I SA/WA 1613/05

I SA/Wa 1613/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 1657/06 - Wyrok NSA z 2007-12-07
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. występującego w imieniu Skarbu Państwa na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozbiórkę budynku dawnego młyna oddala skargę
Uzasadnienie
I SA/Wa 1613/05
UZASADNIENIE
Minister Kultury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta T., utrzymał w mocy-działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków-decyzję Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odmawiającą zezwolenia na dokonanie rozbiórki budynku dawnego młyna z przybudówkami, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (w decyzji mylnie podano nr [...] i [...]) położonych przy ul. [...] w T..
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. organ I instancji wskazał, iż nie może zezwolić na rozbiórkę budynku dawnego młyna z przybudówkami, ponieważ przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] czerwca 1984 r. i stanowi istotny, cenny element XIX-wiecznej zabudowy przemysłowej T..
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie złożył Prezydent Miasta T. działający w imieniu Skarbu Państwa. W jego uzasadnieniu stwierdził, że stanowisko organu I instancji opiera się wyłącznie na uznaniu administracyjnym i nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach studium historyczno-krajobrazowego T. z 1994 r. Zdaniem odwołującego się, omawiany obiekt nie oddziałuje w sposób istotny na krajobraz w tym rejonie miasta, który jest znacznie przekształcony i zdominowany przez budynek Sądu Okręgowego oraz wielorodzinne budynki mieszkalne. Ponadto przeprowadzenie robót rozbiórkowych jest niezbędne z uwagi na stan techniczny dawnego młyna stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, środowiska i osób przebywających w pobliżu. W tej sytuacji rozpatrując odwołanie organ II instancji wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o przygotowanie specjalistycznej opinii w sprawie możliwości przeprowadzenia rozbiórki budynku dawnego młyna. Z opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w R. z dnia [...] marca 2005 r. wynika, że budynek dawnego młyna usytuowany jest w centrum historycznego przedmieścia T. położonego na wschód od [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Brak jakichkolwiek prób zabezpieczenia budynku przed wpływem warunków atmosferycznych w konsekwencji powoduje jego postępującą degradację. We wnioskach opinii stwierdzono, iż budynek dawnego młyna stanowi znaczący element zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego T.. Wbrew twierdzeniu Prezydenta Miasta T., obszar ten nadal zachował wartości zabytkowe, pomimo niekorzystnej lokalizacji Sądu Okręgowego stanowiącego negatywną dominantę w przestrzeni zabytkowego układu, a także pomimo przeprowadzenia arterii komunikacyjnej przez ten teren. Prace rozbiórkowe dawnego młyna doprowadziłyby do dalszej degradacji wartości kulturowo-krajobrazowych historycznego przedmieścia T.. Zgodnie z opinią pomimo złego stanu technicznego obiekt kwalifikuje się do przeprowadzenia prac remontowych. Całkowitej wymiany wymaga jedynie konstrukcja i pokrycie dachowe. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zalecenia konserwatorskie zawarte w studium historyczno-krajobrazowym Miasta T. z 1994 r. odnoszące się do budynku dawnego młyna sformułowane są następująco: "Budynek wart jest zachowania - należy go wyremontować i znaleźć sposób użytkowania, najlepiej doprowadzić do ponownego uruchomienia młyna". W tej sytuacji, powołując się na treść art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Minister uznał, że przedmiotowy budynek, jakkolwiek nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, nadal posiada wartości jako zabytek techniki stanowiący element wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistyczno-krajobrazowego T. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta T.. W jej uzasadnieniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz interes prawny i faktyczny Skarbu Państwa, a także zawierającej uchybienia formalne poprzez błędne użycie w zaskarżonej decyzji Ministra: nazwy organu I instancji, numeru decyzji organu I instancji oraz numerów działek ewidencyjnych. Naruszenie interesu prawnego Skarbu Państwa polega, zdaniem skarżącego, na tym, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem miejscowym zawartym w uchwale nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] września 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu zabudowy usługowo - mieszkaniowej "[...]" w T. (publikacja w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r.). Obiekt dawnego młyna, jak również teren działek, na których usytuowany jest młyn, zgodnie z obowiązującym planem oznaczony jest symbolem [...] z przeznaczeniem na "ciągi piesze - główne pasaże handlowe na osiedlu, o pow. [...] ha" oraz symbolem [...] - z przeznaczeniem na "tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej" (z ustaleniami szczegółowymi wg załączonego tekstu uchwały). Na każdym etapie sporządzenia planu ówczesna Służba Ochrony Zabytków była powiadamiana w trybie przewidzianym Ustawą o sporządzaniu planu. Rezultatem tych powiadomień był protokół uzgodnienia M.P.Z.P. "[...]" - bez uwag, podpisany przez przedstawiciela Wojewódzkiego Oddziału Państwowej Służby Ochrony Zabytków w T., a poprzedzony pismem ówczesnego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które to dokumenty uzgodniły treść planu w obowiązującej wersji. Skarżący stanął więc na stanowisku, że zachodzi sprzeczność pomiędzy prawem miejscowym, a zaskarżoną decyzją podjętą bez uwzględnienia prawa miejscowego.
Naruszenie interesu faktycznego Skarbu Państwa polega, zdaniem skarżącego, na tym, że zaskarżona decyzja w uzasadnieniu (na str. 2) zaleca zgodnie ze studium historyczno - urbanistycznym Miasta T. z 1994 r. "budynek wart jest zachowania - należy go wyremontować i znaleźć sposób użytkowania, najlepiej doprowadzić do ponownego uruchomienia młyna". Studium jest dokumentem pomocniczym dla prowadzenia działalności związanej z zarządzaniem Miastem. Powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na zalecenia ze Studium jest nieprawidłowe, ponieważ Prezydent Miasta jako reprezentant Skarbu Państwa a także Gminy, nie może prowadzić działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu młyna. Skarżący podkreślił, że budynek dawnego młyna w chwili obecnej zagraża bezpieczeństwu publicznemu, a jego stan techniczny nie kwalifikuje go do jakichkolwiek działań remontowych, co potwierdzone zostało w ekspertyzie technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego. Zdaniem skarżącego bezspornym jest fakt, że zrujnowany obiekt nie posiada w chwili obecnej żadnych wartości architektonicznych, historycznych czy kulturowych, ani jakichkolwiek odniesień do tych wartości i nie stanowi również wartości w historycznym kontekście urbanistycznym. Jako zabytek techniki nie może być również brany pod uwagę, gdyż nie zachowały się żadne urządzenia świadczące o dawnej funkcji budynku i jego technologii, a sam obiekt uległ poważnej degradacji, grożącej katastrofą budowlaną. Istotnym aspektem cywilno-prawnym w przedmiotowej sprawie jest też wniosek byłego właściciela młyna, Pana E. K. o zwrot obiektu przejętego w 1955 r. pod przymusowy zarząd państwowy.
Skarżący zarzuca ponad to, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury zawiera także uchybienia formalne: błędnie wpisano nazwę organu I instancji jako Kierownika Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., a winno być Kierownika Delegatury w T. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.; błędnie wpisano numer decyzji organu [...]Woj.Konser.Zabyt.[...] Del. w T. [...] a prawidłowy znak to [...]; błędnie wpisano numery działek jako [...] i [...] a prawidłowe ich numery zgodne z [...] to nr [...] i [...]. Nadto uchybienia formalne zawiera decyzja Kierownika Delegatury w T. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], w której błędnie wpisano numery działek ewidencyjnych, mimo że skarżący we wniosku z dnia 7 września 2004 r. oraz w odwołaniu z dnia 6 stycznia 2005 r. oznaczył je prawidłowo jako [...] i [...]. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P..
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że nazwa organu, który wydał decyzję w I instancji została podana prawidłowo, co wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Błędne podanie numerów działek oraz liczby dziennika decyzji organu I instancji jest zaś, zdaniem Ministra, jedynie błędem pisarskim w rozumieniu art. 113 §1 kpa, które może być naprawione w drodze sprostowania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto podkreślić należy, że dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena działalności organów administracji publicznej, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Zatem kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie będąc kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, ocenia ten akt wyłącznie pod względem legalności. W związku z powyższym, rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji i dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowy budynek dawnego młyna z przybudówkami zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta T., wpisanego do rejestru zbytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] czerwca 1984 r. Z tej racji podlega ochronie konserwatorskiej, która zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Ponadto zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 tej ustawy ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga natomiast m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.
Zgodnie zaś z treścią art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j-t. z 2003 r., Dz.U. nr 207, poz. 2016, ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Przywołane przepisy nie definiują kryteriów, według których następuje uzgodnienie na dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja wydana w oparciu o przytoczone przepisy prawa jest zatem oparta na tzw. uznaniu organu. Jeżeli organ wydaje decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym, to działa w granicach uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza, że decyzja taka może być dowolna. Musi się ona opierać na podstawie prawnej i być właściwie uzasadniona. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym - szczególnie, jeżeli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym.
W rozpatrywanej sprawie działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. omówił zezwolenia na dokonanie rozbiórki budynku dawnego młyna z przybudówkami, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] (w decyzji mylnie podano nr [...] i [...]) położonych przy ul. [...] w T.. Minister Kultury utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzję taką organy motywowały faktem, że przedmiotowy obiekt stanowi istotny i cenny element XIX-wiecznej zabudowy przemysłowej miasta T. Prace rozbiórkowe dawnego młyna stanowiłyby natomiast dalszą degradację wartości kulturowo-krajobrazowych historycznego przedmieścia T. Przedmiotowy budynek nadal posiada, zdaniem organów, wartości jako zabytek techniki stanowiący element wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistyczno-krajobrazowego T.
Sąd nie może ingerować w merytoryczne uprawnienia organu, może tylko ocenić, czy jego działanie znajduje podstawę w przepisach prawa regulujących sposób załatwienia tej sprawy Z analizy akt sprawy wynika, że Minister Kultury przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji rozważył zarówno interesy właściciela jak i interesy ogółu, wynikające z konieczności ochrony dóbr kultury, dając w rezultacie przeprowadzonych rozważań pierwszeństwo potrzebom ochrony dóbr kultury, w interesie których leży zachowanie historycznych układów urbanistycznych oraz możliwość ich odtworzenia. Organ prawidłowo wskazał przy tym przepisy prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Całokształt postępowania odzwierciedlonego w aktach sprawy wskazuje, że zostały wnikliwie zbadane okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a stanowisko zajęte w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione. Oznacza to, że organ administracji działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, prowadził to postępowanie i wydał rozstrzygnięcie nie uchybiając przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 §1 i 80 kpa.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa zezwolenia na rozbiórkę obiektu znajdującego się na terenach objętych ochroną konserwatorską. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie nie są związane zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, który nie stanowi podstawy do przeprowadzenia prac rozbiórkowych. Ponadto z akt sprawy wynika, że uzgodnienia projektu do planu zagospodarowania przestrzennego (k-127 akt adm.) zostały podpisane przez przedstawiciela Wojewódzkiej Państwowej Służby Ochrony Zabytków jedynie w trybie warunkowym, czyli po uwzględnieniu w treści planu poprawek zawartych w opinii WUZ z [...] października 1998 r. Opinia ta mówiła natomiast o konieczności zachowania układu urbanistycznego, charakteru i skali istniejącej (czy dominującej) zabudowy na terenie będącym w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (k-124 akt adm.). Z powodu zaś odmiennych ustaleń przedstawionych przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w T. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił pozytywnego zaopiniowania przedstawionego mu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.
Powoływana jako dowód przez skarżącego ekspertyza stanu technicznego obiektu nie może stanowić podstawy do uznania, iż stracił on swą wartość zabytkową wskutek całkowitego zniszczenia. Z ekspertyzy tej istotnie wynika zły stan techniczny budynku, jednakże znajdujące się w aktach sprawy dwie inne opinie (k-100 i k-90 akt adm.) wskazują na istniejącą w dacie wydawania decyzji możliwość jego wyremontowania i określają jakie prace remontowe i w jakim zakresie powinny być wykonane. Wniosek zaś, iż z przyczyn techniczno-ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu. Zły stan techniczny, czy trudności w rozwiązaniu komunikacji miejskiej nie mogą być natomiast powodem uznania, że zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu historycznego. W świetle dowodów zebranych przez organ prowadzący postępowanie, jak i przedłożonych organowi przez skarżącego nie można przyznać racji argumentom tego ostatniego w szczególności, że w dużej mierze jest on odpowiedzialny za taki stan dawnego młyna.
Równocześnie wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja nie może być uznana jako ograniczenie uprawnień właścicielskich, albowiem właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 kc). W przypadku zaś terenu objętego ochroną konserwatorską granicę tę wyznaczają przepisy art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i znajdują one swój konkretny wyraz w zaskarżonej decyzji.
Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.