II OSK 1659/23

II OSK 1659/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 55/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-09
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 55/23 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 listopada 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.274.2022.KPA-1 w przedmiocie uzgodnienia nakazu rozbiórki I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 55/23, po rozpoznaniu skargi J.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 listopada 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.274.2022.KPA-1, w przedmiocie uzgodnienia nakazu rozbiórki: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2) zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN), na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., zwana dalej: "u.o.z."), art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z dnia 15 marca 2022 r., nr 26/2022, odmawiające uzgodnienia możliwości wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Konina (PINB) decyzji nakazującej rozbiórkę trzonu komina kotłowni - do poziomu zwieńczenia cokołu - z zespołu R., usytuowanego przy ul. [...] w granicach działki nr [...] w K.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył MKiDN, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") "naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy":
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu kwalifikującym do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny i przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że w tej sprawie WKZ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy lub nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że skoro w realiach rozpoznawanej sprawy PINB zwrócił się do WKZ o uzgodnienie nakazu rozbiórki, to należało przyjąć, że organ nadzoru budowlanego stwierdził istnienie przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o nakazie rozbiórki spornego trzonu komina kotłowni, podczas gdy takiej oceny dokonanej przez Sąd nie można uznać za trafną, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że to organ nadzoru budowlanego - nie zaś inny organ, w tym organ ochrony zabytków - samodzielnie ocenia czy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia i że nie jest rolą organu ochrony zabytków polemika z takim założeniem dokonanym przez organ nadzoru budowlanego, a nadto że organy ochrony zabytków orzekające w kontrolowanym postępowaniu nie były uprawnione do oceny, czy sporny obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, podczas gdy "z art. 67 ust. 3 p.b. nie wyłącza uprawnienia organów konserwatorskich w tym zakresie", co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 i ust. 3 Pr.bud., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, iż rozpatrując kwestię uzgodnienia nakazu rozbiórki organ ochrony zabytków ograniczył się do kwestii związanej z wartością zabytkową obiektu i stracił z pola widzenia inne obowiązki władzy publicznej takie jak ochrona życia czy ochrona własności, podczas gdy organ rozpatrując powyższą kwestię wziął pod uwagę wszelkie wymienione przez Sąd I instancji obowiązki ciążące na władzy publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 67 ust. 1 i ust. 3 Pr.bud., poprzez "jego błędną i uznanie", że w świetle tych przepisów to organ nadzoru budowlanego - nie zaś inny organ, w tym organ ochrony zabytków - samodzielnie ocenia czy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia i że w ramach wykonywania kompetencji wskazanych w art. 67 ust. 3 Pr.bud. nie jest rolą organu ochrony zabytków polemika z takim założeniem dokonanym przez organ nadzoru budowlanego, tym samym, że organy ochrony zabytków orzekające na podstawie art. 67 ust. 3 Pr.bud. nie są uprawnione do oceny, czy sporny obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 67 ust. 3 Pr.bud. powinna prowadzić do wniosku, iż przepis ten nie wyłącza uprawnienia organów konserwatorskich w ww. zakresie, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;
2) art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że organ ma obowiązek skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. uprzednio przed zastosowaniem art. 138 § 1 k.p.a., podczas gdy żaden z tych przepisów nie statuuje wymogu i pierwszeństwa stosowania, a także nie statuuje konieczności stosowania w pierwszej kolejności jednego z wyżej wymienionych przepisów, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę J. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2023 r. ponownie zajął stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie PINB w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w trybie art. 67 ust. 1 Pr.bud. (jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia), wystąpił, na podstawie art. 67 ust. 3 Pr.bud. (w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków), do WKZ o uzgodnienie rozbiórki murowanego komina przemysłowego znajdującego się na działce nr [...] w K.
W odniesieniu do powyższego, zauważyć trzeba, że obiekty budowlane niewpisane do rejestru, objęte ochroną konserwatorską tylko na podstawie odpowiedniej regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podlegają bezwzględnemu wyłączeniu spod regulacji art. 67 ust. 1 p.bud. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu budowlanego jest wprawdzie możliwe, jednakże dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który jest obowiązany zająć w tym przedmiocie stanowisko w ciągu 30 dni. Niezajęcie stanowiska przez konserwatora w tym terminie jest równoznaczne z uzgodnieniem (ust. 3 i 4). Brak uzgodnienia i stanowisko odmawiające uzgodnienia stanowią przesłankę negatywną. Decyzja o nakazie rozbiórki takiego obiektu nie może być wydana (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 67).
Skoro odmowa dokonania uzgodnienia stanowi negatywną przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, to powinna zostać poprzedzona dokładną analizą stanu faktycznego sprawy.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, że "skoro (...) PINB zwrócił się do WKZ o uzgodnienie nakazu rozbiórki, to należało przyjąć, że organ nadzoru budowlanego stwierdził (wstępnie) istnienie przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o nakazie rozbiórki spornego trzonu komina kotłowni" oraz że "nie jest rolą organu ochrony zabytków polemika z takim założeniem dokonanym przez organ nadzoru budowlanego, wynikającym z samego faktu wystąpienia o uzgodnienie nakazu rozbiórki", w sytuacji gdy "to organ nadzoru budowlanego - nie zaś inny organ, w tym organ ochrony zabytków - samodzielnie ocenia, czy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia". Wystąpienie do organu konserwatorskiego jest realizacją obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z faktu, że to ostatecznie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu, nie wynika natomiast, iż organ konserwatorski nie może wyrazić oceny, czy sporny obiekt "nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia". Skoro organ konserwatorski uprawniony jest do autonomicznej oceny wartości zabytkowych obiektu budowlanego przez pryzmat jego stanu technicznego, to nie można odjąć mu prawa do zajęcia stanowiska w kwestii możliwości zachowania zabytkowej substancji obiektu, w tym wyrażenia opinii o potrzebie (możliwości) wykonania niezbędnych prac naprawczo-odtworzeniowych. Rozbiórka zabytku zawsze prowadzi do jego trwałego zniszczenia i wiąże się z koniecznością działania wręcz przeciwnego do zadań nałożonych przepisami prawa na konserwatora zabytków. Organ konserwatorski musi każdorazowo ustalić, czy wartości zabytkowe, na skutek wskazywanej degradacji sugerującej konieczność rozbiórki, rzeczywiście zostały utracone w stopniu, który wyłącza ich odtworzenie. Możliwa jest rozbiórka wyłącznie takiego zabytku, który bezpowrotnie utracił cechy stanowiące uprzednio podstawę przyznania mu ochrony konserwatorskiej. Organ konserwatorski jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić, jest bowiem wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony zabytków, dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze swojego działania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem tę grupę zarzutów kasacyjnych (naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego), która zmierza do podważenia wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska, zakwestionowanego przez tutejszy Sąd, z tym zastrzeżeniem, że zarzuty te nie mogą skutecznie podważyć zasadności wyeliminowania z obiegu prawnego aktów organów administracji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można odmówić słuszności zapatrywaniu Sądu Wojewódzkiego, że w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ ochrony zabytków jest ostatecznie odpowiedzialny za skutki, jakie mogą powstać w wyniku braku adekwatnej reakcji władzy publicznej na zły stan techniczny obiektu budowlanego - gdyby się okazało, że właściwą reakcją był nakaz rozbiórki. Jak bowiem wyżej zaznaczono stanowisko organu konserwatorskiego jest wiążące dla organu nadzoru budowlanego. Złożona skarga kasacyjna, poza lakonicznym stwierdzeniem, że organ wziął pod uwagę wszelkie wymienione przez Sąd I instancji obowiązki ciążące na władzy publicznej (takie jak ochrona życia czy ochrona własności) nie zawiera żadnego pogłębionego stanowiska w tym przedmiocie. Nie zakwestionowano w niej także poglądu Sądu Wojewódzkiego, że "rozpatrując kwestię uzgodnienia nakazu rozbiórki, organ ochrony zabytków nie może ograniczyć się do kwestii związanej z wartością zabytkową obiektu - nie może tracić z pola widzenia innych obowiązków władzy publicznej, takich jak ochrona życia (art. 38 Konstytucji RP), ochrona własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), bezpieczeństwa obywateli (art. 5 Konstytucji RP) oraz ich zdrowia (art. 68 Konstytucji RP)", a także, że odmowa uzgodnienia nakazu rozbiórki musi być poprzedzona dokładną analizą tego, czy ochrona danego zabytku w realiach konkretnej sprawy powinna uzyskać pierwszeństwo przed potencjalnymi zagrożeniami (wynikającymi z jego stanu technicznego) dla życia i zdrowia, bezpieczeństwa i własności jednostek. Z uzasadnienia postanowień wydanych w toku kontrolowanego postępowania nie wynika, aby odmawiając uzgodnienia organy obu instancji rozważyły, czy ochrona danego zabytku w realiach konkretnej sprawy powinna uzyskać pierwszeństwo przed potencjalnymi (wynikającymi z jego stanu technicznego) zagrożeniami dla życia i zdrowia, bezpieczeństwa i własności jednostek. Z uwagi na przedmiot postępowania, w jakim następuje uzgodnienie, obowiązkiem organu konserwatorskiego jest dokonanie wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, w zakresie jego uprawnień, pod kątem możliwości dokonania rozbiórki obiektu. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Skoro także organ pierwszej instancji wskazał na konieczność wykonania pogłębionej ekspertyzy (dot. górnej części trzonu komina), a organ odwoławczy stwierdził, że autorzy ekspertyzy nie przeprowadzili analizy możliwości technicznej podjęcia konkretnych działań naprawczych i konserwatorskich obiektu, J. S. winien rozważyć przedstawienie uzupełnienia do sporządzonej ekspertyzy, które w sposób jednoznaczny wypowie się w kwestii stanu technicznego obiektu i ew. możliwości podjęcia działań naprawczych.
Końcowo wskazać należy, że autor środka zaskarżenia całkowicie bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wypowiedzi, że organ ma obowiązek skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. uprzednio przed zastosowaniem art. 138 § 1 k.p.a., nie dokonywał wykładni ww. przepisów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.