II OSK 1655/21

II OSK 1655/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Op 39/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-03-23
Skarżony organ
Prezydent Miasta~Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Opole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 39/21 w sprawie ze skargi J. T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/656/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 39/21 uwzględnił skargę J. T. i A. T. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta Opola z 29 października 2020 r. nr XXXI/656/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu zagospodarowania przestrzennego "Chmielowice I" w Opolu (dalej plan miejscowy) i stwierdził jego nieważność w części tekstowej i graficznej obejmującej działki nr [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...] oraz zasądził od Gminy Opole na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącym, że organy gminy błędnie oceniły wpływ regulacji planistycznych na treść i istotę prawa własności w ukształtowanym ostatecznie w zaskarżonej uchwale przeznaczeniu ww. działek jako terenu zieleni urządzonej - [...]ZP w zakresie zabudowy. Skarżący zasadnie podnieśli, że studium nie przewiduje zieleni urządzonej na terenach [...].M jako odrębnej jednostki urbanistycznej. Rada, wprowadzając zupełnie arbitralnie przedmiotowy zakaz zabudowy dla wskazanych w skardze działek skarżących, dokonała w istocie swoistego wywłaszczenia nieruchomości w zakresie, w jakim uniemożliwiła posadowienie na niej budynku i tym samym pozbawiła jej w przeważającej części wartości. Zabrakło przy tym wyjaśnienia w sposób szerszy, dlaczego taki zakaz zostaje wprowadzony. W ocenie Sądu Wojewódzkiego objęcie całej nieruchomości przeznaczeniem o charakterze publicznie dostępnej zieleni urządzonej stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności. Organ stanowiący nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi de facto mieszkańców jego gminy, głównie jednak sąsiednich nieruchomości. Zaskarżona uchwała narusza przepisy dotyczące przeznaczenia w miejscowym planie terenów na cele publiczne, co prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego. Ustalenia zaskarżonej uchwały prowadzą zatem do nadmiernej i nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego ingerencji w prawo własności prywatnej, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.
2. Rada Miasta Opole wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego:
a) art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części tekstowej i graficznej obejmującej ww. działki, gdy w rzeczywistości nie było ku temu podstaw zarówno prawnych, jak i faktycznych;
b) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 Ppsa, poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dla sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Wydając zaskarżony wyrok WSA nie wziął pod uwagę, że działki skarżących w chwili uchwalania studium oraz planu miejscowego jako działki rolne były wyłączone spod zabudowy. W świetle powyższego, należy stwierdzić, iż wszelkie twierdzenia WSA zmierzające do wykazania, że organ pozbawił skarżących przysługującego im prawa poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego są bezzasadne i nie mają pokrycia w zebranym materialne dowodowym. W wyniku uchwalenia studium ww. działki nie zmieniły swojego charakteru, tj. nie dopuszczalne było ich wykorzystywanie na cele budowlane. Również w wyniku uchwalania planu to się nie zmieniło;
c) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 9 i art. 10 upzp poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów zawartych w Studium, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. WSA wydając zaskarżony wyrok dokonał błędnej interpretacji pojęcia "strefy mieszkaniowej", zastosowanego studium. Wbrew ocenie Sądu I instancji - objęcie określonej działki ewidencyjnej "strefą mieszkaniową" nie jest równoznaczne z przeznaczeniem jej na cele budownictwa mieszkaniowego. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia szereg argumentów. Po pierwsze, studium jest aktem ogólnym i kierunkowym opisującym podstawowe założenia polityki planistycznej na poziomie całej gminy, dlatego też, nie może ono rozstrzygać w sposób wiążący o przeznaczeniu poszczególnych działek. Po drugie, treść studium nie pozostawia wątpliwości co do intencji Rady Miasta Opola uchwalającej tę uchwałę. W jej treści nie ma ani jednego zapisu wskazującego, że zamysłem tego organu, było przesądzenie o sposobie zagospodarowania działek znajdujących się na obszarze tworzonych stref. Po trzecie, na mapie znajdującej się na stronie 273 Studium zatytułowanej: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" - nie wprowadzono podziału na działki ewidencyjne, a co za tym idzie nie może ona decydować o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości, skoro sama graficznie ich nie wyróżnia. Jedynym podziałem stosowanym na w/w mapie są jednostki organizacyjne czyli sołectwa, osiedla i dzielnice oraz strefy co odpowiada funkcji studium;
d) art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej upzp) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, zamiast oddalenia skargi, będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego poprzez pominięcie przez WSA okoliczności, że prawo własności skarżących w stosunku do ich działek, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego w żaden sposób nie zostało naruszone przez organ planistyczny, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez WSA, że interes prawny skarżących został naruszony, władztwo planistyczne Rady Miasta Opola przekroczone, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi;
e) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 Ppsa, poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dla sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności pominięcie pisma organu z 15 lutego 2021 r. - mającego bardzo istotny wpływ dla rozpoznawanej sprawy;
f) art. 65 § 1, art. 66 § 1 w zw. z art. 47 § 1 oraz art. 75 § 1 Ppsa poprzez brak doręczenia organowi przez WSA pisma skarżących z 23 lutego 2021 r., na które powołuje się ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo iż organ nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w związku z czym strona skarżąca nie była zobowiązana do doręczenia odpisu pisma stronie przeciwnej. Doprowadziło to do pozbawienia organu możliwości zapoznania się z pismem i ewentualnego ustosunkowania się do jego treści. Sąd I instancji wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym pomimo braku stanowiska organu odnoszącego się do w/w pisma procesowego skarżących,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że związanie organu planistycznego gminy zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy sporządzaniu planu miejscowego oznacza obowiązek wprowadzania na każdej działce obszaru, co do którego studium przewiduje określony kierunek zagospodarowania, takiego samego sposobu zagospodarowania w planie, podczas gdy studium to akt generalny, stanowiący jedynie o kierunkach rozwoju gminy (a nie o przeznaczeniu terenu), o małym stopniu szczegółowości, a właściwy sposób zagospodarowania konkretnych działek jest możliwy dopiero na etapie opracowania planu, po dokładnej analizie zagospodarowania terenu właściwej dla stopnia szczegółowości planu, po uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień organów określonych w ustawie. Doprowadziło to do przyjęcia przez WSA, że Rada Miasta Opola naruszyła zasady sporządzania zaskarżonego planu miejscowego poprzez przeznaczenie działek skarżących na tereny zieleni urządzonej (11ZP), podczas gdy w Studium działki te znajdują się w strefie mieszkaniowej;
b) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 upzp poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, że w uzasadnieniu do projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny winien szczegółowo wyjaśniać, w jaki sposób ważył interes publiczny i interesy prywatne wszystkich właścicieli poszczególnych nieruchomości, w stosunku do których plan miejscowy wprowadza jakieś zmiany czy ograniczenia. Wykładnia taka jest pozbawiona podstaw i prowadziłaby do sytuacji, w której uzasadnienie do planu służyłoby przede wszystkim analizie nieokreślonych, nieznanych organowi w chwili uchwalania planu i trudnych do przewidzenia interesów prywatnych każdego właściciela działek znajdujących się w granicach opracowania planu, co zważywszy na powierzchnię terenów objętych planem i liczbę takich właścicieli jest niewykonalne. Zwłaszcza, że celem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Dodatkowo przy piśmie z 4 sierpnia 2022 r. przesłali kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Opolu z 19 lipca 2022 r.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.
4.3. Błędne są rozważania Sądu I instancji dotyczące relacji ustaleń studium do ustaleń planu. Biorąc pod uwagę normatywny charakter studium, które stosownie do treści art. 9 i art. 10 upzp nie wyznacza przecież w sposób wiążący przeznaczenia nieruchomości, należy zgodzić się z organem, że objęcie określonej działki "strefą mieszkaniowo-usługową" nie jest równoznaczne z określeniem jej przeznaczenia na potrzeby budownictwa mieszkaniowego i usług. Studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego ustalenia dla działek skarżących przeznaczenia [...]ZP, jako sprzecznego z postanowieniami studium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sprzeczność, która stanowiłaby podstawę do unieważnienia planu nie zachodzi. Kluczowe znaczenie dla oceny tej kwestii ma to, iż takie przeznaczenie mieści się w dopuszczalnej funkcji terenów, w studium wskazano, że tereny mieszkaniowe brutto obejmują tereny netto oraz tereny usług podstawowych takich jak: oświaty, opieki zdrowotnej, handlu, administracji itp. oraz zieleń urządzoną i tereny komunikacji. Cechą terenów mieszkaniowych jest bowiem ich wielofunkcyjność. Tym samym za niesprzeczne ze studium należy uznać wprowadzenie, w ramach wyznaczonej w studium funkcji zabudowy mieszkaniowej, przeznaczenia pod zieleń jako funkcji uzupełniającej dla funkcji mieszkaniowej i niepozostającej z nią w sprzeczności. Zaskarżony plan w zakresie działek skarżących nie narusza zatem art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp. Podstawowym problemem w sprawie nie jest bowiem to czy można było ustalić przeznaczenie zieleń urządzoną, ale proporcje w jakiej takie przeznaczenie zostało ustalone w odniesieniu do nieruchomości skarżących.
4.4. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności planu ma bowiem jednak kwestia naruszenia zasady proporcjonalności i nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżących w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym zakresie należy wyjaśnić, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie przestrzeni jest elementem konstytuującym prawo własności (art. 140 Kc). Rada gminy regulując status planistyczny nieruchomości, a więc w konsekwencji określając zasady i granice wykonywania prawa własności nie może tego jednak czynić dowolnie. Organ planistyczny musi mieć bowiem na uwadze że dokonuje ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo podstawowe, które immanentną cechą jest uprawnienie do decydowania o przeznaczeniu rzeczy i sposobie jej gospodarczego wykorzystania. Dodatkowo art. 6 ust. 2 upzp statuuje zasadę wolności budowlanej jako element wykonywania prawa własności.
4.5. W związku z tym punktem wyjścia kluczowych zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX, , Svitlana Ilchenko przeciw Ukrainie wyrok 4 lipca 2019 r., ECHR 47166/09). W przypadku wadliwego wykorzystania władztwa planistycznego, naruszającego wyżej opisane ramy, zwykło się mówić o nadużyciu władztwa planistycznego, czy też przekroczeniu jego granic. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13). Natomiast szczególną formą wykonywania władztwa planistycznego jest przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny i zmiana jej statusu urbanistycznego na przestrzeń publiczną. Tak się dzieje m.in kiedy prywatna nieruchomość jest przeznaczona pod urządzenie czy poszerzenie drogi publicznej czy ogólnodostępnego parku. Takie działanie stanowi jednakże zapowiedź wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny (art. 21 ust. 2 Konstytucji).
4.6. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tym drugim przejawem władztwa planistycznego (ingerencja wywłaszczeniowa) polegającym na wyznaczeniu przestrzeni publicznej na działkach skarżących lecz z narzuceniem szczególnego reżimu korzystania z nieruchomości prywatnej (ingerencja regulacyjna). Wbrew temu na co wskazuje się w skardze kasacyjnej jest to nadmierna ingerencja w prawo własności. Nadmierność tej ingerencji wynika z powierzchni obszaru wyznaczonego jako tereny zieleni urządzonej i pozbawienia prawa zabudowy, na obszarze, które studium wskazuje jak dedykowany pod zabudowę. Należy stwierdzić, że naruszenie ustaleniami planu miejscowego prawa własności nie musi polegać tylko i wyłącznie na pozbawieniu jakiegoś uprawnienia lecz może oznaczać sprzecznie z prawem ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego może polegać również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Rację ma zatem Sąd I instancji, że postanowienia planu miejscowego w zakresie ww. działek nadmiernie ograniczają chronione konstytucyjnie prawo własności, szczególnie – co wymaga wyeksponowania – że sąsiednie działki nie podlegają tym samym ograniczeniom. Wprowadzenia przeznaczenia w tak dużej skali pod zieleń urządzoną na nieruchomościach skarżących oznacza przyznanie pierwszeństwa interesom właścicieli sąsiednich nieruchomości poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości, co w sposób oczywisty narusza zasadę proporcjonalności. Takie rozwiązanie jest nieracjonalne, nie przemawia za nim żaden interes publiczny i wprowadza niczym nieuzasadnione rozróżnienia sytuacji prawnej podmiotów odznaczających się jednakową cechą relewantną, pomimo że położenie tych nieruchomości oraz stan ich zagospodarowania, nie daje podstaw do wprowadzania takiego rozróżnienia. Ponadto nie budzi wątpliwości NSA orzekającego w niniejszej sprawie, że przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp uzasadniającej stwierdzenie nieważności planu miejscowego.
4.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 upzp w zakresie braku uzasadnieniu do projektu uchwały powodów ograniczenia prawa własności skarżących, wyjaśnić należy, że obowiązkiem organu planistycznego jest także wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia (wyrok WSA we Wrocławiu z 7 września 2006 r., sygn.. akt II SA/Wr 604/05). W niniejszej sprawie plan miejscowy wprowadził w sposób zupełnie arbitralny i dowolny zakaz zabudowy ww. działek skarżących. Dlatego jeżeli istniały wątpliwości dotyczące ingerencji organu władzy publicznej w prawo własności (w tym poprzez normy planistyczne), to powinny zostać w sposób jednoznaczny wyjaśnione (wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2771/20). Upzp akcentuje bowiem potrzebę uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp) i formułuje wyraźnie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, oczywiście w ograniczonym prawnie zakresie (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). W niniejszej sprawie zabrakło dostatecznego wyjaśnienia dlaczego taki zakaz zostaje wprowadzony. Lakoniczne wręcz w tym przedmiocie uzasadnienie, w dużej mierze odwołujące się do ogólnych zasad ustalonych w projekcie planu w żadnym zakresie nie wypełnia założeń wynikających z przytoczonego orzecznictwa. W okolicznościach tej sprawy stosowne braki uzasadnienia uchwały dawały podstawy do stwierdzenia przez Sąd naruszenia zasady proporcjonalności (wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
4.8. Nietrafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej również naruszenie art. 147 § 1 w zw. z 151 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa. W myśl art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Sąd Wojewódzki ocenił bowiem legalność zaskarżonego planu oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, dlaczego skargę uwzględniono na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Nie można przy tym dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pomimo nawet tego, że w niewielkim zakresie uzasadnienie tego wyroku jest wadliwe. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 Ppsa nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Wprawdzie uchybieniem uzasadnienia był brak odwołania się do pisma organu z 15 lutego 2021 r. oraz pisma skarżących z 23 lutego 2021 roku. Jednak nie miało to wpływu na wynik postępowania. Wyjaśnienie przez organ w piśmie z 15 lutego 2021 r. kwestii zgodności ze studium nie miało bowiem wpływu na ocenę naruszenia zasady proporcjonalności. Natomiast powołane pismo skarżących dotyczyło wyłącznie ich sprzeciwu wobec skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i nie zawierało jakiegokolwiek merytorycznego stanowiska w sprawie. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 65 § 1, art. 66 § 1 w zw. z art. 47 § 1 oraz art. 75 § 1 Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
4.9. Nieusprawiedliwione są również zarzuty, które łączą naruszenie przepisów prawa procesowego z przepisami materialnymi tj. art. 147 § 1 w zw. z 151 oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 9 i 10 upzp oraz art. 151, art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 Ppsa w zw. z z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 i 6 upzp. Takie normy postępowania nie istnieją i nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji .
4.10. Nie został również naruszony art. 134 Ppsa, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę nie wychodząc poza jej granice i dokonał kompleksowej oceny legalności w zarzucanym w skardze kasacyjnej zakresie. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść też zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy, szczegółowo odnosząc się do dokumentów, które się w nich znajdowały. Ocena Sądu I instancji odnosi się zatem do legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Okoliczność, że organ gminy jej nie akceptuje nie może być równoznaczna z naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa.
4.11. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
4.12. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.