II OSK 1652/07

II OSK 1652/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /sprawozdawca/
Bożena Walentynowicz /przewodniczący/
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 628/06 - Wyrok WSA w Łodzi z 2007-05-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Konopnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 628/06 w sprawie ze skargi Gminy Konopnica na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 628/06 oddalił skargę Gminy Konopnica na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Wieluńskiego udzielającą W. M. na jego wniosek, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19a i 19e oraz art. 37 ust. 5, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 127 ust. 9, art. 128 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 5 i 6, art. 135 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm./ pozwolenie wodnoprawne na wykonanie określonych urządzeń wodnych na rzece Warcie w miejscowości Konopnica.
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wodnoprawnego podano do wiadomości publicznej poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Starostwie i Urzędzie Gminy Konopnica. W dniu 16 stycznia 2006 r. w Urzędzie Gminy Konopnica została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w trakcie której wykonawca Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Konopnica poinformował, że przebudowa progu i wykorzystanie urządzenia do celów energetycznych nie jest zgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego tej Gminy. Wobec tego, że w aktach sprawy znajdowała się pozytywna opinia w zakresie zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sporządzona przez mgr inż. arch. Z. T., organ zobowiązał Gminę do przedłożenia dokumentu w kwestii zgodności z planem. W związku z rozbieżnymi opiniami w sprawie, co do zgodności zamierzenia z planem miejscowym, organ wystąpił do Izby Architektów RP w Łodzi o interpretację Planu , zaś uzyskana w ten sposób opinia z dnia 24 lutego 2006 r. była korzystna dla inwestora /oceniała zamierzenie za zgodne z planem/. Przedmiotem sprawy jest pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych /przebudowy na rzece Warcie istniejącego stałego jazu jako jaz ruchomy/ na wniosek inwestora złożony przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo ochrony środowiska, wymagającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym z mocy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw, w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.
Po rozpoznaniu odwołań mieszkańców Konopnicy i Dzierżoniowa oraz Gminy Konopnica od decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu w kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zastosowania przepisów z zakresu ochrony środowiska obowiązujących w dacie złożenia wniosku jako dotychczasowych w odniesieniu do braku potrzeby uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Konopnica zarzucając pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, nie przeprowadzenie oględzin oraz naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że treść Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Konopnica jest inna niż to wynika z uchwały Nr IX/55/03 Rady Gminy Konopnica w sprawie uchwalenia planu. W szczególności w skardze wywodzi się, że nie zostało wyjaśnione z jakich przyczyn organy uznały za wiarygodne opinie w kwestii treści planu korzystne dla inwestora, odmawiając wiarygodności opinii pozyskanej przez skarżącego. Podniesiono zwłaszcza, że zamierzenie polegające na budowie elektrowni wodnej z wykorzystaniem istniejącego progu na rzece dotyczy innego urządzenia od modernizacji czy też przebudowy progu wodnego przewidzianego planem do pozostawienia na określonych warunkach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga nie jest zasadna.
Sąd podzielił stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, iż wobec wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przed zmianą ustawy - Prawo ochrony środowiska wprowadzającą wymóg pozyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zawarciu w ustawie zmieniającej tę ustawę regulacji zachowującej możliwość zastosowania przepisów dotychczasowych, inwestor nie musiał się legitymować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w dacie wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla przedmiotowej inwestycji.
W związku z zarzutem niezgodności zamierzenia inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że w planie tym stanowiącym dokument zostało wskazane, iż "istniejący próg na rzece przewidziany jest do utrzymania i modernizacji".
Wprawdzie brak jest obecnie ustawowej definicji pojęcia "modernizacja", lecz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił na swoich stronach internetowych, iż przez to pojęcie rozumie się "remont", "przebudowę" lub "rozbudowę" a przebudowa, remont i rozbudowa w ocenie Sądu "w sposób wystarczający i pełny określają sytuację, w której mamy do czynienia z ulepszeniem już istniejącego obiektu, co pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja mająca polegać na przebudowie istniejącego stałego progu rzeki, to jest zainstalowaniu na jazie czterech turbozespołów lewarowych, budowie przepławki co wiąże się z remontem progu rzeki, konserwacją i unowocześnieniem a więc stanowi "czynności podejmowane w ramach modernizacji". Pozwala to na stwierdzenie o zgodności inwestycji z planem, który "został lakonicznie sformułowany, brak w nim jakichkolwiek ograniczeń czy nakazów". Nie można się według Sądu zgodzić z opinią co do braku możliwości uwzględnienia wniosku, gdyż użyto w planie określenia "modernizacja" mając na myśli "remont".
Inne zarzuty podniesione w skardze nie mogą być uwzględnione, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie udziału stron w postępowaniu i możliwości zgłaszania wniosków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Konopnica reprezentowana przez radcę prawnego J. B., zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego poprzez: obrazę art. 2, 16 ust. 2, 32 ust. 1, 165 ut. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 kpa przez uznanie, że strony postępowania administracyjnego nie mają takich samych praw ze względu na swój status; obrazę art. 134 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa przez nieuwzględnienie z urzędu ich treści; obrazę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z uchwałą nr XI/55/03 Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną ich interpretację, polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu umożliwiał realizację przedmiotowego zamierzenia, to jest budowy elektrowni wodnej na istniejącym progu wodnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim wskazuje się na to, iż ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd błędnie przyjął, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych na istniejącym progu wodnym zmierzające do budowy nowego obiektu budowlanego, to jest elektrowni wodnej, mające miejsce w niniejszej sprawie, jest równoznaczne z przebudową dotychczasowego urządzenia wodnoprawnego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i w związku z tym niesłusznie uznał, że zachodzi zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut braku prawidłowego ustalenia stron postępowania, "dopuszczając do niego osoby nieżyjące". Ponadto wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, iż gmina, korzystająca z konstytucyjnej ochrony, mogła sama zapoznać się z aktami sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kluczowe w sprawie jest, czy przedmiotowe zamierzenie polegające na wykonaniu określonych w zaskarżonej decyzji a następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku robót, jest remontem, przebudową istniejącego obiektu, czy też faktycznie budową nowego obiektu z wykorzystaniem jako bazy istniejącego progu wodnego. Ma to kluczowe znaczenie wobec zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "istniejący próg na rzece przewidziany jest do utrzymania i modernizacji’.
Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera przepisy prawa materialnego obowiązujące na danym terenie /objętym tym planem/. Przepisy te w toku ich stosowania podlegają wykładni, analogicznie jak i inne przepisy prawa. Treść powyższego postanowienia planu jednoznacznie wskazuje na to, że wolą organu uchwalającego plan /Rady Gminy/ było pozostawienie przedmiotowego progu /jazu/ o czym świadczy użycie określenia "utrzymanie" z dopuszczeniem możliwości "modernizacji", czy też jak to twierdzi Sąd pierwszej instancji, wobec braku prawnej definicji pojęcia "modernizacja", także remontu istniejącego urządzenia. Według ustawy Prawo budowlane przez remont rozumie się odtworzenie stanu pierwotnego, nie będącego jednak konserwacją, w odniesieniu do ulegających zużyciu elementów, z możliwością użycia innych niż dotychczas wyrobów budowlanych. Sąd twierdząc, że wniosek dotyczy faktycznie modernizacji, czyli remontu istniejącego urządzenia wodnego nie dostrzega jednak, pomimo konsekwentnego zwracania na to uwagi w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze, że istotą zamierzenia wnioskodawcy jest doprowadzenie do budowy całkowicie nowego obiektu /urządzeń wodnych/, a to elektrowni wodnej, co oznacza zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Jednoznacznie ta kwestia była już podnoszona w toku rozprawy administracyjnej, na którą powołuje się zresztą organ pierwszej instancji w swojej decyzji akceptującej wniosek inwestora pomimo pełnej znajomości przedmiotu oraz konkretnych warunków faktycznych danej sprawy.
Nie można w świetle okoliczności sprawy w żadnej mierze zasadnie twierdzić, że budowa elektrowni wodnej na istniejącym progu wodnym odpowiada użytemu w planie miejscowym określeniu "utrzymanie i modernizacja".
Problematyką wiążącą się z budową elektrowni wodnej na istniejącym jazie, jako powodującą zmianę sposobu użytkowania /przeznaczenia/ dotychczasowego obiektu zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 798/08, w którym opowiedział się jednoznacznie za tym, że takie zamierzenie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego urządzenia wodnego /obiektu/ i wiąże się z powstaniem nowego obiektu. Stanowisko wyrażone w tym wyroku Sąd rozstrzygający w postępowaniu kasacyjnym niniejszą sprawę całkowicie podziela.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.