II OSK 1658/22

II OSK 1658/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 582/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 555
par. 4 ust. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 582/21 w sprawie ze skargi S. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 582/21 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejscu daty wydania zaskarżonej decyzji zamiast "12 maja 2020 r." wpisuje "12 maja 2021 r.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od S. G. i M. G. solidarnie kwotę 3005 (trzy tysiące pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 582/21 uwzględnił skargę S. G. i M. G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium) z 12 maja 2021 r. nr SKO.4160.73.2021 SKO.4160.76.2021 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 2 lutego 2021 r. nr 11/2021.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Prezydent Miasta Łodzi ww. decyzją z 2 lutego 2021 r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 600 900 zł z solidarnym obowiązkiem jej zapłaty przez skarżących z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] do terenów kolejowych (uchwała nr XXXVI/939/16 Rady Miejskiej w Łodzi z 19 października 2016 r.) oraz zbyciem tej nieruchomości.
1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Kolegium ww. decyzją z 12 maja 2021 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. Kolegium wyjaśniło, że nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego z 12 listopada 2020 r., zwłaszcza w kontekście wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w piśmie z 8 kwietnia 2021 r., stanowiących odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym prawidłowo uwzględnił jako bardziej korzystny stan planistyczny wynikający z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Jak wynika z ustaleń organu, na obszarze działki nr 7/3 (wydzielonej z działki nr 7) przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 19 października 2016 r. odnotowano funkcję terenu nieużytkowanego – "teren zielony" bez udokumentowanego prawa do zabudowy. Z dniem 23 listopada 2016 r. weszła w życie ww. uchwała z 19 października 2016 r., zgodnie z którą przedmiotowa działka znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 1P - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów oraz tereny ulic lokalnych (jednostka 1KDL). Na skutek uchwalenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na cel inwestycyjnie korzystniejszy od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania stał się szerszy, co uprawnia organ do wydania decyzji ustalającej rentę planistyczną. Wskazano, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (2 890 000 zł), a jej wartością tego udziału określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem (887 000 zł) stanowi kwotę 2.003.000 zł. Przy udowodnionym wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu i uwzględnieniu obowiązującej stawki procentowej oraz zbycia nieruchomości opłata planistyczna wynosi w analizowanym przypadku kwotę 600 900 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899; dalej ugn), dodając, że brak jest przesłanek do tego, by wycena innych działek, nawet bezpośrednio sąsiadujących miała proste przełożenie na wartość przedmiotowej nieruchomości. Inny jest bowiem przedmiot tej wyceny, a tym samym inne czynniki i atrybuty wpływające na jego wartość, inny może być okres sporządzenia operatu, inna metoda czy cel takiego opracowania. Z tej przyczyny operat szacunkowy sporządzony przez K.W. z 14 października 2019 r. dla celów odszkodowawczych nie może stanowić punktu odniesienia dla dokonania oceny prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości.
1.4. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich istotnych i budzących wątpliwości okoliczności ważnych dla rozstrzygnięcia spraw; poprzez nieprawidłowe przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego, który zawiera istotne błędy, tj. nieprawidłowe określenie stanu i wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;
2) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), a także art. 153 ust. 1 ugn, poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji na wycenie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, która nie została dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi, a w szczególności nieruchomościami sąsiadującymi ze sobą, o podobnych parametrach, oraz zbywanymi w tym samym okresie czasu,
3) art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej upzp), poprzez naliczenie opłaty planistycznej w rażąco zawyżonej wysokości.
1.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że w aspekcie zgłaszanych do operatu przez stronę zastrzeżeń, a mianowicie zasadności doboru nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowości sporządzenia samej wyceny nieruchomości, operat szacunkowy nie poddaje się kontroli ani organów, ani sądu. W przypadku transakcji przyjętych do porównań operat ogranicza się w zasadzie do wskazania ilości transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania na podane w operacie daty, ogólnikowego wskazania na trendy na analizowanym rynku nieruchomości oraz tabelarycznego zaprezentowania transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania poprzez wskazanie ich powierzchni i wartości oraz przyjętych do porównania cech tych nieruchomości. Operat nie zawiera natomiast wymaganego do oceny prawidłowości jego sporządzenia i wyceny nieruchomości opisu wskazanych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównania, nie wskazuje cech charakterystycznych tych indywidualnie oznaczonych nieruchomości, ani też nie wyjaśnia wyboru przyjętych do porównania cech tych nieruchomości, jak też sposobu, w jaki te cechy zostały określone i jakie były stany i wagi poszczególnych cech. Rzeczoznawca ogranicza się jedynie do wskazania cech i ich wag, jakie będzie stosował do porównania nieruchomości. Nie wyjaśnia jednak przyczyn tak przyjętego ich katalogu. Brak jest też precyzyjnego wskazania elementów różnicujących porównywane nieruchomości i ich wpływu na wartość szacowanej nieruchomości. W oparciu o tak sporządzony operat, nie można dokonać weryfikacji prawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości. Ogólnikowość operatu w tym zakresie, zdaniem sądu nie pozwala na kontrolę jego prawidłowości, bowiem z treści operatu nie wynika jakie przesłanki warunkowały przyjęcie do porównań tych, a nie innych nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowości dokonanej wyceny. Ponadto w kontrolowanej sprawie organy w zasadzie nie wyjaśniły dlaczego nie mają zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu i nie widzą potrzeby jego weryfikacji w trybie art. 157 ugn, a jednocześnie Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów skarżących wobec tego operatu, zawartych w odwołaniu, ograniczając się do ogólnikowych sformułowań, że operat jest prawidłowy.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego jest to o tyle istotne, że równolegle do przedmiotowego postępowania toczy się postępowanie, z udziałem skarżących w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 7/1. W operacie sporządzonym dla tej działki określono wartość nieruchomości na dzień 14 października 2019 r. Treść tego operatu powinna skłonić organy do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, co do prawidłowości operatu sporządzonego w sprawie niniejszej. W szczególności prawidłowości katalogu nieruchomości użytych do porównań w zakresie, o jakim była mowa powyżej. Organ zobowiązany był zatem dokonać oceny, czy wspomniany operat, w kontekście wskazanych wyżej okoliczności budzi jego uzasadnione wątpliwości, czy też nie. Ten proces myślowy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić ocenę jego prawidłowości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji - oprócz ogólnikowych sformułowań - nie zawiera jednak wyjaśnienia na podstawie jakich przesłanek Kolegium doszło do wniosku, że omawiany operat nie budzi jego wątpliwości. Niewystarczające jest bowiem jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami sztuki bez poparcia tej konkluzji bardziej szczegółową argumentacją odnoszącą się także do konkretnych zarzutów.
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji sporządzony w niniejszej operat budzi uzasadnione wątpliwości, na które wskazywali skarżący zarówno w trakcie postepowania administracyjnego, jak i w treści skargi. Nie można zatem z całą pewnością stwierdzić, że wskazywana przez biegłego w operacie wartość nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego jest ustalona prawidłowo, bowiem jak już wskazano organy i sąd administracyjny – nie posiadają wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, i w tym zakresie opierają się na sporządzonym operacie, który musi poddawać się weryfikacji wedle reguł oceny dowodów.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 6, 7, 12 upzp w zw. z art. 152, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa - poprzez błędną ich wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że będący podstawą zaskarżonej decyzji ustalającej tzw. rentę planistyczną operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto konkretne nieruchomości, a nie inne będące w obrocie na określonym obszarze, po to, żeby organ administracji mógł przeanalizować czy nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, czy nastąpiły zmiany cen wskutek upływu czasu, czy zastosowany został współczynnik korygujący cenę oraz zawarta informacja niezbędna dla określenia cen rynkowych i ich wag, w sytuacji gdy będący podstawą zaskarżonej decyzji ustalającej tzw. rentę planistyczną operat szacunkowy powinien zgodnie z przyjętą metodą wyceny, w tym przypadku korygowania ceny średniej, powinien zawierać jedynie wskazanie kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, następnie korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości;
b) art. 157 ugn poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji powinien zlecić weryfikację operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych w razie (każdej) wątpliwości strony co do jego treści, bo wtedy organ administracji powinien też mieć wątpliwości co do jego treści w sytuacji gdy organ administracji w tej sprawie nie miał wątpliwości co do jego treści, rzeczoznawca majątkowy odpowiadał na zarzuty strony także w postępowaniu odwoławczym, a strona skarżąca nie przedstawiła operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego w tym samym celu, z którego wynikałaby odmienna wartość nieruchomości ani nie przedstawiła sporządzonej opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych podważającej operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A.Z. sporządzony w tej sprawie;
2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi ustalającej tzw. rentę planistyczną z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa bez jasnego wyjaśnienia na czym dokładnie polegało naruszenie tych przepisów prawa przez organ administracji w ocenie operatu szacunkowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów Kpa, a zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności dokonana przez organy administracji ocena dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego nastąpiła zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
4.3. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (np. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 7 lutego 2024 r, sygn. akt II OSK 2337/22). Polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być traktowane ze szczególną ostrożnością.
4.4. Takiej ostrożności zabrakło Sądowi Wojewódzkiemu w zaskarżonym wyroku, w którym kreuje on nieznane tak polskiemu systemowi prawnemu jak i szeroko rozumianemu systemowi wyceny wymagania co do treści operatu szacunkowego. Słusznie Kolegium zarzuca, że Sąd I instancji nie wskazał, z którego przepisu prawa wynika obowiązek rzeczoznawcy uzasadnienia wyboru przyjętych do porównania nieruchomości (poza cechami nieruchomości podobnych wskazanymi przez niego w operacie). Rolą organów w ramach prowadzonego postępowania nie było jednak dokonywanie weryfikacji prawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości mających charakter wiadomości specjalnych. Nie wiadomo na czym oparł swoje twierdzenia Sąd Wojewódzki, że operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto konkretne nieruchomości, a nie inne będące w obrocie na określonym obszarze. Nie wiadomo też według jakiego wzorca oceniać ogólnikowość operatu, która w opinii Sądu I instancji nie pozwala na kontrolę jego prawidłowości. W operacie szacunkowym sporządzonym przez A.Z. został bowiem zastosowany sposób współmierny określenia wag dla różnych rodzajowo zbiorów nieruchomości, przy wycenie różnych obszarów przedmiotowej nieruchomości. Wykorzystano taki sposób zarówno w zakresie cech rynkowych, jak i ich wag, w oparciu o doświadczenia biegłego wynikające z prowadzenia działalności w dziedzinie rzeczoznawstwa, prowadzenia analiz rynkowych, obserwacji oraz informacji pochodzących od inwestorów na różnych rodzajowo rynkach nieruchomości. Stanowisko Sądu nie znajduje oparcia ani w treści art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ugn jak i § 4 ust. 4 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia. Dodatkowo można wskazać, że nie wynikało to też z norm branżowych tj. noty interpretacyjnej - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości (w ramach Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny przyjętych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) czy nawet akceptowanego globalnie RICS Valuation – Global Standards (Red Book Global Satndards – dostępne online - rics.org). Zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej opisane w § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wymaga opisowej charakterystyki wszystkich nieruchomości użytych do porównania, bo przecież może to być kilkadziesiąt nieruchomości. Zgodnie ze wskazanym przepisem przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W przypadku zastosowania ww. metody wymagane było scharakteryzowanie nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości o cenach skrajnych tj. podanie charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej (Cmin) i nieruchomości o cenie maksymalnej (Cmax) poprzez wyeksponowanie ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, co zawiera sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy. Charakteryzowanie zarówno nieruchomości porównywalnych oraz nieruchomości wycenianej przez opis przyporządkowanych im cech następuje w przypadku zastosowania podejścia porównawczego i metody porównania parami, która nie została przez rzeczoznawcę w przedmiotowym operacie zastosowana.
4.5. Zasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 157 ugn poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji powinien zlecić weryfikację operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych w razie (każdej) wątpliwości strony co do jego treści. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O ocenę tej organizacji może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, 19 października 2021 r., I OSK 578/21, z 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 806/20, 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 25/24). Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, bowiem organy uznały, że wszystkie opinie o wartości nieruchomości zostały sporządzone przez uprawnione podmioty i są prawidłowe od strony formalnoprawnej. Skarżący nie przedstawili operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego w tym samym celu, z którego wynikałaby odmienna wartość nieruchomości ani nie przedstawili sporządzonej w ich inicjatywy opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych podważającej operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A.Z. Przy tym należy mieć na uwadze, że autor operatu w trakcie postępowania odwoławczego pismem z 8 kwietnia 2021 r. odniósł się szczegółowo do spornych kwestii dotyczących określenia wartości nieruchomości. Natomiast Sąd I instancji nie wskazał jakie to wady operatu szacunkowego uzasadniałyby jego weryfikację (do zarzutów strony rzeczoznawca majątkowy odniósł się również w postępowaniu odwoławczym).
4.6. W konsekwencji zasadności ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego, na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w zasadzie nie podał na czym dokładnie polegało naruszenie tych przepisów prawa przez organ administracji w ocenie operatu szacunkowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
4.7. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Kolegium jest zgodne z prawem i w żadnym razie nie było podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Kluczowe znaczenie w sprawie miało wykazanie przez rzeczoznawcę majątkowego, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości została oparta na szerokiej analizie rynku lokalnego i nie miała charakteru dowolnego. Wykazane zostało, że plan miejscowy
umożliwił lepsze możliwości zagospodarowania nieruchomości. Nieruchomość o ogólnie rozumianym przeznaczeniu produkcyjno-usługowym jest niewątpliwie bardziej wartościowa od nieruchomości uwzględniającej jej faktyczny sposób użytkowania. Jak wyjaśnił, faktycznym generatorem wzrostu wartości jest cały obszar niezabudowany, a końcowa różnica wartości odzwierciedla wartość jednostkową gruntu niezabudowanego oszacowanego wg faktycznego sposobu wykorzystania na poziomie ok. 43 zł/m2 i wg przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym na poziomie ok. 141 zł/m2. Operat szacunkowy został oceniony w koniecznym zakresie także przez organy obu instancji. W szczególności zweryfikował ustalenia faktyczne przyjęte przez biegłego, a dotyczące przeznaczenia nieruchomości w starym jak i nowym planie miejscowym oraz w okresie luki planistycznej.
4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 207 § 2 Ppsa, odstępując w części od zasądzenia zwrotu kosztów. Oczywistą omyłkę zawartą w zaskarżonym wyroku sprostowano w oparciu o art. 156 § 1 i 3 Ppsa.