II OSK 1652/06

II OSK 1652/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Leszczyński
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1264/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-26
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "B," oraz S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/05 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia "O.", Stowarzyszenia "B.", S. K. i A. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji autostrady oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
W dniu 25 sierpnia 1995r. Minister-Kierownik Centralnego Urzędu Planowania działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych (Dz.U. z 1994r. Nr 127, poz. 627) udzielił wskazań lokalizacyjnych nr 1/95 na budowę autostrady płatnej A-1 na odcinku Gdańsk-Toruń-Łódź ("Tuszyn") stanowiącej fragment Transeuropejskiej Autostrady Północ-Południe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskiem z dnia 17 listopada 1998r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad zwrócił się do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-1 dla odcinka przebiegającego przez województwo łódzkie.
Decyzją z dnia 31 grudnia 1998r. Wojewoda Łódzki orzekł o ustaleniu lokalizacji odcinka autostrady płatnej A-1. Warunki i przebieg autostrady zostały ustalone bezpośrednio w decyzji i załącznikach graficznych do decyzji.
Od decyzji tej wpłynęły odwołania: Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, osób prywatnych, których nieruchomości znajdowały się na terenie planowanej inwestycji oraz organizacji społecznych i ekologicznych.
Działając w trybie odwoławczym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 9 listopada 1999r. w części dot. m. in. linii rozgraniczających uchylił zaskarżoną decyzję oraz wprowadził do decyzji zmiany wynikające z opinii Ministerstwa Obrony Narodowej a także ustalenia dotyczące wyposażenia autostrady w sieci: telefoniczną, alarmową, wodną, odprowadzania ścieków. Ponadto ustalił strefy ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko i zdrowie ludzi. Organ II instancji wprowadził ponadto do decyzji warunek uwzględnienia w projekcie budowlanym wniosków wynikających z opracowanej oceny wpływu autostrady na dobra kultury, a także warunek wykonania awaryjnych przejazdów i wyjazdów przeciwpożarowych oraz barier rozdzielających kierunki ruchu.
W pozostałej części Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 grudnia 1998r.
Powyższa decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stała się przedmiotem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 listopada 2000r. sygn. akt. IV SA 2250/99 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 listopada 1999r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 grudnia 1998r.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie zajął stanowiska w kwestii wyboru wariantu przebiegu autostrady. Sąd podkreślił, że wojewoda związany był wskazaniami lokalizacyjnymi, a więc zobowiązany był do wyboru pomiędzy wariantem wschodnim a zachodnim. Możliwe było dokonanie pewnych modyfikacji wariantu, jednak organ zobowiązany był wskazać, jakie okoliczności legły u podstaw wyboru konkretnego wariantu przebiegu autostrady. Sąd wskazał, że organ miał obowiązek dokonania konkretnych ustaleń w tym zakresie i podania przyczyn i motywów przemawiających za wyborem zmodyfikowanego wariantu łącznie z poczynieniem ustaleń i oceną oddziaływania na środowisko tego zmodyfikowanego wariantu. Sąd podkreślił również, że wybrany wariant przebiegu autostrady różni się od tego, który był przewidziany przez wiele lat w obowiązującym na przedmiotowym terenie planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, pomimo tego, że ustalenie lokalizacji autostrady może nastąpić niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, kwestia ta powinna być rozważona przy wyborze optymalnego przebiegu autostrady. Sąd podkreślił również, że organ nie wyjaśnił, dlaczego w wariancie zmodyfikowanym przybliżono przebieg autostrady do osiedli mieszkaniowych zamiast podjąć próbę jej zlokalizowania w dalszej odległości od tych osiedli. Zdaniem Sądu nieustosunkowanie się przez organ do powyższych kwestii, które były podnoszone przez strony postępowania spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W dniu 28 lutego 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał uzupełniające wskazania lokalizacyjne nr 12/03 na budowę zmodyfikowanego wariantu zachodniego autostrady płatnej A-l na odcinku od węzła ,Brzeziny" do węzła "Romanów".
W dniu 22 maja 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, był właściwy do składania wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji autostrady, zmienił wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z listopada 1998r. i wniósł o wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-l dla odcinka od granicy gminy Głowno z gminą Piątek do węzła "Brzeziny" i od węzła "Romanów" do granicy gminy Rzgów z gminą Tuszyn. Postępowanie zakończono decyzją Wojewody Łódzkiego nr 1/2003 z dnia 19 sierpnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady dla w/w odcinków.
Pismem z dnia 19 grudnia 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem zmieniającym wniosek Prezesa Agencji i Budowy Autostrad z listopada 1998 r. i wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-l na odcinku od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów" (wraz z tymi węzłami) zgodnie z wydanymi wskazaniami lokalizacyjnymi dołączając uzupełniające opracowania niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji.
Decyzją z dnia 17 września 2004r. Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 listopada 1998r. Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad zmienionego wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2003r. ustalił lokalizację autostrady A-1 przez teren województwa łódzkiego dla odcinka od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów" wraz z tymi węzłami. Granice inwestycji oznaczono na załączniku nr 1 oraz na mapach ewidencji gruntów w skali 1 : 5000 na arkuszach o numerach od 6 do 14.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że wybrany wariant przebiegu autostrady (wariant zachodni zmodyfikowany) był najkorzystniejszy. Organ podał, że w grudniu 1996 r. wykonano opracowania, w oparciu, o które dokonano wyboru wariantu zachodniego zmodyfikowanego. Dodatkowo organ podkreślił, że wariant zachodni zmodyfikowany uzyskał akceptację Sejmiku Województwa Łódzkiego oraz Rady Miejskiej w Łodzi.
W związku z zarzutem braku zgodności decyzji ze wskazaniami lokalizacyjnymi podjęto działania, których efektem było wydanie w dniu 28 lutego 2003 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uzupełniających wskazań lokalizacyjnych nr 12/03 na budowę zmodyfikowanego wariantu zachodniego autostrady płatnej A-l na odcinku od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów".
Po dokonanej analizie dokumentacji złożonej przez Wnioskodawcę, oraz wniosków zainteresowanych stron złożonych w trakcie prowadzonego postępowania a także po analizie opinii i dokumentów przedstawionych w opracowaniach sporządzonych dla przedmiotowej sprawy, organ wojewódzki ustalił lokalizację autostrady A-l dla odcinka od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów".
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Minister Infrastruktury decyzją z dnia 26 stycznia 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej warunków wynikających z ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury (część IV pkt 1 lit. b, d oraz pkt 2) i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie. W pozostałej części Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.
Na powyższą decyzję wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Stowarzyszenia "O.", Stowarzyszenia " B" oraz skargi A. A. i S. K.
W skargach podniesiono, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie zastosowały się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 6 listopada 2000r. Skarżący wskazali, że organy administracji nie uzasadniły dokonanego wyboru wariantu przebiegu autostrady. Stwierdzono, że organ naczelny nie przeprowadził postępowania we właściwy sposób, a jedynie zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wskazano, że przebieg autostrady ustalony został w bezpośredniej bliskości osiedli mieszkaniowych, co doprowadzi do pogorszenia warunków życia oraz spowoduje zagrożenie zdrowia mieszkańców. Skarżący podkreślili, że przez 30 lat w planach zagospodarowania przestrzennego uwzględniano przebieg autostrady w wariancie wschodnim i w związku z tym na terenie obecnie planowanego przebiegu autostrady (wariant zachodni zmodyfikowany) mieszkańcy dokonywali inwestycji – wybudowali wiele budynków mieszkalnych, gdy tymczasem na terenie obejmującym wariant wschodni inwestycje od lat były wstrzymane.
W skargach wskazano również na zagrożenie środowiska naturalnego, które spowoduje realizacja przedmiotowej inwestycji.
Odpowiadając na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 26 maja 2006 r. sygnatura akt IV SA/ Wa 1264/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury. Sąd zważył, że zgodnie z brzmieniem art. 99 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sąd stwierdził naruszenie powyższego przepisu przez działające w sprawie organy administracji.
Jak podkreślił WSA, w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 6 listopada 2000r. sygn. akt. IV SA 2250/99 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że orzekające ówcześnie w sprawie organy administracji nie zajęły stanowiska w kwestii wyboru wariantu przebiegu autostrady. Tak więc, wojewoda związany był wskazaniami lokalizacyjnymi, a więc zobowiązany był do wyboru pomiędzy wariantem wschodnim a zachodnim. Możliwe było dokonanie pewnych modyfikacji wariantu, jednak organ zobowiązany był wskazać, jakie okoliczności legły u podstaw wyboru konkretnego wariantu przebiegu autostrady. Oznacza to, że organ miał obowiązek dokonania konkretnych ustaleń w tym zakresie i podania przyczyn i motywów przemawiających za wyborem tego zmodyfikowanego wariantu łącznie z poczynieniem ustaleń i oceną oddziaływania na środowisko tego zmodyfikowanego wariantu. Ponadto, organ nie wyjaśnił dlaczego w wariancie zmodyfikowanym przybliżono przebieg autostrady do osiedli mieszkaniowych zamiast podjąć próbę jej zlokalizowania w dalszej odległości od tych osiedli. Powołane powyżej argumenty przesądziły, zdaniem WSA, o wadliwości decyzji - zarówno Wojewoda Łódzki jak też Minister Infrastruktury w swoich rozstrzygnięciach nie wyjaśnili tej kwestii.
WSA podniósł ponadto, że do wniosku modyfikującego z 2003 roku dołączono mapę sporządzoną na starych podkładach geodezyjnych, które ukazywały uzbrojenie terenu sprzed 1998 roku w związku z tym został naruszony art. 21 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych. W konsekwencji więc, mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzekający o lokalizacji autostrady nie dysponował rzeczywistym obrazem terenu przyszłej inwestycji, w tym wielu powstałych na tym terenie budynków.
WSA stwierdził dalej, że organy administracji orzekające w sprawie nie wykazały w sposób jednoznaczny czy w 2003r. doszło jedynie do modyfikacji wniosku inwestora z 1998r. czy też wniosek z 2003r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był nowym wnioskiem i czy w związku z tym nie należało stosować przepisów ustawy prawo ochrony środowiska.
Na zakończenie WSA w Warszawie zauważył, że uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji mogły zostać usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym, ten jednak nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania. Zdaniem sądu, organ naczelny działając w trybie odwoławczym powinien powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę a nie tylko odnieść się do części zarzutów przedstawionych w odwołaniu.
Skargę kasacyjną z dnia 8 sierpnia 2006 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2006 r. sygnatura akt IV SA/ Wa 1264/05 złożył S. K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 litera a i b ppsa.
Jak podniesiono w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, nie zastosowano wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, w sytuacji, gdy było to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W szczególności WSA nie uchylił decyzji Wojewody Łódzkiego. Jak podnosi Skarżący, Sąd uznał, że zarówno Wojewoda Łódzki, jak i Minister Infrastruktury w swoich rozstrzygnięciach nie wyjaśnili kwestii dotyczących wyboru wariantu przebiegu autostrady i nie podali przyczyn i motywów przemawiających za wyborem określonego wariantu, a tym samym nie wykonali oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 2250/99, naruszając tym samym art. 99 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) Z tego względu zdaniem Skarżącego, należało również uchylić decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 września 2004 r. Jak dodaje, do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 dołączono mapę sporządzoną na starych pokładach geodezyjnych, które ukazywały uzbrojenie terenu sprzed 1998 r. Tym samym, naruszono art. 21 ust.2 pkt.1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.), zgodnie z którym wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej zawiera mapę w skali 1:5000 z istniejącym uzbrojeniem terenu. Miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzekający o lokalizacji autostrady nie dysponował rzeczywistym obrazem terenu przyszłej inwestycji. Posługiwanie się nieaktualnymi pokładami geodezyjnymi skutkowało tym, że w postępowaniu nie brali udziału właściciele domów, których nie było na mapach. W związku z tym faktem, skarżący podniósł, że aby umożliwić udział ww. właścicieli w postępowaniu administracyjnym należy to postępowanie rozpocząć od początku zapewniając tym samym jego dwuinstancyjność. Zdaniem skarżącego, WSA w Warszawie korzystając z art. 135 ppsa winien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia wskazanych wyżej naruszeń i uchylić również decyzję Wojewody Łódzkiego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, że wbrew przepisowi 141 § 4 ppsa nie zawiera konkretnych wskazań co do dalszego postępowania oraz pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zawiera jedynie ogólne stwierdzenia bez podawania przepisów prawa jakie zostały naruszone przez organy administracji.
Dalej, zdaniem skarżącego, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pominięto naruszenie przepisów prawa materialnego, których dopuściły się organy obu instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazuje na najważniejsze uchybienia organów, jednak w postawie rozstrzygnięcia pomija art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa. Tak więc podstawą rozstrzygnięcia powinny być również wskazane powyżej przepisy ppsa.
Kolejną skargę kasacyjną z dnia 18 sierpnia 2006 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2006 r. sygnatura akt IV SA/ Wa 1264/05 złożyło Stowarzyszenie "B.". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania art. 135, 141 § 4 w zw. z 145 § 1 pkt 1 litera b ppsa podnosząc argumenty w brzmieniu podobnym do powołanych w powyżej omówionej skardze kasacyjnej S. K.
Zarzucono więc między innymi nie uchylenie decyzji organu I instancji, mimo że została wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i mimo, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie to polegało m. in. na nie dokonaniu konkretnych ustaleń w zakresie wyboru wariantu przebiegu autostrady oraz podania motywów przemawiających za wyborem zmodyfikowanego wariantu. Jak podniósł skarżący, jeżeli WSA uznał. że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 17 września 2004 r. została wydana na podstawie mapy sporządzonej na starych pokładach geodezyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ orzekający o lokalizacji autostrady nie dysponował rzeczywistym obrazem terenu przyszłej inwestycji, to sąd ten powinien uchylić również decyzję organu I instancji.
Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem sądu, że uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji mogą zostać usunięte w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, narusza przepis art. 138 § 2 KPA, a tym samym pozbawia stronę możliwości uczestniczenia w postępowaniu dwuinstancyjnym i zaskarżania decyzji wydanych w takim postępowaniu.
Ponadto, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa polegający na nie dostrzeżeniu przez WSA, iż organy administracji I i II instancji naruszyły art. 10 § 1 KPA tj. prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu i że decyzje organów zostały wydane w warunkach istnienia podstaw do wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
W zaskarżonym wyroku WSA, zdaniem skarżącego nie dostrzeżono, że decyzje organu I i II instancji naruszyły prawo osób, mających przymiot strony, do uczestniczenia w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne, uczestnik postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skarg w całości.
W odniesieniu do naruszenia art. 135 ppsa, podniesiono, że przepis ten jest przesłanką polegającą na "niezbędności" zastosowania przewidzianych ustawą środków dla końcowego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zaś brak jest podstaw do uznania, że stwierdzone przez WSA uchybienia przy wydawaniu decyzji organu I instancji nie mogą zostać "poprawione" w postępowaniu odwoławczym.
Dalej, zdaniem tego organu, organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonał dodatkowego porównania kilku wariantów przebiegu autostrady i przeprowadził pogłębioną analizę przesłanek wyboru każdego z nich na podstawie wskazanych w piśmie opracowań. Wskazano dodatkowo, że niewystarczające uzasadnienie wyboru wariantu nie może być uznane za wadę, która nie może być usunięta w postępowaniu odwoławczym.
Odnośnie wskazanego zarzutu nieaktualnych map geodezyjnych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że mapy utraciły aktualność wskutek przedłużającego się okresu trwania postępowania w przedmiocie lokalizacji autostrady, a żadne przepisy ustawy nie określają okresu ważności map stanowiących podstawę do wydania decyzji lokalizacyjnej.
Zarzut, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia praw stron do wzięcia udziału w postępowaniu oparty jest na błędnych założeniach, że przebieg autostrady uległ zmianie w toku postępowania oraz że stwierdzone w aktualizacji map nieścisłości istniały już w chwili wszczęcia postępowania. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, rozbieżności w dokumentacji dotyczą jedynie aktualizacji map dokonanej w 2001 r. i są spowodowane zmianami stanu nieruchomości po wszczęciu postępowania, co nie wpływa na prawa stron biorących udział w postępowaniu od roku 1998 r. do czynnego udziału w postępowaniu.
Na zakończenie, podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżących, w przedmiotowej sprawie przebieg autostrady w ramach linii rozgraniczających nie uległ zmianie od wszczęcia postępowania w roku 1998 r.
Pismem z dnia 2 października 2006 r. A. A. wyraził poparcie dla argumentów wskazanych w skargach kasacyjnych Stowarzyszenia "B." oraz S. K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).
Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania, nie dokonał konkretnych ustaleń w zakresie wyboru konkretnego wariantu przebiegu autostrady i podania przyczyn oraz motywów przemawiających za wyborem zmodyfikowanego wariantu łącznie z poczynieniem ustaleń i oceną oddziaływania na środowisko.
Usprawiedliwionych podstaw nie znajdują więc zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia art. 135, 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopełnił obowiązku zajęcia stanowiska wobec wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy. Tym samym, nie znajduje usprawiedliwienia stwierdzenie skarżącego, że WSA korzystając z art. 135 ppsa winien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa i uchylić również decyzję Wojewody Łódzkiego.
Art. 135 ppsa stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach toczących się przed organem I i II instancji. (podobnie [w:] Dauter B., Gruszczyński B., Kabat A., Niezgódka-Medek M.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005).
Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 135 ppsa nie zobowiązuje sądu do uchylenia decyzji obu organów. Sąd na podstawie art. 135 ppsa ma możliwość, ale nie obowiązek, wzruszenia wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy. Warto zauważyć bowiem, że warunkiem zastosowania art. 135 ppsa jest, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 ppsa (Chróścielewski W.: Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004 r., GZ 25/04,GSP-Prz.Orz. 2005/3/1). Czym innym jest dokonanie oceny zaskarżonej decyzji wymagające odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 807/04, niepublikowany)
Słuszny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji mogą zostać usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym. Należy zauważyć, że organ ten jest związany wskazaniem zawartym w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 141 § 4 ppsa.
Na marginesie należy zauważyć, że dotychczasowe kompetencje organu odwoławczego w niniejszej sprawie - Ministra Infrastruktury, zostały przejęte przez Ministra Budownictwa na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. z 2006 r. poz.131 Nr 906), które określiło, że budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa leżą od momentu wejścia w życie tego aktu prawnego, to jest od dnia 14 lipca 2006 r. w zakresie kompetencji Ministra Budownictwa.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut, że uzasadnienie WSA nie zawiera wskazań dla organu II instancji co do dalszego postępowania. Z treści uzasadnienia wynika wyraźnie, jakie zalecenia sąd skierował do organu.
Organ odwoławczy, zdaniem WSA, między innymi - powinien powtórnie merytorycznie rozpatrzyć sprawę a nie tylko odnieść się do części zarzutów przedstawionych w odwołaniach. Oznaczać to będzie na przykład konieczność wykazania w sposób jednoznaczny czy w 2003 r. doszło jedynie do modyfikacji wniosku inwestora z 1998 r. czy też wniosek z 2003 r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był nowym wnioskiem i czy w związku z tym nie należało stosować przepisów ustawy prawo ochrony środowiska.
Nie ulega żadnych wątpliwości, że rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji miały obowiązek dokonania konkretnych ustaleń dotyczących wyboru wariantu przebiegu autostrady i podania przyczyn i motywów przemawiających za wyborem określonego wariantu łącznie z poczynieniem ustaleń i oceną oddziaływania na środowisko tego zmodyfikowanego wariantu. Należy przychylić się do opinii wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno Wojewoda Łódzki, jak też Minister Infrastruktury w swoich rozstrzygnięciach nie wyjaśnili tej kwestii.
Podzielić też należy pogląd sądu pierwszej instancji, że dołączenie do wniosku modyfikującego z 2003 roku mapy sporządzonej na starych podkładach geodezyjnych, które ukazywały uzbrojenie terenu sprzed 1998 roku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzekający o lokalizacji autostrady nie dysponował rzeczywistym obrazem terenu przyszłej inwestycji, w tym wielu powstałych na tym terenie budynków. W odniesieniu do podniesionej kwestii, warto wskazać, że brak jest przeszkód do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie aktualności map geodezyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie czynności mieszczą się w zakresie wskazania dokonanego przez WSA, iż "organ (...) powinien powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę."
Zarzut naruszenia art. 141§ 4 ppsa należałoby uznać za usprawiedliwiony, jedynie w sytuacji gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy (...) przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05). Aby skutecznie zakwestionować prawidłowość sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji, należy wskazać na przepisy prawa, które naruszył sąd administracyjny, a następnie powiązać zarzuty z nimi związane z odpowiednimi normami prawa procesowego, wadliwie zastosowane w postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2675/04, niepublikowany).
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że w niniejszej sprawie upatrywanie w art. 141 § 4 ppsa swoistego "punktu zaczepienia" dla wykazania naruszenia prawa procesowego przez wojewódzki sąd administracyjny jest niczym innym jak rezultatem zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu (por. też w tym względzie, Kmieciak Z.: Glosa do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1640/04, OSP 2005/12/143). Jeżeli więc nawet można by oczekiwać od sądu większej ilości wskazań co do dalszego postępowania prowadzonego przez Ministra Budownictwa, precyzyjnego określenia czynności, jakie winien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tak by przy ewentualnym kolejnym rozpatrywaniu skargi na postanowienie w takiej sprawie zapobiec błędom, fakt ten wobec istnienia innych wyżej omówionych i zasadnie wskazanych przez ten sąd wadliwości decyzji Ministra Infrastruktury, nie wpływa na wynik sprawy, przesadzając jedynie o niedoskonałości samego uzasadnienia.
Biorąc pod uwagę wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, Minister Budownictwa obowiązany jest usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1548/04, niepublikowany). Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1552/04, niepublikowany).
Nie można podzielić poglądu skarżącego, że WSA nie dostrzegł, iż organy administracji I i II instancji naruszyły art. 10 § 1 KPA tj. prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu i że decyzje organów zostały wydane w warunkach istnienia podstaw do wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Warto zauważyć, że przy takim ukształtowaniu modelu postępowania odwoławczego nie ma przeszkód, ażeby organ drugiej instancji rozważał wszystkie okoliczności sprawy, w tym również takie, które w innej sytuacji stwarzałyby podstawę do wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu odwoławczym takie okoliczności mogą być wszakże traktowane jedynie jako elementy pomocnicze w ocenie prawidłowości postępowania w pierwszej instancji przy ocenie poprawności zaskarżonej decyzji, w żadnym zaś razie nie mogą one stanowić przesłanki orzekania w sprawie, bo te określa wyłącznie art. 138 KPA (por. Borkowski J.: Glosa do wyroku NSA z dnia 13 października 1992 r., SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123).
Zgodnie z powyższym, dopuszczalne jest, w przypadku, gdy Minister Budownictwa stwierdzi konieczność dokonania czynności postępowania wyjaśniającego, przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Wskazane więc w skargach kasacyjnych możliwe naruszenia praw jednostek poprzez pozbawienie możliwości uczestniczenia w postępowaniu dwuinstancyjnym powinny zostać zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa należy na wstępie wskazać, że naruszenie art. 145 ppsa jest naruszeniem prawa materialnego, a nie jak błędnie zarzuca się w jednej ze skarg kasacyjnych naruszeniem prawa procesowego (por. Adamiak B.: Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, OSP 2004/11/135).
Skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż ich zdaniem podstawą rozstrzygnięcia sądu powinny być również przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa ze względu na wskazane uchybienia w procesie podejmowania decyzji. Powyższe zarzuty nie zostały uznane za uzasadnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż, jak już wskazano powyżej, do większości zarzutów ustosunkował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, co oznacza, że zostały poddane one stosownej analizie na etapie rozpatrywania sprawy przez sąd pierwszej instancji. Należy podkreślić, że badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny nie ogranicza zakresu formułowanych ocen tylko do kwestii trybu i terminu jego podjęcia. Sąd zobowiązany jest wytknąć błędy wykładni, które prowadzą do zajęcia przez organ stanowiska niezgodnego z prawem (por. Kmieciak Z.: Glosa do wyroku WSA z dnia 28 czerwca 2005 r., I SA/Bd 276/05, Glosa 2006/1/125). Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił odpowiednie ustalenia, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej w postaci naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa jest nieusprawiedliwiony.
Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).