II OSK 1654/24

II OSK 1654/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Lu 47/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła, sędzia WSA (del.) Piotr Broda, , po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 47/24 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 listopada 2023 r. znak: IF-VII.7840.3.61.2023.RW-2 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 47/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
T. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 w zw. z art. 145 par 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., przez nieuzasadnione oddalenie skargi, wskutek niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia, przez Wojewodę Lubelskiego następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
a. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. w zakresie jakim organ, w sposób niewyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy a przez to rażąco dowolny, pobieżny, sprzeczny z wiedzą ogólną i zasadami logicznego rozumowania ocenił dowód w postaci opinii technicznej dot. warunków technicznych gruntu położonego na działkach ... oraz działce ew. ..., w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż w przypadku budowy trzech silosów o łącznej masie ponad 1800 kg występuje wysokie prawdopodobieństwo uszkodzenia murka podporowego, wskutek czego sąsiednie działki mogą ulegać zalewaniu (podtopieniom);
b. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w zakresie w jakim organ sporządził niespełniające wymogów ustawowych uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania odnoszących się do naruszenia art. 5 Prawa budowlanego; mających istotne znaczenie dla sprawy, skupiając się w swej decyzji głównie na deskrypcji przesłanek wznowieniowych w post. adm., co uniemożliwiało sądowo-administracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji;
c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w granicach w jakich Wojewoda Lubelski w sposób nieuzasadniony przyjął, że przedłożone Postanowienie SR dot. udzielenia zabezpieczenia nie stanowi przesłanki wznowieniowej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowe postanowienie zabezpieczające spełnia warunki, aby uznać je za podstawę wznowienia postępowania administracyjnego tj. 1) jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną; 2) istniała w dniu wydania decyzji; 3) była nieznana organowi, który wydał decyzję;
2. naruszenie art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd Administracyjny oparł swe orzeczenie na nieaktualnej podstawie prawnej, tj. w uzasadnieniu powołał się na art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako Prawo budowlane) zawierającego w swej treści pkt 3 lit a, b oraz d uchylone ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (wejście w życie 10 sierpnia 2022 r.), podczas gdy decyzja w przedmiocie udzielenia M. R. pozwolenia na budowę trzech silosów zbożowych wraz z podajnikiem kubełkowym, koszem zasypowym, wieżą wsporczą na działce nr ew. ... w miejscowości B. gm. B. została wydana dnia 11 lipca 2023 r., a więc Sąd Administracyjny oparł, wyrok na nieistniejącym stanie prawnym w dniu wydania decyzji;
3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie jakim Sąd nie odniósł się podnoszonego zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także co do przedłożonego przez skarżącego pisma, złożonego również uprzednio w czasie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organowi administracji publicznej, a które to inkorporowało w sobie sprzeciw mieszkańców gminy B., co miało istotne znaczenie, ze względu na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a przez. co. Sąd Administracyjny nie rozpatrzył sprawy w sposób w granicach zaskarżenia, wskutek czego oddalił skargę;
4. naruszenie art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, przez nieuzasadnione przyjęcie, że wskazane w we wniosku o wznowienie okoliczności nie są okolicznościami istotnymi a w następstwie oddalenie skargi, podczas gdy przedłożony w sprawie materiał dowodowy i faktyczny zarówno w samym wniosku o wznowienie postępowania jak i następnych pismach w sposób niebudzący wątpliwości przedstawia zaistnienie przesłanki wznowieniowej na gruncie 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednocześnie mając istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 4 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię:
a. prowadzącą do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie kwestia udzielenia zabezpieczenia roszczenia w postępowaniu o stwierdzenia zasiedzenia części działki nr ... o pow. 0.035 ha. nie ma znaczenia na gruncie ww. przepisu, podczas gdy postanowienia, merytoryczne wydawane w post. o stwierdzenie zasiedzenia mają charakter deklaratoryjny co oznacza, że do nabycia własności przygranicznego, pasa ziemi doszło ex lege w 2008 roku, wobec czego inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością w granicach określonych w pozwoleniu na budowę;
b. prowadzącą do wniosku, że zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami, mimo istnienia rozbieżności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na‘ cele budowlane z rzeczywistym stanem rzeczy oraz naruszeniem interesu osób trzecich skarżącego i innych mieszkańców B.); - co stanowi naruszenie przepisów materialnoprawnych, tj. art. 5 usta 2 pkt 9 oraz art, 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego;
2. naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, w zakresie w jakim Sąd Administracyjny oparł., swe orzeczenie na wersji art. 35 Prawa budowlanego zawierającego w swej treści pkt 3 lit. a, b oraz d uchylone ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (wejście w życie 10 sierpnia 2022 r.), podczas gdy decyzja w przedmiocie udzielenia M. R. pozwolenia na budowę trzech silosów zbożowych została wydana dnia 11 lipca 2023 r., co w konsekwencji doprowadziło do orzekania przez. Sąd na podstawie przestarzałej wersji aktu o niemalże rok;
3. naruszenie art. 34 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnie polegająca na zbyt zawężającym rozumieniu "oddziaływania obiektu" - na podstawie ust. 3 pkt e ww. artykułu i w konsekwencji nieuwzględnieniu oddziaływania budowy trzech silosów zbożowych na inne obiekty budowlane (murek podporowy), oraz działki sąsiednie, wskutek którego skarżący oraz inni mieszkańcy mogą doznać szkody w postaci zalewania działek sąsiednich;
4. naruszenie art. 35 Prawa budowlanego w zw. z §15 i § 16 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (dalej jako: Rozporządzenie z 13 stycznia 2023 r.) przez jego błędną wykładnię prowadzącą do założenia, iż w niniejszej sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2, podczas gdy z okoliczności sprawy, a także m.in. z dowodu w postaci opinii biegłego dot. warunków technicznych grunt .położonego na działkach ... oraz działce ew. ... wynika, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z § 15 ww. Rozporządzenia, ponieważ wybudowanie trzech silosów zbożowych nie jest dostosowane ani do cech podłoża gruntowego, ani w żaden sposób nie zostaną zachowane stany graniczne nośności, a nadto fundamenty budowli rolniczych nie są zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych (§ 16 ww. Rozporządzenia).
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 26 września 2023 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty Lubelskiego z 11 lipca 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę trzech silosów zbożowych na działce nr ew. ....
Istota kontrolowanych decyzji sprowadzała się do stwierdzenia przez organy obu instancji braku podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołanej we wniosku skarżącego.
Przypomnieć bowiem należy, że skarżący, inicjując postępowanie w trybie 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał jako nowy dowód w sprawie postanowienie Sądu Rejonowego z 28 listopada 2022 r. wydane w sprawie z wniosku T. K. o zasiedzenie, zgodnie z którym zabezpieczono roszczenie wnioskodawcy poprzez nakazanie M. R. zaprzestania wykonywania wszelkich prac budowlanych i ziemnych na części działki nr ... objętej wnioskiem w niniejszej sprawie, to jest na części działki o powierzchni 0.035 ha przylegającej bezpośrednio do granicy z działką ... mającej kształt zbliżony do prostokąta, którego dłuższy bok wynosi 116,5 m zaś krótszy – 3 m – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.
Natomiast organ odwoławczy trafnie przyjął w wydanej decyzji, że chociaż wymienione postanowienie Sądu Rejonowego nie było znane organowi w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, to jednak nie stanowi nowego dowodu istotnego dla sprawy zakończonej decyzją z 11 lipca 2023 r.
Jak wyjaśniły organy obu instancji wspomniane postanowienie zabezpieczające nie wpłynęło na zmianę stanu prawnego nieruchomości przeznaczonej pod sporną inwestycję, zaś w dacie orzekania nie istniało jeszcze orzeczenie stwierdzające zasiedzenie części działki nr ew. ... przeznaczonej pod budowę przedmiotowych silosów zbożowych.
W takim stanie sprawy słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Istotne dla sprawy będą przy tym tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
Dalej Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, akcentując, że w postępowaniu zwykłym obowiązkiem organu było sprawdzenie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w Rozporządzeniu z 13 stycznia 2023 r.
Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu, że toczące się postępowanie cywilne w sprawie zasiedzenia, jak też wydane postanowienie zabezpieczające, nie stanowiły przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w dacie orzekania organy obu instancji nie stwierdziły niezgodności projektu z przepisami, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz ustaliły spełnienie wymogów z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w szczególności złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Podkreślić należy, że dopóki w sprawie zasiedzenia nie zapadło prawomocne orzeczenie stwierdzające nabycie prawa własności nieruchomości przez skarżącego, to obowiązkiem organów administracji było rozstrzygnięcie sprawy na podstawie aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości.
Dopiero uzyskanie przez skarżącego postanowienia stwierdzającego zasiedzenie oznaczonej nieruchomości dawałoby mu dowód legitymujący go jako jej właściciela. Skoro więc w postępowaniu zwykłym organ dysponował dowodami potwierdzającymi przysługującą inwestorowi własność całej działki nr ew. ..., to dla wydania pozwolenia na budowę nie miał istotnego znaczenia fakt, iż Sąd Rejonowy w sprawie cywilnej wydał postanowienie zabezpieczające.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, iż relacja między zabezpieczeniem w toczącym się postępowaniu cywilnym a decyzją w sprawie pozwolenia na budowę jest taka, że inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, jednakże dopóki zabezpieczenie zachowuje swoją moc prawną inwestor nie może podjąć na swojej nieruchomości żadnych działań, które byłyby sprzeczne z obowiązkami nałożonymi w zabezpieczeniu.
Niewątpliwie rację ma Sąd Wojewódzki, że należy rozróżnić skutki uzyskania administracyjnej zgody na budowę określonego obiektu budowlanego od następstw postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy w postępowaniu cywilnym. Dlatego chociaż wspomniane postanowienie zabezpieczające nie miało wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne, to jednak inwestor zgodnie z jego treścią ma obowiązek powstrzymania wszelkich prac budowlanych i ziemnych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego w sprawie zasiedzenia.
Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co warunkowało orzeczenie przez organ pierwszej instancji o odmowie uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wobec powyższego bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów art. 145 i art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 4 Prawa budowlanego (punkty I.1 c, I.4, II.1a, b skargi kasacyjnej).
Zauważyć należy, że w razie stwierdzenia braku podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji, organ nie rozstrzyga ponownie o istocie sprawy. Tym samym niedopuszczalne było dokonywanie oceny co do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę z 11 lipca 2023 r. W konsekwencji organy obu instancji nie były obowiązane badać okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę spornych obiektów budowlanych, w tym kwestii podniesionych w zarzutach skargi kasacyjnej (punkty I.1a, b, I.3, II.3, II.4).
W rezultacie chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., nadto art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego w zw. z § 15 i § 16 Rozporządzenia z 13 stycznia 2023 r.
Ponadto bezskutecznie zarzucono naruszenie art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 35 Prawa budowlanego (punkty I.2, II.2 skargi kasacyjnej), bowiem powołany w uzasadnieniu wyroku przepis art. 35 pkt 3 lit. a, b, d Prawa budowlanego nie miał zastosowania w sprawie i pozostawał bez wpływu na jej rozstrzygnięcie.
Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
7