II OSK 1651/06

II OSK 1651/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Adamiak
Teresa Rutkowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 328/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 46a ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 328/05 w sprawie ze skargi M. G.-C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. G.-C. i M. C.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 328/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skargi M. G.-C. i M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz w związku z art. 43, art. 46a ust. 1 i 2 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję tego samego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...],
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z wnioskiem, złożonym przez skarżących, SKO w J. G. decyzją z dnia [...] ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...], znak [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w J. G., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] ([...] ) na wieży antenowej, z jej usytuowaniem, w granicach działki nr [...], położonej w J. G., przy ulicy [...].
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż istota stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się do ustalenia, czy treść decyzji zawiera takie wady, wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., które powodują konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. W stanie faktycznym tej sprawy podstawę oceny stanowią uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z przepisu art. 156 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wedle przepisu art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli: jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.
W nawiązaniu do stanu faktycznego tej sprawy Kolegium ustaliło, iż w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej na objętym nią obszarze obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony odnośną uchwałą Rady Miejskiej w P.. Jak wynika z części graficznej tego planu działka nr [...], na terenie której zlokalizowana została stacja bazowa, usytuowana jest w granicach obszaru, przeznaczonego na cele "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej turystycznej oraz użytków rolnych". W ustaleniach tego planu wskazano także, iż dla zabudowy nowoprojektowanej na obszarze obowiązują warunki analogiczne jak dla działki oznaczonej symbolem przeznaczonej na cele "rolniczo-turystyczne". W ustaleniach tego planu zapisano także, iż w przypadku lokalizowania nowoprojektowanej zabudowy wymagane jest opracowanie planu zabudowy obejmującego obszar projektowanej inwestycji oraz terenu sąsiedniego w granicach niezbędnych dla pokazania relacji z istniejącą zabudową i zasad obsługi komunikacyjnej, itp. Projektowana zabudowa w zakresie gabarytów i form architektonicznych powinna nawiązywać do tradycji lokalnej. Dopuszczono także możliwość rozszerzenie jej funkcji o obiekty turystyczne, usługowe (usługi elementarne). Z ustaleń Kolegium, opartych na zapisach planu, umieszczonych na stronie 19 c tekstowej, wynika także, iż dopuszczono w nim - w sytuacjach uzasadnionych względami przestrzennymi i ekonomicznymi - inne niż na rysunku sytuowanie urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, a także stosowanie rozwiązań lokalnych, pod warunkiem otrzymania wszelkich wymaganych zgód .
W dalszych rozważaniach skład orzekający Kolegium stwierdził, iż lokalizacja, w granicach działki nr [...] stacji bazowej nie pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przyjęło bowiem, w nawiązaniu do jednego z zapisów planistycznych, iż teren ten może być wykorzystany na cele "usług elementarnych", które mogą być świadczone na bazie zlokalizowanej stacji bazowej, będącej zarazem obiektem infrastruktury technicznej. Podkreślono przy tym, iż definicja tego rodzaju usług nie została zawarta w ustaleniach tego planu. W tym stanie faktycznym inwestor nie mógł być, z mocy przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiony uprawnienia do zagospodarowania tego terenu, w wybranej przez siebie formie usługowej.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy złożyli M. G.-C. oraz M. C. podnosząc, iż obowiązujące w dacie lokalizacji tej inwestycji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., w odmiennym składzie orzekającym wskazało, iż w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji.
W rezultacie instancyjnej kontroli decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po zapoznaniu się z materiałami sprawy i zarzutami, uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wbrew stanowisku wnioskujących, zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy i nie daje podstaw do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.
W nawiązaniu do argumentacji zaskarżonej decyzji, a także w jej rozszerzeniu, Kolegium podkreśla, iż - jak słusznie zauważył organ - plan miejscowy dopuszczał możliwość zabudowy i zagospodarowania tego terenu w formie "usług elementarnych", przy jednoczesnym braku sprecyzowania zakresu rzeczowego tych usług.
W ocenie organu odwoławczego nie może budzić wątpliwości fakt, iż o ile stacja bazowa telefonii komórkowej zaliczana jest do obiektów infrastruktury technicznej, o tyle zakres spełnianych przez nią zadań mieści się w zakresie szeroko pojętej działalności "usługowej". Pojęcie "usług" nie zostało wprawdzie zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, jednakże wskazać należy, iż szeroko pojęte "usługi telekomunikacyjne" wymienione są chociażby w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 89, pod poz. 844.
Także i w przypadku zastosowania wykładni tego pojęcia, zaczerpniętej z potocznego języka, przyjąć należy, iż obiekt stacji bazowej spełnia zadania usługowe. Zgodnie z opisem znaczenia pojęcia "usługa", zawartym w słowniku języka polskiego, wydanym pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1995, tom III, str. 578), jest ono definiowane jako działalność służąca do zaspakajania potrzeb ludzkich . W ocenie organu odwoławczego jedną z nich jest także potrzeba komunikacji z innymi osobami, przy użyciu specjalistycznego sprzętu, w skład którego zaliczyć także należy stacje bazowe telefonii komórkowej.
Z tej racji organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, iż interpretacja pojęcia usług nie może wykraczać poza rolę "służebną" dla funkcji turystyczno-pensjonatowej, przewidzianych na obszarach, oznaczonych symbolami J7 MN, UT i J3. W ustaleniach planistycznych brak jest potwierdzenia dla zastosowania takiej jego wykładni. Zdaniem organu odwoławczego z zapisów tego planu nie wynika także, aby jak twierdzą wnioskujący możność zabudowy i zagospodarowania tego terenu mogła ulec ograniczeniu jedynie do podstawowych, przewidzianych dla niego funkcji, a zatem jedynie do funkcji mieszkalno-rolniczej, z pominięciem celów usługowych.
Zgodzono się z organem pierwszej instancji w tym punkcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym podniesiono, iż plan miejscowy dopuszcza odstępstwa od ustalonej w części rysunkowej lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej, po spełnieniu pewnych warunków. Z materiałów tej sprawy wynika, iż warunki te zostały przez organ, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. spełnione, czego potwierdzeniem są niektóre pisemne analizy, sporządzone przed dokonaniem wskazania lokalizacyjnego przedmiotowej stacji bazowej.
Dlatego też w konkluzji przyjęto , iż także i z tego punktu widzenia brak jest podstaw do przyjęcia, iż wydana decyzja lokalizacyjna jest sprzeczna z obowiązującym w tym czasie planem miejscowym, a w ślad za tym, że podlega ona eliminacji z obrotu prawnego, w oparciu o przepis art. 156 § k.p.a.
W skardze na tę decyzję M. G. – C. i M. C., powołując się na naruszenie przez organ art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 kpa w zw. zart. 140 oraz 156 1 pkt 7 kpa, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi przedstawiono w istocie polemikę z interpretacją organów w zakresie obowiązującego, podczas realizacji spornej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego. Do pisma strona dołączyła znaczącą część planu, w zakresie w jakim zapisy planu mają (zdaniem strony) wskazywać na niemożność realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał wniesioną skargę za uzasadnioną i wyjaśnił , że orzekając dwukrotnie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na tej działce i z tym usytuowaniem w stosunku do działek sąsiednich (w szczególności działki skarżących) nie jest sprzeczne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak jest podstaw do eliminacji w trybie nadzwyczajnym decyzji nr [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...].
Zdaniem Sądu taka konkluzja jest co najmniej przedwczesna i nie do pogodzenia z obowiązkiem organów, wynikającym z art. 7 kpa, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wskazano bowiem, iż przykładowo w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. (I SA 301/00, LEX nr 53964) NSA podkreślił, iż "obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy". Z kolei w innym orzeczeniu z tej samej daty (I SA 1768/99, LEX nr 54171) wskazał, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści".
Podzielając całkowicie przytoczone tu poglądy, Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wskazał , że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych - organ nie przeprowadził dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego J., a posiłkował się jedynie fragmentem tego planu, doręczonym przez organ gminy. Dalszy fragment planu (w zakresie w jakim zapisy planu mogą mieć wpływ na wynik postępowania) został dołączony do skargi przez stronę i znajduje się na k. 10-24 akt sądowych.
Zdaniem sądu wydanie decyzji bez zapoznania się z całością planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki spornej inwestycji, wskazuje na niewyczerpującą analizę tego planu, przez co ocena możliwości realizacji tej inwestycji była co najmniej przedwczesna. Dodano także , iż ustosunkowanie się do przedłożonego dowodu na etapie odpowiedzi na skargę przez stronę przeciwną należy uznać za spóźnione już choćby z tego względu, że nie daje stronie możliwości oceny dokonanej interpretacji poprzez sądową kontrolę decyzji i jej uzasadnienia.
Reasumując, Sąd uznał , że skoro organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje należało uchylić po myśli art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą rady Miejskiej w P. z dnia [...] (nr [...]) w pełnym zakresie, o ile ma on znaczenie dla inwestycji możliwych do realizacji w J.. Dopiero przeprowadzenie tego dowodu i wnikliwa ocena jakie inwestycje plan ten dopuszczał pozwoli organowi wydać decyzję w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono :
I. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art.87 ust.2 oraz art.88 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art.7, art.18 ust.2 pkt 14 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz.415) poprzez:
zrównanie źródła powszechnie obowiązującego prawa (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z dowodami gromadzonym w toku postępowania administracyjnego; 2) pominięcie, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa J. ( z [...] r. Nr [...], poz. [...]) wobec czego jest powszechnie dostępny;
II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj.:
1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez :
przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J, G, nie przeprowadziło dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego
niewykazanie, w jaki sposób przeprowadzenie dowodu z całości planu zagospodarowania przestrzennego mogło wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia;
2) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dowodem w sprawie;
art.141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:
a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji dołączenie do akt sprawy jedynie fragmentu tekstu miejscowego planu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b) powołanie nieistniejącej podstawy prawnej (art.14 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego .
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono , że w ocenie Sądu pierwszej instancji przyczyną uwzględnienia w sprawie skargi była okoliczność, iż organ administracji nie przeprowadził dowodu z całości tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]. Za takim twierdzeniem w ocenie Sądu przemawia to, iż w aktach sprawy znajduje się jedynie fragment tekstu planu.
W sprawie zdaniem skarżącego przeprowadzono więc następujące rozumowanie skoro w aktach sprawy znajduje się jedynie fragment tekstu planu, organ administracji wydał zaskarżone decyzje jedynie na podstawie tego fragmentu tekstu. Rozumowanie takie w ocenie skarżącej jest nieuprawnione. Przemawia za tym to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty tego typu podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i są powszechnie dostępne (por. w szczególności art.27 ust.3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych — Dz. U. 2005 r., Nr 190, poz.1606 ze zm.). Żaden obowiązujący przepis nie nakłada obowiązku zgromadzenia w aktach sprawy przepisów, na podstawie których organ administracji załatwia sprawę; dotyczy to również przepisów zawartych w aktach prawa miejscowego. Organ administracji jest jedynie zobowiązany ustalić stan prawny, powołać podstawę prawną i ją uzasadnić.
Tym samym niedołączenie do akt sprawy tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w całości czy też w części) nie może być traktowane w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo podniesiono, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, to tekst tego planu nie może być traktowany w kategorii dowodów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest środkiem dowodowym, ale źródłem prawa, podlegającym wykładni. Tym samym odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do art. 77 § 1 oraz art.80 kpa stanowi naruszenie przepisów postępowania.
W sprawie brak podstaw do przyjęcia, że organ administracji rozstrzygnął jedynie na podstawie fragmentu planu. W szczególności podstawy do takiego twierdzenia nie daje fakt, że w aktach sprawy znajduje się tylko fragment tekstu planu. Ustalenie takie w ocenie strony skarżącej jest dowolne.
Ponadto Sąd pierwszej instancji w ocenie skarżącego nie wykazał, w jaki sposób zamieszczenie w aktach sprawy całego tekstu mogło wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również, dlaczego w jego ocenie dołączenie do akt sprawy jedynie, fragmentu tekstu miejscowego planu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo podniesiono , że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał nieistniejącą podstawę prawną . Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera art.14 § 1 pkt 1 lit. c).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. – C. oraz M. C. wnieśli o jej oddalenie oraz obciążenie [...] Spółka z o.o. kosztami postępowania .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty , stąd też należało ją uwzględnić .
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia zauważyć należy , iż przedmiotem niniejszego postępowania jest weryfikacja decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 7 kpa , który pozwala stwierdzić nieważność decyzji , zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Treść tej normy umożliwia zatem stwierdzić nieważność decyzji na mocy przepisów odrębnych .
Takim przepisem prawa pozwalającym stwierdzić nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest norma art. 46a ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) . Z dyspozycji tego przepisu wynika , iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Zatem przepis ten rygorystycznie w kontekście postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności nakazuje ocenić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .
Miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego jest przepisem gminnym ( art. 7 cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ) stanowiąc część systemu prawnego państwa . W porównaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi różni się tylko tym , że obowiązuje na obszarze gminy stąd też plan miejscowy określany jest jako prawo miejscowe . Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej , są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym , plan miejscowy zarówno ogólny jak i szczegółowy jest aktem normatywnym i podstawą do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z zakresu administracji publicznej ( porównaj m.in. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1993 r. sygn. akt SA/Lu 358/93 niepublikowany ) . Natomiast stwierdzenie , że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym oznacza między innymi ,że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych .
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dowodem w sprawie lecz stanowi przepis prawa materialnego , skoro jest podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznał je za przedwczesne albowiem jak przyjęto organ nie przeprowadziła dowodu z całości planu zagospodarowania przestrzennego J. a posiłkował się jedynie fragmentem tego planu doręczonym przez organ gminy , zaś skarżący przedstawili dalszą część tego planu . Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji nakazał dopuści dowód z planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w pełnym zakresie . Tym samym Sąd pierwszej instancji błędnie uznał , iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dowodem w sprawie , do którego odnoszą się przepisy art. 7 , 77 kpa skoro jest to przepis prawa materialnego. Również i przedstawione na poparcie powyższej wadliwej tezy , orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego nie można uznać za właściwe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy .
Tym samym uznać należy , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując powyższe rozważania za podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji w istocie uchylił się od przeprowadzenia kontroli ich legalności nie odnosząc się merytorycznie do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zawartego w kwestionowanym rozstrzygnięciu , który co nie budzi wątpliwości kontrolował decyzję o warunkach zabudowy z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...]. Przywołane zaś przesłanki uchylenia zaskarżonych decyzji z uwagi na wskazane naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa rodzą wątpliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z czym dokonano kontroli legalność zaskarżonych decyzji skoro jak wyżej zauważono przepis art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazywał ocenić wydaną decyzję o warunkach zabudowy z przepisami konkretnego prawa miejscowego .
Dokonując natomiast kontroli legalności decyzji w oparciu o podstawę wynikającą z przepisu prawa miejscowego należało o czym wyżej wspomniano dokonać wykładni tego planu przy zastosowaniu metody właściwej dla wykładni aktów normatywnych . Niezbędne zatem było zbadanie legalności zaskarżonych decyzji konfrontując je z przepisem prawa miejscowego wskazanym jako podstawa tego rozstrzygnięcia i jednocześnie odniesienie się do tych zapisów tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , które wskazywane były przez skarżących jako pozwalające na zakwestionowanie prawidłowości wydanych decyzji .
Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zrównanie źródła powszechnie obowiązującego prawa z dowodami gromadzonymi w toku postępowania administracyjnego , jak też pominięcie tego , że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa J. ( z [...] r. Nr [...] , poz. [...]) wobec czego jest powszechnie dostępny.
Tym samym wobec przedstawionych rozważań na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 75 § 1 , art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez przyjęcie , że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dowodem w sprawie .
Niewątpliwie należy zgodzić się także z argumentacją skargi kasacyjnej wynikającą z zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. wskazanej wyżej ustawy procesowej , że brak jest podstaw do przyjęcia w tej sprawie , że organ rozstrzygał jedynie na podstawie fragmentu planu , skoro nie skontrolowano merytorycznie zaskarżonych decyzji w odniesieniu do przedstawionych rozważań organu o zgodności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z treścią przedmiotowego prawa miejscowego . Również nie wykazano w jaki sposób przedstawiony przez skarżących fragment planu mógł wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia .
Przedmiotowa skarga kasacyjna w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazała również na przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , który określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .
Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa .
Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .
Wobec powyższych rozważań stwierdzić należy , iż powyższa norma prawa procesowego została naruszona zaskarżonym wyrokiem albowiem jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono podstawy rozstrzygnięcia dlaczego dołączony przez skarżących fragment planu zagospodarowania przestrzennego J. stanowi naruszenie przepisów postępowania , które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro w szczególności nie przedstawiono niezbędnych rozważań pozwalających ocenić wpływ tej części planu J. na treść podjętych w sprawie decyzji wydanych na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. .
W granicach tego zarzutu , strona skarżąca podniosła także , iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał nieistniejąca podstawę art. 14 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnie wadliwie wskazana został podstawa rozstrzygnięcia zamiast prawidłowej zdaniem Sądu pierwszej instancji z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej lecz należy to traktować w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej skoro na stronie 6 wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. w kontekście rozważań odnoszących się do uchylenia decyzji administracyjnej .
Reasumując przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako posiadającą usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 wskazanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od M. G. – C. oraz M. C. mając na uwadze charakter niniejszej sprawy oraz to , że skorzystanie z prawa do Sądu przez w/w nie może powodować dodatkowego ich obciążania kosztami .