obowiązku uwzględnienia w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż dolomitów dewońskich D. W. - K.. Żaden przepis prawa nie określa jednak daty, w jakiej rada gminy jest zobowiązana do podjęcia czynności w tym zakresie. Ponadto obowiązek uwzględnienia udokumentowanych złóż kopalin w planie miejscowym nie oznacza prawnego obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatacje złoża kopaliny. Rozstrzygnięcie kwestii przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym jest bowiem pozostawione uznaniu rady gminy. Nieuzasadniony również pozostaje w przekonaniu organu zarzut naruszenia art. 53 pgig, gdyż obowiązek objęcia zapisami planu miejscowego terenu górniczego powstaje dopiero po wydaniu decyzji koncesyjnej określonemu przedsiębiorcy przez właściwy organ i przedłożeniu jej organowi stanowiącemu. Taki dokument nie został natomiast przedłożony radzie gminy, co oznacza, że zarzut bezczynności uchwałodawczej jest przedwczesny. Ponadto organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż na obszarze Gminy Morawica obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje wydobywania kopalin ze złoża dolomitów dewońskich D. W. - K., nie będzie możliwe dokonanie uzgodnień w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin na tym obszarze.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 26 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącej spółki wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia pozostaje jedynie uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. Nie podtrzymał natomiast wniosków zawartych w skardze, opartych na podstawie art. 101a usg.
W wyroku z dnia 30 czerwca 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek z art. 101 ust. 1 usg, została bowiem wniesiona po wezwaniu Rady Gminy Morawica do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki i z zachowaniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) oraz dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, jaką niewątpliwie jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA wskazał, że po uściśleniu skargi przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009 r., przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była jedynie legalność uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r., a poza zakresem rozpoznania pozostała zasygnalizowana w pisemnej skardze kwestia bezczynności uchwałodawczej organu w przedmiocie ewentualnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryteriów obiektywnego naruszenia porządku prawnego i naruszenia interesu skarżącej spółki, Sąd uznał, że co do części zaskarżonej uchwały, w której przewiduje ona możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie udokumentowanego złoża surowców mineralnych oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica jako Zbrza - K. KD 897, symbol G-bckln.R - skarga jest zasadna. Ograniczenie w użytkowaniu określone w § 14 części opisowej planu polegały na tym, że na terenie udokumentowanego złoża surowców mineralnych Zbrza - K. (KD 897 - wapienie, gliny zwałowe), ustalono zakaz zainwestowania w taki sposób, który uniemożliwiałby eksploatację wymienionych złóż. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, na terenie udokumentowanego złoża Zbrza - K., wbrew przewidzianemu w samym planie ograniczeniu w takim użytkowaniu, które uniemożliwiałoby eksploatację tego złoża, ustalono w przeznaczeniu podstawowym - projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to takie przeznaczenie tego terenu w żaden sposób nie da się pogodzić z jakąkolwiek możliwością eksploatacji tego złoża. WSA wskazał więc, że zachodzi tu podniesiona w skardze wewnętrzna sprzeczność pomiędzy wskazanymi zapisami zaskarżonego planu. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na terenie złoża jest również sprzeczne z celem, jakiemu służy obowiązek uwzględnienia udokumentowanego złoża w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a który to obowiązek wynika z art. 48 pgig. WSA podkreślił że nie można podzielić poglądu organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż obowiązek uwzględnienia udokumentowanego złoża kopaliny w planie miejscowym nie oznacza prawnego obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny. Według Sądu I instancji nie można też zaakceptować poglądu, że dopiero uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny wyznaczającej granice terenu górniczego kreuje obowiązek gminy objęcia zapisami planu miejscowego terenu górniczego. Uzyskanie bowiem koncesji nie byłoby możliwe co do terenu przeznaczonego w planie na cele uniemożliwiające eksploatację kopaliny, np. na cele mieszkalne. Wbrew twierdzeniom organu, wskazane zapisy planu w części dotyczącej działki objętej zarówno granicami udokumentowanego złoża Zbrza - K., jak i granicami terenu oznaczonego w części graficznej tego planu symbolem G-bkMN2, naruszały również interes prawny skarżącego. WSA wskazał, że spółka [...], została ograniczona w prawie korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu tj. została ograniczona w możliwości eksploatacji znajdującego się na jej nieruchomości udokumentowanego złoża. Ponieważ więc zaskarżona uchwała w części, w jakiej przewiduje możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie udokumentowanego złoża surowców mineralnych oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica jako Zbrza - K. KD 897, symbol G-bckln.R, naruszała zarówno przepisy prawa materialnego, tj. art. 48 pgig oraz art. 125 poś, jak i interes prawny skarżącej spółki - Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził jej nieważność w tej części. W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu.
Wnosząc skargę kasacyjną strona skarżąca zaskarżyła wyrok WSA w części dotyczącej pkt. I. i III. i zarzuciła Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: a) art. 58 § 1 pkt 6, § 3 ppsa oraz art. 101 ust. 1 i 4 usg - przez zaniechanie odrzucenia skargi, mimo iż jej wniesienie nie było poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa; b) art. 46 § 1 pkt 3, art. 60 ppsa i 147 § 1 i 151 ppsa - przez zaniechanie ustalenia zakresu skargi i zakresów rozstrzygnięcia; c) art. 134 § 1 ppsa - przez wydanie rozstrzygnięcia poza "granicami sprawy"; d) art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i bez wskazania sposobu dalszego postępowania przez organ w sprawie; e) art. 147 § 1 ppsa - przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały organu mimo braku wskazania, w jaki sposób naruszono przepisy prawa w dacie jej podejmowania; 2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, w tym: a) art. 57 § 1 pkt 3 ppsa, 101 ust. 1 i 4 usg oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc) przez merytoryczne rozpatrzenie skargi mimo braku po stronie skarżącego naruszenia prawa lub interesu prawnego, który stanowi przesłankę materialnoprawną orzekania; b) art. 48 pgig i art. 125 poś - przez przyjęcie, iż zapis o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie udokumentowanego złoża jest niedopuszczalny. Biorąc powyższe pod uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną zażądała: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej - uchylnie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jako podlegającej odrzuceniu przed WSA, ewentualnie - uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazano, że skarga nie dotyczyła obszaru objętego symbolem G-bckln.R, a w tej części WSA stwierdził nieważność uchwały. Poza tym, WSA stwierdzając nieważność uchwały na terenie objętym symbolem G-bckln.R rozstrzygnął w sprawie nie objętej uprzednim wezwaniem strony a tym samym naruszył art. 101 ust. 1 i 4 i 94 ust. 1 usg i art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa. Treść skargi nie odpowiadała treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zawierała sprzeczne żądania oparte na art. 3 ust. 2 pkt 5 ppsa oraz równocześnie na podstawie art.101a ust. 1 i 2 usg. Strona skarżąca wskazała, że na rozprawie pełnomocnik skarżącego nie cofnął skargi, ale w nieznanym ppsa trybie zmodyfikował skargę, co powoduje, iż nieznane są "granice sprawy" oraz zakres, w jakim WSA uwzględnił a w jakim oddalił skargę, co narusza art. 60, art. 134 § 1, art. 151 i art. 147 § 1 ppsa. Poza tym WSA rozpatrzył skargę mimo nie wykazania naruszenia interesu prawnego lub prawa przez stronę skarżącą, a podstawą skargi nie może być art. 140 kc, przywołany przez WSA w uzasadnieniu wyroku. Strona skarżąca nadmieniła, że nie można mówić o ograniczeniu prawa do możliwości eksploatacji kopalin skoro takie prawo w ogóle nie istnieje. Poza tym sprzeczne z prawem jest stanowisko WSA zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym WSA niesłusznie utożsamia rozpoznanie złoża z prawem do jego eksploatacji. Ponadto, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA naruszył 147 § 1 ppsa, który wymaga wykazania, iż organ naruszył przepisy prawa w dacie podjęcia uchwały. WSA nie wskazał bowiem, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone w procedurze planistycznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano również, iż ze wskazanego przez WSA art. 48 pgig oraz art. 125 poś nie wynika ograniczenie do ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej na terenie udokumentowanych złóż.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa oraz art. 101 ust. 1 i 4 usg nie znajduje on uzasadnienia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Analiza treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 marca 2009 r. i skargi z dnia 28 kwietnia 2009 r. (podane daty, to daty, jakimi opatrzono te dwa pisma) nie potwierdza sugerowanej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną rozbieżności pomiędzy treścią tych dwóch pism, jeśli chodzi o zakres sprawy, co do którego rozstrzygnął Sąd I instancji (oczywiście występują tam inne - nieistotne w kontekście rozpatrywania skargi kasacyjnej rozbieżności).
NSA nie podziela także uwag strony skarżącej dotyczących naruszenia przez WSA art. 46 § 1 pkt 3, art. 60 ppsa i 147 § 1 i 151 ppsa - przez zaniechanie ustalenia zakresu skargi i zakresów rozstrzygnięcia. Jak wskazano w poprzednim wyżej, nie można mówić o sprzeczności pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a skargą z dnia 28 kwietnia 2009 r. Bezspornym w sprawie jest, że na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009 r. strona skarżąca sprecyzowała swoją skargę, ale wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie był to "tryb nieznany ustawie ppsa". Jak wynika z art. 60 ppsa cofnięcie skargi wiąże sąd. Jak trafnie wskazuje B. Dauter, "stosując rozumowanie argumentum a maiori ad minus, za dopuszczalne należy uznać cofnięcie skargi w części" (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 159). Zdaniem NSA, nie było więc przeszkód, by strona skarżąca zmodyfikowała swoje żądanie zawarte w skardze ograniczając je w stosunku do pierwotnego zakresu.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa - przez wydanie rozstrzygnięcia poza "granicami sprawy". Sprawa dotyczyła m. in. części działki o symbolu G-bk.MN2 pokrywającej się w części z częścią działki o symbolu G-bckln.R. Rozstrzygnięcie WSA w sposób precyzyjny wskazywało, że dotyczy tylko tego "wspólnego" obszaru ww. dwóch działek, stąd też - według NSA - nie można uznawać za naruszenie przepisów postępowania określenia spornego terenu przez WSA za pomocą symbolu działki G-bckln.R a nie użytego w skardze symbolu G-bk.MN2, bo w istocie chodzi przecież o ten sam obszar.
NSA nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i bez wskazania sposobu dalszego postępowania przez organ w sprawie. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Jeśli zaś chodzi o brak w uzasadnieniu wskazania sposobu dalszego postępowania przez organ w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W przypadku stwierdzenia nieważności części uchwały podejmowanej przez organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego, przepis ten nie ma więc zastosowania.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 147 § 1 ppsa - przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały organu mimo braku wskazania w jaki sposób naruszono przepisy prawa w dacie jej podejmowania, zdaniem NSA, WSA w prawidłowy sposób w swoim uzasadnieniu wskazał na sprzeczność pomiędzy przepisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak i, w konsekwencji, naruszenie art. 48 pgig i 125 poś.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 § 1 pkt 3 ppsa, art. 101 ust. 1 i 4 usg oraz art. 140 kc przez merytoryczne rozpatrzenie skargi mimo braku po stronie skarżącego naruszenia prawa lub interesu prawnego, który stanowi przesłankę materialnoprawną orzekania, NSA w pełni akceptuje argumentację Sądu I instancji i w tym zakresie uznaje ją za własną. [...], mimo tego że nie jest właścicielem opisanego wyżej terenu, to jednak jako właściciel nieruchomości niemal bezpośrednio z nim sąsiadującej, została ograniczona w prawie korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu (art. 140 kc), tj. została ograniczona w możliwości eksploatacji znajdującego się na jej nieruchomości udokumentowanego złoża - przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przy eksploatowania złoża w strefie udarowej fali powietrza oraz strefie rozrzutu odłamków skalnych. Sąd podziela tu pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą bowiem ograniczać również uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności). Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy samorządowej, a nawet Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 4).
Jeśli chodzi o ostatni ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, NSA również w tym zakresie nie dostrzega przekroczenia prawa przez Sąd I instancji. WSA nie naruszył art. 48 pgig i art. 125 poś - przez przyjęcie, iż zapis o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie udokumentowanego złoża jest niedopuszczalny, bowiem te przepisy, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogły być inaczej zinterpretowane przez WSA. Z art. 48 pgig czytanego wprost wynika co prawda tylko ogólny nakaz uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, ale przepis ten jest doprecyzowany przez orzecznictwo NSA, WSA i Sądu Najwyższego (dalej jako: SN). I tak, SN w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. wskazał, że orzekając o dopuszczalności przeznaczenia nieruchomości na cele związane z wydobywaniem złoża kopaliny, należy zwłaszcza wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny. Co prawda gmina jest samodzielna w wykonywaniu zadań własnych i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak nie może ona tego czynić w sposób dowolny. Musi przestrzegać przepisów prawa, w tym art. 21 i 64 Konstytucji. Naruszeniem własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji jest ograniczenie własności przez działania organów administracji publicznej, którym obywatel musi się podporządkować (III RN 192/00, OSNAP z 2002 r., nr 15, poz. 347). Podobny obowiązek z art. 48 pgig wyinterpretowuje WSA w Poznaniu wskazując, że chociaż wystąpienie udokumentowanego złoża kopaliny nie rodzi obowiązku po stronie gminy sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, to jednak taka sytuacja implikuje przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu takiego planu bądź przy jego zmianie. Tym samym skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r., III SA/Po 348/08, LEX nr 518010). Z kolei art. 125 poś wskazuje, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Skoro gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to WSA słusznie uznał, że dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu poś. Jak wynika z powyższego, Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów pgig i poś, lecz przeciwnie - dokonał ich prawidłowej interpretacji, w wyniku której nie mógł orzec inaczej niż uznając za niedopuszczalny zapis o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie udokumentowanego złoża.
W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.