II OSK 1659/22

II OSK 1659/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 721/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§  3 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 741
art. 52 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 721/21 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2021 r. nr SKO.4150.190.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 721/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, SKO, skarżący kasacyjnie) z 29 czerwca 2021 r. nr SKO.4150.190.2021 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 26 maja 2021 r. nr DPRG-UA-VII.896.2021 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 1 kwietnia 2021 r. Ł. S. (inwestor) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, usługami (w tym handel o pow. sprzedaży do 500 m²) oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...] i [...], fragmencie działki nr [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...].
Prezydent decyzją z 26 maja 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona analiza jest prawidłowa pod względem wymagań stawianych przez przepisy. Została przeprowadzona w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół terenu inwestycji, w pasie stanowiącym trzykrotność frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] (3x31 m = 93 m). Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, jak również zachowuje cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy, co w konsekwencji przesądza, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia również pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
WSA w Łodzi we wskazanym na wstępie wyroku z 28 kwietnia 2022 r. w szczególności stwierdził, że okolicznością powodującą uchylenie decyzji organów obu instancji - nie zgłoszoną w ramach skargi - było nieprawidłowe określenie frontu działki, co determinowało w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. Wyjaśniono, że z wniosku wynika, że inwestycja ma być realizowana na trzech działkach ewidencyjnych - działce nr [...], działce nr [...] oraz fragmencie działki nr [...], a także na fragmencie działki drogowej (działka nr [...]). Dalej wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma odbywać się za pośrednictwem planowanego zjazdu z drogi publicznej - ul. [...]. WSA w Łodzi stwierdził, że z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obszar analizowany w sprawie wyznaczono w oparciu o wymiar ustalony jako suma długości granicy działki nr [...] oraz fragment działki o nr [...] - wyłączając pozostały fragment tej ostatniej działki przylegający bezpośrednio do ul. [...]. Sąd wojewódzki podkreślił, że § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie) jednoznacznie stanowi o "trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", a nie frontu inwestycji, czy fragmentu działki objętego inwestycją. W konsekwencji, zdaniem sądu I instancji w świetle jednoznacznej treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu 93 m (trzykrotności sumy długości działki nr [...] i fragmentu działki nr [...], tj. łącznie 31 m) nie może zostać uznane za prawidłowe, a wada ta jest wadą uzasadniającą uchylenie decyzji, bowiem od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego zależą średnie wartości parametrów zabudowy. Jest to zatem wada istotna, wpływająca na wynik sprawy. Tym samym przedwczesna jest ocena prawidłowości ustalenia wskaźników zależnych od nieprawidłowo ustalonego obszaru analizowanego.
Na zakończenie sąd wojewódzki zaznaczył, że znane jest mu rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące interpretacji pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy - jednak jest to odmienny problem, dotyczący zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku jedynie do części terenu działki podlegającej zainwestowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego tj.:
1) § 3 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przy wyznaczaniu granicy obszaru tj. terenu inwestycji, do analizy urbanistycznej można przyjąć jedynie trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie można objąć wnioskiem części działki, w sytuacji gdy z treści tych przepisów nie wynika nakaz, żeby przy wyznaczaniu granicy obszaru tj. terenu inwestycji do analizy urbanistycznej trzeba przyjąć odległość nie mniejszą niż trzykrotność szerokości frontu działki i żeby wyznaczenie granicy tego obszaru nie mogło dotyczyć trzykrotności frontu także części działki z innymi działkami, bo wniosek o ustalenie warunków dla inwestycji może dotyczyć także części działki;
2) § 3 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 1 i z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że przy wyznaczaniu granicy obszaru tj. terenu inwestycji do analizy urbanistycznej nie można było przyjąć frontu działki nr [...] i fragmentu działki nr [...] w [...] przy ul. [...], przez co nieprawidłowa jest analiza urbanistyczna, w sytuacji gdy na podstawie tych przepisów prawa przy wyznaczaniu granicy obszaru tj. terenu inwestycji do analizy urbanistycznej można było przyjąć front działki nr [...] i fragment działki nr [...] w [...] przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem inwestora, a ewentualne ustalenie większego obszaru analizowanego tym bardziej potwierdziłoby zasadność warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i brak jest podstaw do wykonania kolejnej analizy urbanistycznej;
II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z powodu naruszenia § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bez należytego i uzasadnionego wykazania naruszenia tych przepisów, dodatkowo w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia w/w przepisów prawa, a zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
WSA w Łodzi naruszył istotną część przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez ten sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przyjęta bowiem przez sąd wojewódzki interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia okazała się być nieprawidłowa.
Stan prawny relewantny w tej sprawie obejmuje przepisy sprzed wejścia w życie istotnej nowelizacji u.p.z.p., tj. ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Nowelizacja weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., natomiast kontrolowane postępowanie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji w dniu 29 czerwca 2021 r., zatem przed wspomnianą nowelizacją.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. według stanu prawnego na dzień wydania decyzji SKO (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Pojęcie "terenu" wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostało natomiast recypowane do rozporządzenia wykonawczego i to spowodowało zdiagnozowane słusznie przez sąd wojewódzki rozbieżności w wykładni pojęcia terenu inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jako front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Rozporządzenie posługiwało się pojęciem działki budowlanej przy wyznaczeniu obszaru analizy. Ta niespójność pojęciowa nastręczała wątpliwości, których skutkiem były rozbieżności w orzecznictwie (vide wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17 oraz z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16 oraz wyroki NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 964/23, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19).
W ocenie składu orzekającego postanowienia rozporządzenia z 2003 r., jako aktu niższego rzędu, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). W razie stwierdzenia takiej sprzeczności, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji wydanej na podstawie takiego rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 71/11). Jednocześnie brak kompatybilności pomiędzy pojęciami prawnymi w ustawie i akcie podustawowym, nie może prowadzić do wykładni zawężającej prawa strony oraz zmieniającej zakres treściowy tych pojęć. Innymi słowy - wykładnia pojęcia w akcie niższego rzędu nie może prowadzić do modyfikacji pojęcia zawartego w ustawie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że teren inwestycyjny może stanowić zarówno działka ewidencyjna w całości, kilka działek lub część działki, w zależności od planów inwestycyjnych oraz innych uwarunkowań. Należy jedynie nadmienić, że ustawodawca dostrzegł te rozbieżności w wykładaniu przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia, co znalazło potwierdzenie w nowelizacji z 17 września 2021 r. Ustawa powyższa uchyliła § 3 rozporządzenia i dodała w u.p.z.p. art. 61 ust. 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.". Nowelizacja zatem zlikwidowała zidentyfikowany stan niespójności występujący w uprzednim stanie prawnym, polegający na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym (§ 3 rozporządzenia z 2003r. – "działka budowlana") oraz ustawowym (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – "granice terenu objętego wnioskiem"). Co prawda przepisy w nowym brzmieniu nie znajdują zastosowania w tej sprawie, jednak wraz z uzasadnieniem ich wprowadzenia - stanowią istotny argument w zakresie interpretacji stanu prawnego przed nowelizacją. Wykładnia ta zaś polega na tym, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczony graficznie mniejszy lub większy obszar niż działka ewidencyjna, w zależności od potrzeb inwestora oraz konkretnego stanu faktycznego. Obszar ten zaś kształtuje front działki, jako odcinek przylegający do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Jak wynika z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wyznaczony teren inwestycji przylega do drogi i front działki został zwymiarowany na poziomie 31 m. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego zostały ustalone jako trzykrotność frontu działki, czyli terenu objętego wnioskiem tj. 93 m i promień ten wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar poddany analizie urbanistycznej. Tak wyznaczony obszar analizowany wpisuje się w podstawowy wzorzec wyznaczony przez rozporządzenie i zupełnie błędnie został on zakwestionowany w zaskarżonym wyroku. Oznacza to konieczność dokonania oceny, czy w tak prawidłowo wyznaczonym obszarze występuje zabudowa o funkcjach i cechach pozwalających na proponowaną przez inwestora zabudowę. Wszystkie cechy wymienione w rozporządzeniu podlegają sprawdzeniu przez sąd orzekający.
Mając powyższe na uwadze i uznając za zasadne zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, NSA na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, który będzie zobowiązany do ponownej oceny zaskarżonej decyzji uznając, że granice obszaru analizy zostały prawidłowo ustalone.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł).