II OSK 1650/11

II OSK 1650/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Teresa Zyglewska
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 151/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-04-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art 183 par 1 i 2, art 174 pkt 1 i 2, art 145 par 1 pkt 2, art 134 par 1, art 135, art 145 par 1 pkt 1 lit a, art 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 156 par 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 151/11 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2010 nr [...].
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 151/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi D.C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w punkcie 1 - uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymała ona w mocy ustalony decyzją organu I instancji termin wykonania nakazanych czynności, w punkcie 2 - zasądził od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika z urzędu radcy prawnego G.K. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym podatek od towarów i usług - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. N. w Krakowie - zarządcy obiektu budowlanego przy ul. P. w Krakowie zlokalizowanego na działce nr 1 oraz 2, obr. 13 Podgórze:
I. wykonanie następujących czynności zabezpieczających i naprawczych w związku ze stwierdzeniem, że stan przewodów kominowych przedmiotowego obiektu może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi:
- odłączyć termy gazowe w kuchniach mieszkań nr 31 i 49,
- odłączyć z kratek wentylacji grawitacyjnej termę gazową w kuchni mieszkania nr 14,
- odłączyć okapy nadkuchenne w mieszkaniach nr 32 i 75,
- odłączyć wentylatory mechaniczne w kuchni i łazience mieszkania nr 70,
- wykonać prawidłowe otwory nawiewne w drzwiach łazienkowych w mieszkaniach nr 9, 34-36, 62-64,
- odłączyć piecyk gazowy w łazience mieszkania nr 75,
- odsłonić kratki wentylacyjne w kuchni mieszkania nr 34-36,
- zdemontować siatki z kratek wentylacyjnych w kuchniach mieszkań nr 29 i 42 oraz łazience mieszkania nr 42,
w mieszkaniu nr 73:
- zaślepić w kuchni otwór w przewodzie wentylacyjnym zabezpieczonym przewodem spalinowym z blachy nierdzewnej,
- zapewnić wentylację kuchni przez włączenie do przewodu wentylacyjnego nr 6,
- wyposażyć przewód spalinowy piecyka kąpielowego we wkład ze stali nierdzewnej kwasoodpornej łącznie z drzwiczkami rewizyjnymi,
- podłączyć wentylację pokoju z piecem kaflowym do wolnego przewodu nr 3,
- wykonać nawietrzniki podokienne lub nadokienne o łącznym polu przekroju 150 cm²,
II. wykonanie następujących czynności zabezpieczających i naprawczych w związku ze stwierdzeniem, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym:
- uszczelnienie pokrycia dachu, poprawę profilowania obróbek blacharskich,
- wymianę uszkodzonych korozją biologiczną elementów konstrukcji więźby dachowej na elementy nowe, impregnowane środkiem ognioochronnym,
- udrożnienie pionu kanalizacyjnego w piwnicach,
- położenie podbetonki w pomieszczeniach piwnic,
- wymianę drewnianych ścianek działowych w pomieszczeniach piwnic na ścianki murowane,
- naprawę odparzeń tynków elewacji i ubytków tynków na koronach trzonów kominowych;
Termin wykonania ww. robót ustalono do dnia 30 kwietnia 2010 r.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem D.C., która wskazała, że z uwagi na bezprawne działaniami zarządcy budynku została pozbawiona wentylacji w mieszkaniu. Organ przeprowadził postępowania odnośnie stanu technicznego całego budynku. Podstawę dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie stanowiły w szczególności: przeprowadzone w dniu 14 sierpnia 2008 r. oględziny, protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 września 2009 r., protokół okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 28 maja 2008 r., opinia biegłego sądowego z dnia 10 sierpnia 2009 r. sporządzona na potrzeby postępowania sądowego w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej przeciwko D.C. wraz z opinią uzupełniającą, protokół kontroli stanu sprawności technicznej, wartości użytkowej, estetyki obiektu i otoczenia przedmiotowego budynku z maja 2009 r., przegląd techniczny pięcioletni z dnia 1 grudnia 2004 r., protokół z przeglądu stanu technicznego i sprawdzenia szczelności przyłączy gazu oraz instalacji rozprowadzającej w piwnicach i pionach gazowych z 2009 r., książka obiektu budowlanego, oświadczenie dot. stanu technicznego budynku z dnia 21 sierpnia 2008 r. Organ podkreślił przy tym, że ww. dokumenty zostały wykonane zgodnie z art. 62 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, ponadto zawierają wyraźne i wyczerpujące wskazania co do sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że usterki stanu technicznego budynku, mimo przeprowadzonych w ostatnich latach remontów, nie zostały zlikwidowane. W szczególności organ odwołując się do ustaleń oględzin oraz opinii biegłego sądowego wskazał na nieprawidłowości w zakresie systemu wentylacyjnego w mieszkaniu nr 73. Następnie organ przytoczył treść art. 61 Prawa budowlanego oraz § 40 i § 170 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r, nr 75, póz. 690 wraz z późniejszymi zmianami, dalej jako "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") wskazując na ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ nie zgodził się z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania przez D.C. odnośnie nieprawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, wskazując, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości był zobligowany do prowadzenia przedmiotowego postępowania i wydania decyzji w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła D.C., domagając się jej uchylenia. Podniosła, że zakres jej żądania dotyczył jedynie pozbawienia ją przez zarządcę wentylacji w mieszkaniu. Zakwestionowała wartość dowodową opinii biegłego sądowego sporządzonej na potrzeby postępowania cywilnego, wskazując, że biegły nie przeprowadził wizji lokalnej, opierając się na wcześniej sporządzonych opiniach. Nadto opinia ta zawiera liczne nieścisłości i nie odpowiada rzeczywistości. Żadna z wcześniejszych opinii nie wskazywała, że piec kaflowy, nie zmieniany od lat 70-tych jest nieprawidłowo podłączony do wlotu kominowego. Biegły nie wziął również pod uwagę nawiewników zamontowanych w ramach okiennych. Podniosła, że do dnia złożenia odwołania nie została wykonana decyzja z dnia [...] października 2002 r. nakazująca natychmiastowe odłączenie pieca gazowego w lokalu mieszkalnym nr 19-20. Orzeczony zakaz ogrzewania piecem kaflowym w pokoju jest w ocenie odwołującej się nieaktualny, gdyż dokonała zmiany licznika jednofazowego na dwufazowy i w sezonie zimowym planuje ogrzewać mieszkanie piecem akumulacyjnym. Na koniec odwołała się do opinii mistrza kominiarskiego M.J. z dnia 15 marca 2010 r., w którym wskazano, że przewód kominowy jest drożny, co oznacza, że piec węglowy podłączony został prawidłowo.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzję prowadzone było z urzędu, a nie na wniosek D.C., stąd organ nie był ograniczony żądaniem zawartym w piśmie odwołującej się. Nadto organ I instancji mógł prowadzić jedno postępowanie odnośnie stanu technicznego budynku jako całości, skoro stwierdził, iż w szerszym zakresie wymaga on interwencji. Takie zakreślenie przedmiotu postępowania należy uznać za błąd z punktu widzenia ekonomiki procesowej, który jednak nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Skoro bowiem D.C. jest stroną postępowania jedynie w odniesieniu do stanu technicznego budynku dotyczącego jej lokalu mieszkalnego, to właściwsze byłoby prowadzenie w tym zakresie odrębnego postępowania. W zaistniałej sytuacji wniesienie odwołania przez D.C. spowodowało wszczęcie postępowania odwoławczego w stosunku do całej decyzji, a zatem również w zakresie którego odwołująca nie ma prawa kwestionować. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Zgromadzony materiał dowodowy jest – w jego ocenie – pełny i słusznie został przyjęty za podstawę wydania rozstrzygnięcia. Nie podzielił zarzutów odwołującej się odnośnie opinii biegłego sądowego. Opinia ta jest rzetelna i nie ma znaczenia, że została ona sporządzona na potrzeby innego postępowania, skoro jej przedmiot w pełni odpowiada prowadzonemu postępowaniu. Wykorzystanie przez biegłego materiałów uzyskanych przez niego przy pierwszych oględzinach lokalu nr 73 oraz nieprzeprowadzenie ponownych oględzin, mimo ich zapowiedzi, nie dyskredytują opinii, ponieważ taki obowiązek nie wynika z żadnych przepisów prawa. Nie podważa prawidłowości sporządzonej opinii również fakt częściowej jej niezgodności z zaleceniami pokontrolnymi mistrza kominiarskiego M.J. w zakresie wentylacji w pokoju mieszkania nr 73, w którym znajduje się piec kaflowy. Biegły wskazał bowiem, że każde pomieszczenie, w którym znajduje się urządzenie grzewcze bez względu na rodzaj spalanego paliwa musi mieć niezależną wentylację nawiewno - wywiewną i niezależną instalację odprowadzającą spaliny i dym na zewnątrz do atmosfery. Uchylne okno nie gwarantuje stałego napływu powietrza. Organ odwoławczy wskazał również, że bez znaczenia jest deklaracja D.C., że zamierza korzystać z pieca akumulacyjnego, bowiem dopóki piec węglowy nie zostanie rozebrany i odłączony od przewodów dymowych bądź nie będzie wątpliwości, że nie jest używany, przepisy prawa wymagają spełniania określonych warunków. Odnosząc się do zarzutu nie wykonania decyzji z 2002 r. organ odwoławczy wskazał, że decyzja została wydana w sytuacji, kiedy nie dokonano jeszcze uporządkowania przewodów kominowych i właściciele poszczególnych mieszkań dokonywali podłączeń urządzeń do przewodów kominowych bez żadnych uzgodnień. Uporządkowanie w terminie późniejszym podziału przewodów kominowych i przystosowanie przedmiotowego przewodu do spełniania funkcji przewodu spalinowego, przydzielając D.C. inny, wolny przewód jako wentylacyjny, sprawiło, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła D.C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu konieczności wykonania czynności zabezpieczających i naprawczych w związku ze stwierdzeniem, że stan przewodów kominowych przedmiotowego obiektu może zagrażać życiu albo zdrowiu ludzi oraz wykonanie czynności zabezpieczających i naprawczych w związku ze stwierdzeniem, że budynek znajduje się z nieodpowiednim stanie technicznym w jej mieszkaniu w przypadku, gdy skarżąca nie posiada umowy na dostarczanie gazu. Wniosła o uchylenie decyzji w części odnoszącej się do lokalu mieszkalnego nr 73 oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć na okoliczność faktycznego stanu mieszkania, braku gazu oraz tego, że wszystkie urządzenia są podłączone do prądu, a także "przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. zarzutu do opinii biegłego sądowego na okoliczność braku przeprowadzenia wizji lokalnej w mieszkaniu".
W piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. uzupełniającym skargę skarżąca zarzuciła nadto, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu orzekania w zakresie rozstrzygniętym inną decyzją ostateczną, podając, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] nakazano usunąć zator w przewodzie wentylacyjnym i odłączyć piec gazowy w lokalu nr 19-20. Podniosła również, że z rażącym naruszeniem przepisu art. 66 Prawa budowlanego w zaskarżonej decyzji nie określono terminu wykonania decyzji. Wyjaśniła, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która określała termin wykonania czynności na dzień 30 kwietnia 2010 r., a zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] listopada 2010r.
W odpowiedzi na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r. przytaczając treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w była decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., której materialnoprawną podstawą jest norma zawarta w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 6 w/w ustawy, zawierającym przepisy mające na celu zapewnienie właściwego użytkowania oraz utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 66 ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Sąd I instancji podkreślił, że konstrukcja zacytowanej normy prawnej wskazuje, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale i obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazany powyżej przepis, odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Przez obiekt budowlany zgodnie z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Sąd I instancji uznał, że obowiązek wykonania określonych czynności prawidłowo skierowany został do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Krakowie. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, obciążają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Obowiązki te wynikają z mocy prawa, a związane są z właściwym zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Sąd I instancji wskazał, że na karcie 32 akt administracyjnych znajduje się kserokopia decyzji z dnia [...] października 2002 r. Nr [...], którą nakazano [...] Spółdzielni Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. P., wykazanych w protokole z dnia 10 września 2002 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, sporządzonym przez J.O. przez: odłączenie termy gazowej w 2 łazienkach mieszkania nr 19-20, odłączenie termy gazowej w kuchni mieszkania nr 16-18 oraz odłączenie urządzeń gazowych w mieszkaniach 17, 34-36. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że urządzenia te nie mają prawidłowego odprowadzenia spalin. W ocenie Sądu I instancji wbrew twierdzeniom skarżącej, omawiana decyzja Nr [...] nie nakazywała zarządcy budynku usunięcia zatoru w przewodzie wentylacyjnym w lokalu 19-20. Porównanie treści zaskarżonej decyzji z decyzją Nr [...] prowadzi do wniosku, że ich zakresy się nie pokrywają. Sąd podkreślił nadto, że tak organy, jak i sama skarżąca podali, że po wydaniu decyzji Nr [...] zarządca budynku dokonał zmian w przewodach. Co oznacza, że zarzut skarżącej, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu orzekania w zakresie rozstrzygniętym inną decyzją ostateczną jest niezasadny. Sąd I instancji uznał, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że naruszony został art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie zarządcy budynku dokonania czynności w zakresie przekraczającym części wspólne budynku. W ocenie Sądu I instancji niewłaściwy stan techniczny obiektu budowlanego, zwłaszcza w zakresie nieprawidłowych podłączeń urządzeń do instalacji wentylacji grawitacyjnej i wadliwego działania tej instalacji, został przez organy prawidłowo ustalony na podstawie dowodów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji. W szczególności z protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 września 2009 r. oraz opinii biegłego sądowego z dnia 10 sierpnia 2009 r. sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej przeciwko D.C. wynika zakres stwierdzonych nieprawidłowości w przewodach wentylacyjnych w przedmiotowym obiekcie budowlanym i czynności niezbędnych do ich wyeliminowania. Sąd I instancji podkreślił, iż oczywistym jest, że sprawne działanie instalacji wentylacyjnych wpływa na prawidłowe funkcjonowanie całego obiektu budowlanego. Kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Dlatego też nakazanie spółdzielni wykonania określonych czynności, zmierzających do zapewnienia prawidłowego działania instalacji wspólnych, było zgodne z przepisami. Sąd I instancji uznał, iż nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. Jak wynika z treści art. 75 § 1 k.p.a, przepisy procedury administracyjnej nie określają zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym. Dlatego też organ mógł skorzystać z opinii biegłego sądowego, sporządzonej w innym postępowaniu. Organ II instancji szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skarżącej dotyczących opinii biegłego sądowego z dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz do opinii przedłożonej przez skarżącą w przy odwołaniu. Sąd I instancji nadmienił, że w opinii tej (k.309) biegły wyjaśnił przyczyny przełączenia piecyka łazienkowego w mieszkaniu nr 19-20 do przewodu wentylacyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że zasadny jest natomiast zarzut skarżącej dotyczący nieokreślenia w zaskarżonej decyzji terminu wykonania decyzji. Sąd I instancji przypomniał, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która określała termin wykonania czynności na dzień 30 kwietnia 2010 r., a zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] listopada 2010 r. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje określić w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Sądu I instancji skoro wyznaczony przez organ I instancji termin upłynął przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, rzeczą organu było ustalenie nowego terminu, a nie utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w całości. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza wyżej wymieniony przepis, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.C. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który powoduje że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2010 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie nakazu wykonania czynności tylko w części dot. terminu wykonania nakazanych czynności, co stanowi dopuszczenie tego, że w decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności nie jest wyznaczony termin ich wykonania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, a w przypadku oddalenia skargi wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, gdyż nie zostały one opłacone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż istotę sprawy stanowi fakt pozbawienia w 2002 r. mieszkania skarżącej oznaczonego nr 73 wentylacji, a w konsekwencji odcięcie przez zarządcę budynku do tego lokalu dopływu gazu, co było skutkiem samowolnego i nielegalnego podłączenia pieca gazowego (termy) z mieszkania nr 19-20 w tym samym budynku do przewodu wentylacyjnego mieszkania skarżącej. Na skutek interwencji skarżącej, po stwierdzeniu nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku ujętych w protokole z dnia 10 września 2002 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzonym przez mistrza kominiarskiego J.O., ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 66 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nakazał zarządcy budynku – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej usunięcie nieprawidłowości poprzez min. odłączenie term gazowych z dwóch łazienek mieszkania nr 19-20. Ze względu na występujące zagrożenie życia i zdrowia ludzi nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. Decyzji tej w zakresie dot. mieszkania nr 19-20 nie wykonano, ale także nie wyeliminowano jej w żaden sposób z obrotu prawnego. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie przywrócono też stanu umożliwiającego korzystanie z gazu w mieszkaniu skarżącej. Wobec powyższego wskazano, iż skarżąca podtrzymuje twierdzenie, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2010 r. jest nieważna w części dot. przewodów kominowych w budynku przy ul. P. w Krakowie z tego powodu, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, gdyż decyzje zostały wydane przez ten sam organ, w oparciu o tę samą normę prawną i skierowane do tych samych stron postępowania, nadto dotyczyły tej samej sprawy tzn. nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w zakresie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. P. w Krakowie, w związku ze stwierdzoną ich nieprawidłowością. Zdaniem skarżącej nie można oceniać tożsamości spraw objętych w/w decyzjami wyłącznie na podstawie porównania literalnej treści decyzji, zatem Sąd I instancji nie miał nie miał dostatecznych podstaw do twierdzenia, że rozstrzygana sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] zwłaszcza w sytuacji kiedy bezsporne jest, że decyzja ta nigdy nie została wykonana zgodnie z jej treścią. Z tych względów w ocenie skarżącej Sąd I instancji powinien orzec o nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podniesiono, iż uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności powoduje, że w decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności nie jest wyznaczony termin ich wykonania. Podniesiono, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organu II instancji, co nastąpiło dnia 10 listopada 2010 r., upłynął termin określony do wykonania w/w czynności. Zatem w dacie kiedy w/w decyzja nie była jeszcze ostateczna ani wykonalna upłynął termin jej wykonania, co w ocenie skarżącej było równoznaczne z brakiem wyznaczenia terminu, który zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest obligatoryjny. Podniesiono, iż brak terminu wykonania prac ma jednak nie tylko, jak twierdzi Sąd I instancji, istotny wpływ na wynik sprawy, ale jest też rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co upoważniało Sąd I instancji do orzeczenia o nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 632).
Zaznaczyć należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998/ 5/ 36).
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie została wydana z wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki wniosek Sąd I instancji wyprowadza z faktu, że porównanie treści zaskarżonej decyzji z decyzją z dnia [...] października 2002 r. prowadzi do wniosku, że ich zakresy nie pokrywają się, a ponadto po wydaniu decyzji 2002 r. - zarządca budynku dokonał zmian w przewodach. Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Analiza akt sprawy, prowadzi do wniosku, że decyzja ta - jak zasadnie podkreśliła skarżąca kasacyjnie - znajduje się w obrocie prawnym, jest ostateczna, a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany przez zobowiązaną spółdzielnię. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były więc rozważyć, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy czy zalecenia wynikające z decyzji z dnia [...] października 2002 r. zostały wykonane. Organy administracji oceny takiej nie przeprowadziły, wadliwie zaś przyjęły, iż wobec uporządkowania podziału przewodów kominowych i przydzielenia skarżącej wolnego przewodu wentylacyjnego to takie rozwiązanie nie narusza postanowień decyzji z 2002 r. wobec czego stała się ona bezprzedmiotowa.
Wskazać należy, iż kwestia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2002 r. nakazującej odłączenie term gazowych z dwóch łazienek w mieszkaniu 19 – 20 jest o tyle wiążąca, że dla skarżącej istnieje związek między decyzjami, bowiem wykonanie tej decyzji miało wywołać określony skutek w postaci przywrócenia możliwości dostawy gazu do jej mieszkania. Stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie zajęły się kwestią odłączenia tych term i zostały wprowadzone w błąd przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, która pismem z dnia 10 marca 2003 r. poinformowała organ I instancji o zdemontowaniu term gazowych w dwóch łazienkach, a w miejsce term gazowych zamontowano elektryczne podgrzewacze wody. Natomiast w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego Mistrza Kominiarskiego M.J., z której wynika, że decyzja ta nie została wykonana. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie ograniczonym do żądania skarżącej i wyjaśnienie powyższych okoliczności mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy. Prowadząc postępowanie w tak szerokim zakresie i nakładając wiele obowiązków organy nadzoru budowlanego spowodowały, iż wyeliminowano decyzję, co do obowiązków do których skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń. Dlatego też jak to słusznie zauważył organ odwoławczy, był to błąd z punktu widzenia ekonomi procesowej i organ I instancji powinien wyłączyć postępowanie odnośnie stanu technicznego budynku dotyczącego jej lokalu mieszkalnego, a pozostałe kwestie rozstrzygnąć w innym postępowaniu.
Usprawiedliwiony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie nakazu wykonania czynności wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności, co powoduje, że w decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności nie jest wyznaczony termin ich wykonania.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje jedynie nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku.
Wyjaśniając zakres koniecznego w świetle art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kierując nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a więc m.in. wskazując zakres prac niezbędnych do wykonania, organ musi mieć na uwadze przede wszystkim zasadę pierwszeństwa robót, które są niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa zarówno mieszkańców, jak i osób trzecich, przed robotami mającymi na celu jedynie poprawę ogólnych warunków użytkowania budynku. Nie może zatem budzić wątpliwości, że rzeczą organu jest uczynienie tego w sposób możliwe najszybszy.
Wobec powyższego należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że skoro wyznaczony przez organ I instancji termin na dokonanie określonych czynności upłynął przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy to brak ten należy uznać jako naruszenie prawa skutkujące eliminacją decyzji obydwu organów. Sąd I instancji nie mógł uchylić tylko i wyłącznie decyzji co do terminu wykonania obowiązku, gdyż organ odwoławczy nie będzie miał możliwości orzekać w tym zakresie ponownie, ponieważ przed uzyskaniem waloru wsteczności upłynął termin do wykonania obowiązku.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a, ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 66 Prawa budowlanego. Pozostałe kwestie, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny będą uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego przy ponownym postępowaniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiatu Grodzkiego z dnia [...] lutego 2010 r.