II OSK 1653/22

II OSK 1653/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1888/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1888/21 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr SKO/I/IV/611/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1888/21, oddalił skargę T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 30 czerwca 2021 r., nr SKO/I/IV/611/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T.P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z 5 marca 2021 r., nr 11/21, ustalającą na wniosek A.R. warunki zabudowy dla bezdotykowej myjni samochodowej 2-stanowiskowej w M. przy ul. O. (dz. nr ew. [...],[...], [...]).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy przeznaczonej pod działalność usługową należy interpretować szeroko oraz uznanie, iż projektowana budowla zgodna będzie z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa", tj. będzie kontynuacją zabudowy sąsiedniej, podczas gdy w rzeczywistości w odniesieniu do planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji rodzaju, cech i formy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym z uwagi na fakt, iż teren przeznaczony na inwestycję sąsiaduje bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudową usługową o charakterze innym niż planowana inwestycja, a przez zabudowę sąsiadującą winno się rozumieć zabudowę znajdujące się na działkach mających wspólną granicę z działką, dla której to wydana została decyzja o warunkach zabudowy, co winno prowadzić do wniosku, że dla planowanej inwestycji nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
2. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polegające na nienależytym wyjaśnieniu, czy organy administracji naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego efektem było bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, znajduje się zabudowa na podstawie której można stwierdzić kontynuację funkcji i formy zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych oraz w okolicy nielicznej działalności usługowej i garaży, które to nie stanowią działalności i budowli podobnych do myjni bezdotykowej dwustanowiskowej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Niezasadnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Sąd I instancji trafnie przyjął, że lokalizacja planowanej budowy dwustanowiskowej myjni bezdotykowej spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa określone we wskazanym wyżej przepisie. Wypada bowiem wyjaśnić, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądowym, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 543/22, LEX nr 3588922). Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią (wyrok NSA: z 6.04.2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859; z 20.06.2023 r., II OSK 2241/20, LEX nr 3604829 oraz z 18.10.2023 r., II OSK 142/21, LEX nr 3650591).
Lokalizację bezdotykowej myjni samochodowej 2-stanowiskowej w pobliżu obiektów wielkopowierzchniowych o funkcji usługowo-handlowej, należało uznać za kontynuację istniejącej funkcji i uzupełnienie jej o nowy profil funkcji usługowej.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie podziela też stanowiska skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym: "przez zabudowę sąsiadującą winno się rozumieć zabudowę znajdującą się na działkach mających wspólną granicę z działką, dla której to wydana została decyzja o warunkach zabudowy". Otóż wskazane rozumienie zabudowy sąsiedniej sprzeciwia się celowościowej i funkcjonalnej wykładni w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego interpretacja powinna iść w kierunku wolności zabudowy, wynikającej z istoty prawa własności do nieruchomości gruntowej i znajdującej swój normatywny wymiar między innymi w przepisach u.p.z.p. (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz w zasadach konstytucyjnych (art. 64 Konstytucji RP), jeżeli realizacja planowanego zamierzenia mieści się w wymogach zachowania ładu przestrzennego. Pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie prawniczym, nie ogranicza się do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnosi się do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, w tym także znajdującego się między innymi po drugiej stronie tej samej ulicy (zob. m.in. wyroki NSA: z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557; z 5.06.2014 r. II OSK 31/13, LEX nr 1493701; z 5.02.2020 r., II OSK 574/18, LEX nr 3015119; por. też m.in. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 680-681 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 488-495).
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy (co czyni skarżący kasacyjnie w podnoszonym zarzucie) lub dokonanej wykładni prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.