II OSK 1650/22

II OSK 1650/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1537/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-01-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 30 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 49g ust. 1 i 2 pkt 2, art. 49h ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 30 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1537/21 w sprawie ze skargi W. O. i M. O. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. nr OA.7722.24.5.2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1537/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi W. O. i M. O. , uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 14 września 2021 r., nr OA.7722.24.5.2021 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr PINB.5160.4.2021 o zawieszeniu uproszczonego postępowania legalizacyjnego z wniosku U. S. dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w T. przy ul. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, że organ odwoławczy naruszył wymieniony przepis K.p.a. utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budynku mieszkalnego na działce nr [...] .
Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli W. O. i M. O. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i wystąpili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że wniosek U. S. z dnia 15 marca 2021 r. wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w T. , który – według poczynionych przez organ ustaleń – został wybudowany w 1971 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 24 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących budynku jednorodzinnego. W odpowiedzi skarżąca wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] oraz przedłożyła wniosek złożony do Prezydenta Miasta Tarnobrzega o rozgraniczenie nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor z urzędu zawiesił uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , uznając, że jest to niezbędne z uwagi na złożony wniosek o rozgraniczenie. Postanowienie to utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor, który wyjaśnił, że – w ocenie U. S. – sporny budynek w całości znajduje się na działce nr [...] , natomiast zdaniem skarżących znaczna część budynku posadowiona jest na ich działce (nr [...]). W tym kontekście okazało się zdaniem organu określenie przebiegu granic między działką nr [...] należącą do U. S. a działką sąsiednią nr [...] należącą do M. O. i W. O. , co powinno nastąpić z postępowaniu rozgraniczeniowym przed Prezydentem Miasta Tarnobrzega w związku z wnioskiem U. S. . Wojewódzki Inspektor stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jawi się więc jako zagadnienie wstępne wobec uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego spornego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając skargę M. O. i W. O. , nie podzielił stanowiska organów. Zwrócił uwagę, że Wojewódzki Inspektor nie zweryfikował, czy postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik miał być zagadnieniem wstępnym dla legalizacji budynku znajdującego się na działce nr [...] , rzeczywiście zostało wszczęte. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że sam fakt złożenia wniosku o rozgraniczenie jeszcze o tym nie przesądza. W kontekście art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, odmiennie niż w procedurze uregulowanej w K.p.a., że organ nie jest związany wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości i ma możliwość zbadania jego zasadności na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił dalej, że zawieszając postępowanie Powiatowy Inspektor nie wyjaśnił, w czym upatruje związku przyczynowego między uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym a postępowaniem rozgraniczeniowym. Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że wedle organu istotne było usytuowanie obiektu względem granicy, jednak stanął na stanowisku, że tego rodzaju zagadnienie powinno być w pierwszej kolejności precyzyjnie odzwierciedlone w dokumentacji zebranek w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego – geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego. Ta zgodnie z art. 49g ust. 1 i 2 pkt 2 P.b. stanowi jeden z obligatoryjnych dokumentów przedkładanych w takim postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał wreszcie, że U. S. miała możliwość wywiązania się z obowiązku złożenia dokumentacji legalizacyjnej. Złożyła oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (dla działki nr [...] ). Sąd w tym kontekście dodał, że stosownie do art. 49i ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. organ przy wydawaniu decyzji legalizacyjnej w trybie uproszczonym w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania dokumentacji przedstawionej przez stronę. Tymczasem postępowanie w sprawie zostało zawieszone już na wstępnym etapie, li tylko ze względu na informację o przeprowadzeniu czynności wyjaśniających poprzedzających samo wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.
Wojewódzki Inspektor w skardze kasacyjnej, motywując zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), wywodził, że budynek objęty postępowaniem legalizacyjnym znajduje się przy granicy działek nr [...] (należącej do U. S. ) i [...] (stanowiącej własność skarżących). Należało dostrzec, że 31 sierpnia 2021 r. upływał dla U. S. termin na przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji, a skarżąca uprzednio – dnia 2 sierpnia 2021 r. – wystąpiła z wnioskiem o rozgraniczenie obu nieruchomości. Skarżący kasacyjnie organ zaakcentował w tym kontekście, że jednym z dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej jest oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zatem nie zostałoby ono przedłożone w terminie albo zostałoby zakwestionowane przez skarżących, to uproszczone postępowanie legalizacyjne mogłoby zakończyć się orzeczeniem o rozbiórce na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. Organ wywodził dalej, że ocena merytoryczna dokumentów wskazanych w art. 49g ust. 2 P.b., w tym inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ma więc istotne znaczenie dla uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Tego rodzaju postępowania nie można sprowadzać do badania stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego, gdyż w jego zakresie leży także weryfikacja dokumentów, w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że jeżeli upłynie termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, wyznaczony w postanowieniu (art. 49g ust. 1 i 2 P.b.), a obowiązany do ich przedłożenia podmiot nie dysponuje tytułem prawnym do jednej z działek, na której posadowiony jest obiekt, to stan taki uzasadnia nakaz rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest usprawiedliwiony w okolicznościach niniejszej sprawy, rozpatrywanych indywidualnie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".
Jak zaznaczono wyżej, do zawieszenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w T. doszło z uwagi na fakt złożenia przez U. S.wniosku o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr [...] i [...], ponieważ – zdaniem organów – miało to znaczenie w sprawie z uwagi na położenie budynku względem spornej granicy.
Wojewódzki Inspektor, przekonując w skardze kasacyjnej o zasadności zawieszenia postępowania, akcentował, że wśród dokumentacji legalizacyjnej, którą powinna była przedłożyć w wyznaczonym terminie U. S., należy wymienić oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 49g ust. 2 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.). Dokumentacja ta – także w zakresie wskazanego oświadczenia – podlega weryfikacji, co oznacza, że jej zakwestionowanie może prowadzić do rozbiórki obiektu budowlanego (art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.).
Naczelny Sąd Administracyjny rozumie sens argumentacji Wojewódzkiego Inspektora i nie przeczy, że w pewnych przypadkach – gdyby ze względu na położenie budynku kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była wyraźnie sporna i przez to zainteresowana strona nie mogłaby złożyć oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (na przykład, gdyby przez budynek przebiegała ewidencyjna granica działek) – to wówczas mogłaby powstać potrzeba zawieszenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z uwagi na potrzebę uregulowania kwestii własnościowych. W niniejszej sprawie sytuacja wygląda jednak inaczej, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Z dokumentów zebranych w sprawie wynika bowiem, że sporny budynek objęty uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym w zakresie swej bryły znajduje się na działce nr [...] . Tak też twierdzą w skardze skarżący. Co więcej, U. S. złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące tej działki. W takich okolicznościach nie było przeszkód do kontynuowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wstępne ustalenia wyprowadzone na podstawie materiału dowodowego nie wskazują bowiem, by postępowanie to nie mogło być prowadzone ze względu na brak po stronie U. S. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy nie wynika, że sporny budynek znajduje się poza ewidencyjną działką U. S. .
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że dokumentem, na podstawie którego należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć istotne z powyższego punktu widzenia zagadnienia, powinna być geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego (art. 49g ust. 2 pkt 2 P.b.). Dopiero w oparciu o ten dokument można ustalić, czy w ogóle położenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] względem ewidencjonowanej granicy tej działki jest takie, że mogłyby zaistnieć przeszkody do legalizacji obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym, że nie jest tak – a to takiej tezy zdaje się zmierzać argumentacja skargi kasacyjnej – iż powzięcie przez organ wątpliwości co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie wnioskującego o legalizację w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na przykład w związku z ustaleniami wynikającymi z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, nieuchronnie musi prowadzić do orzeczenia o rozbiórce. Zgodnie z art. 49h ust. 1 pkt 1 P.b. organ bada kompletność dokumentów legalizacyjnych. Taka sytuacja, jaka hipotetycznie mogłaby zaistnieć w niniejszej sprawie – czyli że budynek osoby wnioskującej o uproszczone postępowanie legalizacyjne znajduje się poza granicą działki, co do której dana osoba oświadczyła o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane – byłaby równoznaczna ze stwierdzeniem, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie jest kompletne. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 49h ust. 2 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego może wydać postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w zakresie dokumentów legalizacyjnych.
Przenosząc to na realia niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zagadnienie dotyczące ewentualnego braku po stronie U. S. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może – o ile w ogóle – ujawnić się w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego dopiero na podstawie przedłożonej przez U. S. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora nie ma natomiast podstaw, aby zawieszać postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. już na samym wstępnym etapie procedury uproszczonej, przed dostarczeniem przez wnioskodawczynię danych o położeniu obiektu i tylko ze względu jej wystąpienie o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W sytuacji, gdy nie jest jednoznaczne, w jakiej dokładnie relacji przestrzennej pozostaje legalizowany obiekt budowlany względem granicy działki i czy w ogóle rozgraniczenie jest potrzebne z punktu widzenia przesłanek legalizacji, zawieszenie postępowania na tym etapie nie było uzasadnione.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesiony przez Wojewódzkiego Inspektora zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. za nieusprawiedliwiony, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Nie było podstaw do zasądzenia na rzecz M. O. i W. O. kosztów postępowania, jako że wniosek tego dotyczący został złożony po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a.