II OSK 1652/25

II OSK 1652/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 688/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 65 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 151 a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 688/25 w sprawie ze sprzeciwu F. [...] z siedzibą w O. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 marca 2025 r., nr 479/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 688/25, oddalił sprzeciw F. [...] z siedzibą w O. (F.) od decyzji Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z dnia 4 marca 2025 r., nr 479/OPO/2025, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] (Prezydent) z 11 października 2024 r., nr 183/WLO/PB/2024 (zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwiema bryłami nadziemnymi, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła F., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie "art. 174 p.p.s.a." zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:
1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił istotnych okoliczności wymagających szczegółowego wyjaśnienia, które miały kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia, a mianowicie tego, że decyzja o warunkach zabudowy, jako decyzja ostateczna i wiążąca, zachowuje swoją moc prawną i obowiązuje, a tym samym stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało bezpośredni wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy;
2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieprawidłową jego wykładnię polegającą na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko Wojewody, błędnie uznał, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2024 r., obowiązująca od 31 grudnia 2024 r.) automatycznie skutkuje wygaśnięciem obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy:
a) przepisy jednoznacznie wskazują, że decyzja o warunkach zabudowy nie wygasa z mocy samego prawa, lecz wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego oraz wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji (zgodnie z art. 162 k.p.a.) i do czasu stwierdzenia wygaśnięcia decyzja istnieje w obrocie prawnym,
b) w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, wymienione w art. 65 ust. 1 pkt 1, 1a i 1b u.p.z.p.;
3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, za organem II instancji, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, nie jest konieczne wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z przepisu tego to w żaden sposób nie wynika, a szczegółowe regulacje określające kiedy i w jakim trybie dochodzi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przewidują przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż jej treść była zgodna z ustaleniami obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był zatem wiążący.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego Sądu z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).
Przypomnieć należy, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że na obszarze przedmiotowej inwestycji w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w związku z powyższym podstawę orzekania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę z 1 marca 2024 r., uzupełnionego w dniach 15 i 22 kwietnia 2024 r., i wydania przez Prezydenta decyzji nr 183/WLO/PB/2024 z 11 października 2024 r., stanowiła decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta nr 191/RU/2022 z 29 listopada 2022 r., ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wielokubaturowego o więcej niż jednej bryle nadziemnej na wspólnej kondygnacji podziemnej o funkcji garażowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W trakcie postępowania odwoławczego weszła w życie z dniem 31 grudnia 2024 r. uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z 2024 r. poz. [...]). Wojewoda uznał, że skoro dokumentacja projektowa została sporządzona w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (a w niniejszym przypadku odwoławczego) na obszarze, na którym znajduje się działka objęta przedmiotową inwestycją, wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to należy inwestycję budowlaną sprawdzić z ustaleniami tego planu. Wynika to wprost z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud., który zobowiązuje organ do sprawdzania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, tylko w sytuacji gdy nie ma uchwalonego planu miejscowego. W związku z powyższym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania został uchwalony plan miejscowy, to pozwolenie na budowę będzie mogło być wydane tylko wtedy, gdy projekt budowlany będzie zgodny z jego ustaleniami, w przeciwnym wypadku projekt winien podlegać zmianom dostosowawczym. Wojewoda zauważył, że w sytuacji wejścia w życie planu miejscowego nie jest niezbędne wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. - pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, a z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. Niemożliwe jest wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena taka dokonana po raz pierwszy przez organ odwoławczy oznaczałaby w istocie pozbawienie stron jednej instancji administracyjnej, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. To do organu I instancji należy dokonanie tej oceny po raz pierwszy. W ocenie Wojewody, przeprowadzenie dodatkowego postepowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydanie orzeczenia na tej podstawie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odmowa zaś zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z planem pozbawiłaby inwestora możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem II instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd I instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.
Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że decyzja Prezydenta z 29 listopada 2022 r., nr 191/RU/2022, ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pozostaje w obiegu prawnym, nie wygasła i nie ma podstaw do jej wygaszenia, oraz że powinna stanowić podstawę ustaleń przed organem odwoławczym (Wojewodą).
W odniesieniu do powyższego należy przywołać kilka poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
NSA w wyroku z 27 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 445/16, wskazał, że "art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy plan nie obowiązuje. Jeżeli więc plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. W tym zakresie NSA rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdza, powołując się na orzecznictwo NSA, że o ile ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego nie są inne, to dopuszczalne jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, mimo obowiązywania planu miejscowego. Na marginesie zaznaczyć należy, że w wyroku z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, takiego poglądu nie przedstawiono. Wręcz przeciwnie, w wyroku tym przyjęto, iż istnieje zasada pierwszeństwa ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym zauważyć należy, że stwierdzenie, iż w razie, gdy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są inne niż ustalenia obowiązującego planu miejscowego, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę można oprzeć na decyzji o warunkach zabudowy ma niewielkie praktyczne znaczenie, właśnie dlatego, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i obowiązującego planu miejscowego nie są różne. Istotne jest natomiast rozstrzygnięcie konfliktu pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy formalnie obowiązującej, bo nie objętej decyzją o stwierdzeniu jej wygaśnięcia, a ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż ustalenia planu miejscowego. Taki konflikt należy rozstrzygnąć, jak już powiedziano, w ten sposób, że należy przyznać pierwszeństwo ustaleniom obowiązującego planu miejscowego.".
NSA w wyroku z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3401/18, podniósł, że "w sytuacji wejścia w życie planu miejscowego nie jest niezbędne wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. - pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, a z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie.".
NSA w wyroku z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 788/15, wyjaśnił, że "unormowanie art. 65 u.p.z.p. wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest bowiem, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 59 u.p.z.p. dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego mają zatem pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Pominąć nie można, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego mającym charakter źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go uchwalił. Z tego względu kolizja pomiędzy planem miejscowym a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu właśnie instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 u.p.z.p. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma prymat wówczas, inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym.".
NSA w wyroku z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 683/23, wskazał, że "Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podstawowym obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest sprawdzenie m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z przepisu tego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Samo posłużenie się przez ustawodawcę w treści przepisu alternatywą rozłączną wyklucza możliwość jednoczesnego badania zgodności z planem i decyzją. Z uwagi na to, że plan miejscowy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjnej informacji o obowiązujących na danym terenie przepisach prawa mających wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości oraz o możliwym sposobie jej zagospodarowania, warunkowanym tymi przepisami, w sytuacji gdy obowiązuje plan, nie ma możliwości dokonywania w stosunku do tego samego terenu badania z perspektywy postanowień planu i decyzji o warunkach. Nie ma więc wątpliwości, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Co należy podkreślić nie chodzi tutaj tylko o merytoryczną niezgodność informacji o warunkach zagospodarowania terenu określonej w decyzji o warunkach zabudowy, ale zasadę, że jeżeli plan miejscowy obowiązuje, chociażby na części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, to nie może ona być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są zbieżne lub nawet takie same, jak planu miejscowego (wyrok NSA z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923). Z tej perspektywy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny - pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 510/18, LEX nr 2664608).".
NSA w wyroku z 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2489/13, zauważył, że "zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję taką, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazać przy tym należy, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o ile brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zgodność projektu sprawdzana jest z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wyznacza zatem, w przypadku braku planu miejscowego, podstawowe kierunki kształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący tak projektanta obiektu budowlanego, jak i organ wydający pozwolenie na budowę. Sytuację, w której uchwalony zostanie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy, reguluje art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W świetle tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, wobec stwierdzenia, iż uchwalony plan miejscowy zawiera ustalenia odmienne niż przyjęte w planie, zobowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji. Oznacza to, że formalnie decyzja taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, licząc od momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję o wygaśnięciu, w tej zatem chwili umieszczone w treści wygaszanej decyzji rozstrzygnięcia tracą rację bytu. Należy jednak uwzględnić to, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem organ architektoniczno-budowlany, także odwoławczy, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu - obowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych wobec podmiotu, w stosunku do którego została wydana i stwierdzenie jej wygaśnięcia ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który - jako akt prawa miejscowego - jest konstytucyjnie przewidzianym źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. W takim przypadku pierwszeństwo mają ustalenia aktu prawa miejscowego. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy są one sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest natomiast zabiegiem porządkującym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zbędnej, w sytuacji gdy uchwalono już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że postanowienia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy, a zatem jedynie w przypadku jego braku organ dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji zaś, gdy plan taki zostanie uchwalony, organ jest związany jego postanowieniami, nawet, gdy nie doszło do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.".
Powyższe rozważania, mające umocowanie w orzecznictwie tutejszego Sądu, przemawiają za zasadnością podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Nie można było zatem podzielić zarzutów naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 65 ust. 1 i 3 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud. W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że przepisy u.p.z.p. i Pr.bud. są przepisami materialnymi, a nie postępowania, tak jak to określono w skardze kasacyjnej. Na marginesie, autor środka zaskarżenia nie sformułował zarzutów naruszenia art. 15 i art. 136 k.p.a., a także nie podważył zapatrywania organu odwoławczego, że "organ I instancji powinien również rozstrzygnąć kwestię zgodności projektu budowlanego z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225)".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.