II OSK 1653/21

II OSK 1653/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 71/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 174 pkt. 2, art. 176 par. 1pkt. 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 59 ust. 1 i 3, art. 59a ust. 1 i 2 pkt. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 71/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 71/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) udzielił inwestorowi tj. w/w Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu [...] Sp. z o.o.(dalej powoływana też jako skarżąca lub Spółka) pozwolenia na użytkowanie obiektu kat. XIII - budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] w obrębie [...]. Równocześnie decyzją tą zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do 31 grudnia 2019 r. "uwagi" zawartej w stanowisku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] PINB zmienił ww. decyzję wyznaczając nowy termin wykonana nałożonego w niej obowiązku - do 31 grudnia 2020r. W dniu 11 września 2020r. Spółka wystąpiła do PINB z wnioskiem o uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia z [...] marca 2019 r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. w części, tj. poprzez "skreślenie" wyrazów, którymi zobowiązano do wykonania obowiązku – tj. uwagi zawartej w stanowisku Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] stycznia 2019 r., w której mowa o przedłożeniu pisemnego potwierdzenia od dostawcy wody o zapewnienia dla budynku wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych.
Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], PINB odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2019 r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Budowlany (WINB), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki na powyższe rozstrzygnięcie WINB wyjaśnił, że w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej w sposób zawarty we wniosku nie jest możliwa, ponieważ kwestionowana część decyzji nie jest oparta na luzie decyzyjnym. Podstawę prawną decyzji z [...] marca 2019 r. stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "p.bud". Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Zatem, orzekając o pozwoleniu na użytkowanie PINB w ww. decyzji ostatecznej wskazał na konieczność spełnienia dodatkowego "warunku" w zakreślonym terminie. Tak skonstruowane rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o przytoczone powyżej przepisy, tylko w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zatem tylko w tej części może być zmienione na podstawie art. 155 k.p.a. W innym zakresie zmiana tej decyzji, będącej wynikiem przeprowadzonego postępowania i oceny sprawy w kontekście art. 59 p.bud. o charakterze związanym nie jest dopuszczalna. W przeciwnym razie, w tym z przyczyn podnoszonych przez skarżącą, prowadziłoby to do ponownej, merytorycznej oceny sprawy, niezależnie od przesłanek uregulowanych w art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie z art. 155 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kliku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. To ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie także do weryfikacji decyzji prawidłowych: wzruszenie ich może nastąpić na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a., w zależności od cech samej decyzji i dalszych przesłanek uregulowanych w tych przepisach. Zastosowanie trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do zastosowania w stosunku do takiego aktu administracyjnego trybu wznowienia albo stwierdzenia nieważności, które to służą eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami kwalifikowanymi.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca wskazała na wydanie decyzji w kwestionowanej części bez podstawy prawnej, wbrew okolicznościom faktycznym i prawnym. Niezależnie od zasadności tego rodzaju zarzutów, nie można przyjąć, aby mogły one być podstawą uwzględnienia żądania opartego na art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu nie może bowiem zmierzać ani do eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji, ani do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W art. 59 ust. 3 p.bud. mowa jest wprawdzie o "niewykonaniu części robót" i "określeniu terminu wykonania tych robót", zaś w objętej postępowaniem z art. 155 k.p.a. decyzji PINB z [...] marca 2019 r. - o pisemnym potwierdzeniu od dostawcy wody o zapewnieniu dla budynku wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych, to jednak wskazany tryb nie może służyć do wyjaśnienia, czy decyzja ostateczna jest (w tej części) prawidłowa.
W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] Sp. z o.o. zarzuciło powyższemu wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania :
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 59 ust. 3 p.bud. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy wobec naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego decyzja organu odwoławczego powinna zostać uchylona;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy wobec istnienia wskazanych w skardze wad postępowania administracyjnego, w szczególności niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieustalenia, a w konsekwencji braku wykazania w uzasadnieniu decyzji, przyczyn uniemożliwiających uwzględnienie wniosku decyzja organu odwoławczego powinna zostać uchylona;
2. prawa materialnego:
1) art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dotyczy możliwości uchylenia decyzji obarczonej wadami prawnymi, podczas gdy przepis ten pozwala także na uchylenie lub zmianę decyzji wydanej z wadą prawną, która nie ma charakteru kwalifikowanego, natomiast w przypadku zaistnienia podejrzenia dotknięcia decyzji wadą nieważności, postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego;
2) art. 59 ust. 3 p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter związany, co wyklucza jej uchylenie lub zmianę na podstawie art. 155 k.p.a., podczas gdy decyzja ta ma charakter uznaniowy, bowiem organ nadzoru budowlanego w ramach uznania administracyjnego korzysta z tego przepisu, określając również w ramach uznania zakres robót przewidzianych do wykonania lub rezygnuje z wprowadzenia do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zapisów przewidzianych w tym przepisie, a samo uznanie administracyjne nie jest w żaden sposób ograniczone.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle art. 59 ust. 3 p.bud. to organ nadzoru budowlanego rozstrzyga samodzielnie czy w ogóle chce z tego przepisu skorzystać, a jeśli tak to w jakim zakresie. Nie jest przy tym konieczne ani wydawanie decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcie, ani też objęcie nią wszystkich pozostałych do wykonania robót. Nie są także sprecyzowane przyczyny, dla których jakikolwiek rodzaj robót miałby być taką decyzją objęty. Organu nadzoru budowlanego nie wiążą też żadne zasady ustalania terminu wykonania robót. Oznacza to, że decyzja nie jest związana, a przeciwnie, jest uznaniowa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie należało ocenić, czy zgłoszone we wniosku argumenty traktować np. jako zmianę oceny stanu faktycznego sprawy czy też jako zarzuty nieważności decyzji. W tym drugim przypadku, jeżeli zaistniało choćby podejrzenie wadliwości kwalifikowanej, organ odwoławczy powinien wszcząć z urzędu postępowanie nieważnościowe i zawiesić postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego.
Dalej podniesiono, że zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. muszą być uzasadnione względami celowości, mieszczącymi się w założeniach interesu strony. W toku tak postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem pierwszej instancji Spółka podnosiła, że nie istnieje przepis, który mógłby uniemożliwić uwzględnienie złożonego wniosku. Uwaga zawarta w stanowisku Komendanta Miejskiego PSP z dnia 4 stycznia 2019 r. nie dotyczy wykonania robót, lecz przedłożenia oświadczenia osoby trzeciej - dostawcy wody.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można wyprowadzić z obowiązujących przepisów, aby żądane oświadczenie było niezbędne, a wskazane ilości wody wymagane dla budynku objętego pozwoleniem na użytkowanie. Uwaga Komendanta Miejskiego PSP w żadnej mierze nie dotyczy kwestii wypływających możliwość i bezpieczeństwo obiektu. Natomiast skreślenie warunku niemożliwego do wyegzekwowania leży w słusznym interesie Spółki. Tak przedstawionej argumentacji nie poddano ocenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się, tak jak w niniejszej sprawie, zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wymaga wskazania, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wykazania istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W ramach zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób uchybienia przepisom k.p.a., których jego zdaniem dopuścił się organ odwoławczy miały wpływ na wynik sprawy. W petitum skargi kasacyjnej w pkt 1. 2) zawarte zostały ogólnie sformułowanie zarzuty niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieustalenia, a w konsekwencji braku wykazania w uzasadnieniu decyzji, przyczyn uniemożliwiających uwzględnienie wniosku. Ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, jakie okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. jest nieuzasadniony.
W pkt. 1. 1) petitum skargi kasacyjnej jej autor upatruje natomiast naruszenia przepisów postępowania w naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. i art. 59 ust. 3 p.bud. Z tego względu zarzut ten jako mający materialny charakter zostanie rozpoznany razem z pozostałymi zarzutami naruszenia prawa materialnego sformułowanymi w skardze kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do wykazania, że w niniejszej sprawie dopuszczalna była zmiana, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2019 r., którą organ ten udzielił inwestorowi, tj. skarżącej kasacyjnie Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową i równocześnie zobowiązał inwestora do "usunięcia uwagi" zawartej w stanowisku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] (PSP) z dnia 4 stycznia 2019 r.
Zarzuty te nie są usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić czym jest "uwaga", której wyeliminowania, w niniejszej sprawie, z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w oparciu o art.155 k.p.a. domaga się Spółka.
Jak wynika z akt sprawy, po zawiadomieniu przez Spółkę o zrealizowaniu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2016r. przedmiotowego budynku przy ul [...] w [...] i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] na podstawie art. 59 ust.1 pkt 4 p.bud., w dniu 4 stycznia 2019 r. wyraził swoje stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W stanowisku tym stwierdził, że wnosi uwagi w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu ze względu na niezgodność jego wykonania z projektem budowlanym polegającą na braku pisemnego potwierdzenia od dostawcy wody o zapewnieniu dla budynku wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych - do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 10 dm3/s oraz potrzeby wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w ilości 3 l/s.
Ze stanowiska Komendanta PSP wynika, że powyższy wymóg dot. zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych został zawarty w projekcie budowlanym.
Przy tak sformułowanym stanowisku Państwowej Straży Pożarnej, udzielając inwestorowi decyzją z dnia [...] marca 2019 r. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, PINB równocześnie zobowiązał inwestora do usunięcia w określonym terminie "uwagi zawartej w stanowisku KM PSP z dnia 4 stycznia 2019r.(...)". We wniosku o zmianę decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., inwestor domaga się właśnie "skreślenia" w/w uwagi w trybie art.155 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu normą prawną bezwzględnie obowiązującą byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1088/17; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). "Słuszny interes strony" nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1809/17).
Stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Wskazane organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Zgodnie z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest zobowiązany dołączyć oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w razie niedołączenia wskazanych oświadczeń organ nadzoru budowlanego odmawia udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Z powołanych przepisów wynika, że Państwowa Straż Pożarna na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zajmuje stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Oznacza to, że ewentualny sprzeciw lub uwaga wobec przystąpienia do użytkowania nie mogą być motywowane innymi względami niż związanymi ze zgodnością wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Tak właśnie było w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku – PSP stwierdziła niezgodność wykonania obiektu z projektem budowlanym tj. niespełnienia wszystkich wymagań przeciwpożarowych określonych w projekcie budowlanym.
Stosownie do art. 59 ust. 1 p.bud. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3). W świetle przywołanej regulacji, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że tylko w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku rozstrzygnięcie organu oparte jest na uznaniu administracyjnym. W pozostałej części decyzja wydawana na podstawie cyt. przepisu nie ma charakteru uznaniowego. Świadczy o tym sformułowanie "wydaje decyzję" oraz treść art. 59a ust. 1 p.bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym (ust. 2 pkt 2). Wymogi, o których mowa w art. 59 ust. 1 p.bud. obejmują więc zgodność z projektem budowlanym. Uwaga Komendanta Miejskiego PSP w niniejszej sprawie dotyczy właśnie niezgodności z projektem budowlanym w zakresie przepisów przeciwpożarowych. W konsekwencji, zmiana decyzji nakazującej, na podstawie art. 59 ust. 3 p.bud. usunięcie przedmiotowej uwagi nie jest możliwa w trybie art. 155 k.p.a. Inną natomiast kwestią jest to, czy PINB prawidłowo uznał, że uwaga PSP o niezgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie spełnienia wszystkich wymagań przeciwpożarowych miała znaczenie w sprawie, w której chodziło o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Podkreślić jednak należy, że tryb z art. 155 k.p.a. nie może służyć do wyjaśnienia, czy decyzja ostateczna jest (w części) prawidłowa. Postępowanie administracyjne prowadzone w tym trybie ma na celu zmianę ostatecznej decyzji, nie zaś kontrolę jej legalności (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2271/17, z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1345/17). Jest to tryb nadzwyczajny, który co do zasady nie służy eliminowaniu wad decyzji administracyjnych.
Odnosząc się do zawartego w skardze argumentu, że organ powinien wszcząć z urzędu postępowanie nieważnościowe i zawiesić postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego, wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji, jakkolwiek zaliczane do trybów nadzwyczajnych, nie wyklucza stwierdzenia nieważności decyzji, o czym mogą świadczyć warunki dopuszczające możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 155 k.p.a. i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Dopuszczalny jest wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe. W takim przypadku, jak to trafnie zauważa skarżący, należy zawiesić to pierwsze postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc. W niniejszej sprawie jednak nie zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Spółka wyraźnie domagała się uruchomienia trybu z art. 155 k.p.a. i w takim zakresie organ prowadził postępowanie.
W świetle powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art.155 k.p.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia 59 ust. 3 p.bud., ponieważ w tej sprawie ocenie podlegały przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a., nie zaś ocena prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] marca 2019 r. wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 p.bud. W tym kontekście brak jest również podstaw do rozważania, czy obowiązujące przepisy w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej budynków, przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, dawały podstawę do zawarcia w projekcie budowlanym wymogu złożenia pisemnego potwierdzenia od dostawcy wody o zapewnieniu dla budynku wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych - do zewnętrznego gaszenia pożaru oraz na potrzeby wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3.p.p.s.a.