II OSK 1648/24

II OSK 1648/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2866/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-19
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 106, 133, 141, 151, 174, 182, 183, 185, 189, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 36, 36a, 40, 107e
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 49, 172, 292, 305
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2866/23 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 października 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2866/23, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 października 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania X S.A. Oddział [...] od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (PWKZ) nr [...] z dnia 24 lutego 2022 r, wymierzającej X S.A. w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, w związku z zaniechaniem realizacji wydanych zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r., znak: Ldz. [...], dotyczących zakończenia procesu rewitalizacji zespołu pałacowo - parkowego w [...] - [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1, art. 90 ust. 2 pkt 5 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, ze zm., dalej: u.o.z.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podniesiono, że zespół dworsko-pałacowy w [...] - [...] składający się z dworu, dwóch oficyn (jedna dawna stajnia z wozownią), czterech budynków gospodarczych i parku z ogrodem został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 1976 r. pod numerem [...]. W dniu 17 maja 2019 r. PWKZ przeprowadził kontrolę na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w [...] - [...], która odbyła się przy udziale właścicieli oraz dwóch przedstawicieli X S.A. Oddział [...]. W wyniku kontroli, której głównym celem była ocena stanu zachowania zespołu parkowego w czasie rewitalizacji i przywrócenia pierwotnych walorów zabytkowych, który będzie możliwy po zakończeniu likwidacji napowietrznej linii energetycznej - własności X S.A. Oddział [...], której konstrukcja słupowa ingeruje i narusza kompozycję oraz walory przestrzenne zabytkowego parku. W części IV protokołu dotyczącej uwag i zastrzeżeń przedstawiciel X sprostował użycie stwierdzenia likwidacja. Ponadto wyjaśnił, że redukcja polegała na przycięciu gałęzi rosnących w pobliżu linii zagrażających zdrowiu i życiu. Właściciel nieruchomości wniósł uwagę, że napowietrzna linia energetyczna 15 kV kilka lat temu została przebudowana na linię kablową, a wszystkie linie napowietrzne niskiego i średniego napięcia były przeznaczone do rozbiórki, nie byłoby więc potrzeby wycinania zabytkowego parku. W okresie od 1997 r., od kiedy obecni właściciele są w posiadaniu zabytkowego parku, X trzykrotnie dokonała wycinki drzew pod linią, pozostawiając pnie bez koron o wysokości około 1,5 m, przez co większość wyciętych drzew wyginęła. Wycinka odbyła się w pasie o długości 30 m, szerokości 20 m, tj. na powierzchni około 600 m².
W wyniku kontroli PWKZ w dniu 19 czerwca 2019 r. wydał zalecenia pokontrolne znak: [...], skierowane do właścicieli U. i J. B. oraz do X S.A. w [...], w których wskazał wykonanie następujących czynności: 1. dla zakończenia procesu waloryzacji zespołu dworsko-parkowego i przy-wrócenia jego pierwszych walorów zabytkowych niezbędne jest przesunięcie posadowienia istniejącej stacji transformatorowej trafo poza teren parku z dostosowaniem do częściowo przebudowanej linii kablowej wraz z uwarunkowaniami technicznymi; 2. zaniechanie działań związanych z cięciami redukcyjnymi w obrębie drzewostanu parkowego w ramach utrzymania i konserwacji napowietrznych linii przesyłowych, które po realizacji zmiany posadowienia stacji transformatorowej trafo nie będą już wymagane; 3. likwidacja konstrukcji słupowej linii energetycznych, która znacząco negatywnie narusza kompozycję oraz walory przestrzenne parku stanowiąc element obniżający rangę i estetykę odbioru zabytkowego założenia obiektu zespołu dworsko - parkowego. Organ ochrony zabytków wyznaczył termin realizacji prac wskazanych w punkcie 1 na dzień 31 listopada 2020 r.
Pismem z dnia 3 lipca 2019 r. X S.A. Oddział [...] wniosła pisemne zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r., w których zarzuciła organowi ochrony zabytków brak wskazania podstawy prawnej nałożonego obowiązku, które dotyczą mienia spółki, ingerują w jej prawo własności, co stanowi o jej wywłaszczeniu, o jej tytule prawnym do nieruchomości, przy czym organ jednocześnie nie wskazuje źródeł finasowania oczekiwanych prac. X S.A. w [...] zakwestionowała także zakazanie cięć redukcyjnych w obrębie drzewostanu parkowego i poinformowała, że organ nie może wydać takowego zakazu. Podała, że na podstawie takich zaleceń organ przejął pełną odpowiedzialność za stworzenie realnego zagrożenia porażenia prądem elektrycznym ludzi i zwierząt, pożaru oraz uszkodzenia czy zniszczenia linii energetycznej średniego napięcia wskutek nadmiernego rozrostu drzew, tym samym niedostarczeniu energii elektrycznej do wielu odbiorców w tym szpitali, szkół.
PWKZ w piśmie z dnia 15 lipca. 2019 r., znak: [...], nie uwzględnił w całości wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. X S.A. w [...] w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. podtrzymała poprzednią argumentację, wskazując że linie energetyczne jako inwestycje liniowe przebiegają przez szereg nieruchomości, co nie pozwala na ich dowolne przesuwanie. Związane jest to z określonymi warunkami technicznymi i finansowymi, które wynikają z obowiązków nałożonych na spółkę przepisami prawa.
Pismem z dnia 8 marca 2021 r. PWKZ zwrócił się o przekazanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, informacji o realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. W odpowiedzi X S.A. w [...] pismem z dnia 19 marca 2021 r. podtrzymała swoją argumentację zawartą w zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych. Następnie w dniu 11 czerwca 2021 r. PWKZ przeprowadził ponowną kontrolę zabytkowego zespołu dworsko - parkowego w [...] - [...], podczas której stwierdził, że zalecenia pokontrolne z dnia 19 czerwca 2019 r. nie zostały zrealizowane. Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. organ ochrony zabytków poinformował X S.A. w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z brakiem realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. W dniu 24 lutego 2022 r. PWKZ wydał decyzję nr [...], którą wymierzył X S.A. Oddział w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł w związku z zaniechaniem realizacji wydanych zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r., dotyczących zakończenia procesu rewitalizacji zespołu pałacowo - parkowego w [...] - [...].
Zdaniem Ministra w sprawie nie budzi wątpliwości, że to X S.A. w [...] w największym stopniu przyczyniła się do niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. Ponadto organ I instancji w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. poinformował właścicieli zabytku, że w aktach archiwalnych brak jest uzgodnień dotyczących wykonania napowietrznej linii energetycznej na terenie zabytkowego parku w Wilkowicach. Dla pełnego wyeksponowania walorów zabytkowych parku organ ochrony zabytków za konieczne uznał usunięcie z jego terenu linii energetycznej i przesunięcie jej poza obręb chronionego założenia parkowo-dworskiego. W powyższym piśmie z dnia 11 maja 2009 r. znajduje się także informacja, że wskazane jest przeprowadzenie ustaleń z X S.A. w [...] zmierzających do określenia konkretnego terminu likwidacji linii energetycznej. Organ zaproponował definitywne rozwiązanie tego problemu w okresie pięciu lat. Jak wynika z nagłówka pismo z dnia 11 maja 2009 r. zostało również skierowane do X S.A. w [...].
Organ odwoławczy dokonując analizy przesłanek wymierzenia administracyjnej kary stwierdził, że X S.A jest spółką działającą na dużym obszarze kraju, która ma do czynienia z procesami inwestycyjnymi i powinna być w pełni świadoma obowiązków wynikających nie tylko z Prawa budowlanego ale również z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nałożenie na nią obowiązku przeniesienia napowietrznej linii energetycznej poza teren zabytkowego parku w zaleceniach pokontrolnych w dniu 19 czerwca 2019 r. nie jest nagłą koniecznością, lecz jest wiadome spółce od 2009 r. Zatem waga naruszenia prawa w ocenie organu odwoławczego, jest duża. Spółka świadomie unika wykonania ciążącego na niej obowiązku, co wynika z treści jej odwołania. Skoro dzięki interwencji właścicieli część napowietrznej linii na terenie zabytkowego parku została zastąpiona linią kablową, to istnieje techniczna możliwość jej przekształcenia, a także przeniesienia poza teren, ponieważ jest to typowa inwestycja liniowa. Infrastruktura techniczna napowietrznej linii technicznej i stacji trafo pozwala na czasowe wyłączenie jej określonego odcinka i po przesunięciu ponowne jej połączenie z pozostałą istniejącą częścią linii.
W ocenie Ministra Spółka przyczyniła się do powstania przedmiotowego naruszenia, jak również nie podjęła dobrowolnie działań mających na celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (art. 198d pkt 5 k.p.a.). Przesunięcie linii niewątpliwie wiązać się będzie z poniesieniem kosztów finansowych, na co zwraca uwagę Spółka, lecz sytuacja materialna w przypadku osób prawnych nie może być brana pod uwagę. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że spółka była już uprzednio ukarana za to samo zachowanie. W ocenie organu odwoławczego w omawianej sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a., jak również nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymienione w art. 189f k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że wbrew twierdzeniu Spółki, wojewódzki konserwator zabytków w ramach swoich ustawowych kompetencji, ma prawo nakazać usunięcie obiektów, które mają negatywny wpływ na zabytek, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, co stanowi dopuszczalną przez prawo ingerencje w prawo własności. Z ustaleń PWKZ wynika, że X S.A. w [...] lub jej poprzednik prawny nie uzyskali zgody na budowę napowietrznej linii energetycznej na terenie zabytkowego zespołu dworsko - parkowego w [...] - [...]. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika kiedy linia energetyczna została wybudowana na terenie zabytkowego zespołu dworsko - parkowego, lecz według znajdujących się w aktach oświadczeń właścicieli istnieje ona od 1997 r., tj. od kiedy nabyli oni prawo własności do nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie zalecenia pokontrolne z dnia 19 czerwca 2019 r. zostały skierowane zarówno do X S.A. w [...], jak i do właścicieli zabytkowego zespołu dworsko - parkowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że to X S.A. w [...] w największym stopniu przyczyniła się do powstania naruszenia, tj. braku realizacji ww. zaleceń pokontrolnych. Zatem to ona, nie zaś właściciele nieruchomości, powinna z tego tytułu podlegać odpowiedzialności.
Organ wyjaśnił, że w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego właściciele poszczególnych działek nie są właścicielami urządzeń służących do przesyłu (art. 49 Kodeksu cywilnego). X S.A. w [...] w protokołach z oględzin zabytkowego zespołu dworsko - parkowego w [...] - [...] oraz w treści odwołania potwierdza, że jest właścicielem urządzeń usytuowanych na terenie tego zespołu.
Skargą X S.A. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 38 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowymi, oraz w zw. z art. 41 k.c.; art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z.; art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 49 § 1 i art. 3054 k.c. w zw. z art. 292 k.c. w zw. z art. 172 k.c.; art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.; art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a.; art. 28 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Sąd wskazał, że organy ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na prowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. u.o.z.), korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących do zapewnienia właściwego stanu opieki nad zabytkami. Po przeprowadzonej kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne (art. 40 ust. 1) albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy). Zatem wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy, mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych. Przy czym zalecenia pokontrolne, choć stanowią one instytucję o znaczeniu podstawowym, mają jedynie charakter fakultatywny. Zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przybierają formy postanowienia lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, ponieważ nie stosuje się do nich przepisów k.p.a. Z art. 39 u.o.z. wynika, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). Na podstawie ustaleń kontroli, w przypadku gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. Zgodnie zaś z art. 107e ust.1 u.o.z., kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Hipoteza tego przepisu wskazuje, że chodzi o każdy podmiot, który nie wykonuje zaleceń pokontrolnych. Co prawda w art. 5 stanowi, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, jednak to, jakie podmioty zobowiązane są do wykonywania zaleceń pokontrolnych należy wykładać z uwzględnieniem art. 40 ust. 2 u.o.z., który zaś odsyła m.in. do art. 49 ust. 1 u.o.z. W myśl tego przepisu wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Zdaniem Sądu z powyższego wprost wynika, że adresatem zaleceń pokontrolnych organu ochrony zabytków może być podmiot dysponujący jedynie ograniczonym prawem rzeczowym lub zobowiązaniowym. X S.A. sama przyznała w skardze, że ma tytuł ograniczone prawo rzeczowe do części ww. nieruchomości zajętej pod urządzenia techniczne służące do przesyłania prądu. Nie było zatem wadliwe skierowanie zalecenia pokontrolnego do X, jako posiadającego tytuł prawny do urządzenia przesyłowego na terenie objętym ochroną konserwatorską. Zauważyć ponadto zdaniem Sądu należy, że zobowiązana Spółka, co wynika z pism kierowanych do organów konserwatorskich, próbowała w ogóle zakwestionować możliwość nałożenia na nią jakichkolwiek zaleceń konserwatorskich argumentując to interesem społecznym i jej przedmiotem działalności - czyli dostarczaniem prądu społeczeństwu. Skoro przepisy u.o.z. nie wyłączyły przedsiębiorstw energetycznych od możliwości nałożenia na nie określonych obowiązków z związku z ochroną konserwatorską, dlatego też spółka mogła zostać objęta zaleceniami takich organów. Toczące się postępowania przed sądem powszechnym dotyczące nabycia służebności przesyłu przez zasiedzenie nie mają zatem wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja została skierowana do niewłaściwego, ze względu na strukturę organizacyjną, podmiotu. X S.A. co wynika z dostępnych rejestrów (KRS), a także materiałów znajdujących się w aktach sprawy jest spółką akcyjną posiadającą swoje oddziały. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro oddział spółki nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa, to prowadzenie postępowania ze wskazaniem spółki i tego właśnie oddziału nie przestaje być postępowaniem prowadzonym w stosunku do spółki jako jedynego podmiotu, który może być i jest podmiotem tego postępowania. W sytuacji skierowania decyzji do oddziału spółki dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości. Doręczenie decyzji do X S.A. Rejon Energetyczny oznacza, że została skierowana do X S.A. Doręczenie jej na adres Rejonu Energetycznego w żaden sposób bowiem nie ograniczyło uprawnień procesowych Spółki. Tak samo należy zdaniem Sądu ocenić sytuację w niniejszej sprawie.
Sąd podkreślił, że pod zastrzeżeniami do zaleceń pokontrolnych konserwatora z 19 czerwca 2019 r. podpisał się zastępca dyrektora generalnego działający "w imieniu X S.A z siedzibą w [...] oddział [...]". Na oględzinach stanu zachowania zabytkowego parku stawiło się 2 pracowników X o/[...], poprzedzonych zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia2019 r. których podano podstawę prawną działania - art. 38 ust. 3 pkt 1,2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. We wszystkich czynnościach organu brały zatem udział osoby upoważnione do działania w imieniu spółki. Także zawiadomienie z 27 stycznia 2022 r. wraz z pouczeniem o prawie do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 10 k.p.a.) doręczono X S.A. w [...], a więc w świetle powyższej argumentacji, w sposób niewadliwy. Skoro skarżąca dokonywała wszystkich czynności procesowych w terminie, nie można przyjąć, że w związku z nieprawidłowym doręczeniem - jak twierdzi skarżąca - doszło do niewłaściwego określenia adresata. Sama zaskarżona decyzja dostatecznie określiła podmiot ukarany administracyjną karą pieniężną.
Sąd uznał, że również wymierzona kara została w wysokości mieszczącej się w przedziale określonym w 107e ust. 1 u.o.z. Pod tym kątem Sąd nie ma zastrzeżeń do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu skarżącej, została ona prawidłowo uzasadniona, organ prawidłowo przytoczył stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przywołał przepisy prawa materialnego, które legły u jej podstaw. Kara pieniężna powinna być karą adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Tym samym organ każdorazowo nakładając karę powinien wskazać, jakie okoliczności wziął pod uwagę wymierzając karę, zwłaszcza kiedy nałożona została kara w maksymalnej wysokości. Na wysokość nałożonej kary miało przede wszystkim zachowanie samej Spółki, która w zasadzie przez całe postępowanie negowała kompetencje organów ochrony zabytków co do możliwości wydania w stosunku do niej jakichkolwiek zaleceń na podstawie u.o.z. Natomiast konserwator zabytków jako organ wyspecjalizowany jest uprawniony do samodzielnej oceny jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić i tym samym jakie wydawać zalecenie pokontrolne. Skoro uznał, że niezbędne jest przesunięcie posadowienia istniejącej stacji transformatorowej trafo poza teren parku, zaniechanie działań związanych z cięciami redukcyjnymi w obrębie drzewostanu parkowego w ramach utrzymania i konserwacji napowietrznych linii przesyłowych i likwidację konstrukcji słupowej linii energetycznych, jako naruszających kompozycję oraz walory przestrzenne parku stanowiąc element obniżający rangę i estetykę odbioru zabytkowego założenia obiektu zespołu dworsko - parkowego, zatem w granicach określonych ustawą u.o.z. mógł podjąć działania w celu ochrony tej substancji zabytkowej. Trudno też oczekiwać by zalecenia konserwatorskie w tym przedmiocie były skierowane do właścicieli tej nieruchomości.
Sąd wskazał, że skarżąca Spółka, po nieuwzględnieniu przez PWKZ w dniu 15 lipca 2019 r. wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie podjęła żadnych czynności by jej wykonać. Jedynie w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Nie zaskarżyła również do sądu administracyjnego tych zaleceń (zalecenia pokontrolne są aktami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem mogą podlegać odrębnemu zaskarżeniu). Zatem poza przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu pozostaje zasadność ich nałożenia. Skoro pismem z dnia 8 marca 2021 r. PWKZ zwrócił się o przekazanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. pisma, informacji o realizacji zaleceń pokontrolnych, a w dniu 11 czerwca 2021 r. przeprowadził ponowną kontrolę zabytkowego zespołu dworsko - parkowego w [...] - [...] stwierdzając, że zalecenia pokontrolne z dnia 19 czerwca 2019 r. nie zostały zrealizowane, zatem był zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej o jakiej mowa w art. 107e ust. 1 u.o.z. Decyzja nakładająca karę pieniężną w trybie art. 107e jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.
W ocenie Sądu trafnie zauważył Minister, spółka energetyczna, która ma do czynienia z wieloma procesami inwestycyjnymi powinna być w pełni świadoma obowiązków wynikających nie tylko z Prawa budowlanego ale również z u.o.z. Ponadto o zaleceniach pokontrolnych wiedziała już od 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Spółka świadomie unika wykonania ciążącego na niej obowiązku i w ogóle nie poczuwa się do jego wykonania. Organy konserwatorskie przeanalizowały również okoliczności wskazane w dziale IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych. Z ustaleń organów niewątpliwie wynika, że Spółka nie podjęła dobrowolnie działań mających na celu uniknięcia skutków naruszenia prawa i nie podjęła współpracy z organami ochrony konserwatorskiej. Niewykonywania przez skarżącą zaleceń pokontrolnych, co ustaliły organy konserwatorskie, ma negatywny skutek w kontekście ochrony ważnego interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności ochrony i zachowania zabytku, skoro winnym powstania naruszenia jest wyłącznie skarżąca.
Sąd podkreślił, że przesunięcie linii niewątpliwie wiązać się będzie z poniesieniem kosztów finansowych, na co zwraca uwagę Spółka, lecz sytuacja materialna w przypadku osób prawnych nie może być brana pod uwagę, jak trafnie zauważył Minister (art. 189d pkt 7 k.p.a.). Nakazane w zaleceniach pokontrolnych prace potencjalnie stanowią obciążenie finansowe dla właściciela, jednak argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej obiektu, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją.
Sąd nie dostrzegł również dowolności czy nieprawidłowości w stwierdzeniu organów, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymienione w art. 189f k.p.a. Całkowicie bierna postawa skarżącego przez wiele lat nie przemawiała za odstąpieniem od wymierzenia kary, wręcz przeciwnie - przemawiała za jej wymierzeniem w maksymalnej wysokości.
Sąd nie dostrzegł też innych naruszeń, które powodowałyby konieczność uwzględnienia skargi (także z urzędu). Postępowanie w sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Materiał dowodowy był wyczerpujący, organy prawidłowo się do niego odniosły, nie przekroczyły również granic uznania w zakresie dotyczącym możliwości określenia administracyjnej kary pieniężnej, prawidłowo również uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.
Skargą kasacyjną X S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
I. rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z. w zw. z art 38 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowymi, oraz w zw. z art. 41 k.c., poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną Spółce X S.A. z siedzibą w [...] ul. [...], [...], KRS [...], w sytuacji gdy w wydanych zaleceniach pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. nie wskazano, że ich adresatem jest Spółka X S.A. z siedzibą w [...] ul. [...], [...], KRS [...] i to ta właśnie Spółka jest zobowiązana do ich wykonania, oraz co kluczowe gdy nie doręczono zaleceń do w/w Spółki na adres rejestrowy widniejący w Krajowym Rejestrze Sądowym a jedynie do Oddziału Spółki w [...] ul. [...], [...][...], w sytuacji gdy Oddział Spółki nie osobowości prawnej, ani zdolności sądowej - co doprowadziło do wydania decyzji bez właściwej reprezentacji strony postępowania;
2. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i art. 107e ust. 1 u.o.z. poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną Spółce X S.A. z siedzibą w [...], w sytuacji gdy po pierwsze kontrola i zalecenia pokontrolne powinna się toczyć i być wydane w stosunku do właścicieli zabytku (Państwa B.), ponadto wydanie zaleceń pokontrolnych zgodnie z literalną treścią przepisu może być skierowane wyłącznie w stosunku do osoby fizycznej bądź kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, a nie zaś w stosunku do osoby prawnej jaką jest Spółka X S.A. z siedzibą w [...], tym samym skoro wydanie w/w zaleceń pokontrolnych nie było możliwe w stosunku do Spółki - nie jest możliwe więc jej ukaranie za niewypełnienie zaleceń;
3. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 49 § 1 i art. 305 k.c. w zw. z art. 292 k.c. w zw. z art. 172 k.c. poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną Spółce X S.A. z siedzibą w [...] za niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. zmierzających do usunięcia stacji trafo i linii średniego napięcia należących do Spółki, w sytuacji gdy z uwagi na datę budowy spornych urządzeń i upływ czasu wymagany przepisami K.C. doszło do zasiedzenia służebności przesyłu, tym samym Spółka ma tytuł prawny do nieruchomości i ograniczone prawo rzeczowe, które jest chronione przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, znak [...] z dnia 10.10.2023 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 24 lutego 2022 r. wydaną w pierwszej instancji przez PWKZ pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w sytuacji gdy zostały rażąco naruszone art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z. poprzez błędne wydanie zaleceń pokontrolnych do osoby prawnej jaką jest Spółka X S.A. z siedzibą w [...] (na dodatek z wadliwością uznania, że stroną postępowania jest Oddziału Spółki w [...] ul. [...], [...][...], w sytuacji, gdy Oddział Spółki nie osobowości prawnej - co doprowadziło do wydania decyzji bez właściwej reprezentacji strony postępowania), nie zaś jak literalnie wskazują przepisy do osoby fizycznej bądź kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (zaś przede wszystkim zalecenia powinny być skierowane w stosunku do właścicieli zabytku, bowiem służebności przesyłu nie jest ograniczonym prawem rzeczowym do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru), ponadto wydanie zaleceń pokontrolnych zgodnie z literalną treścią przepisu może być skierowane wyłącznie w stosunku do osoby fizycznej bądź kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, a nie zaś w stosunku do osoby prawnej jaką jest Spółka X S.A. z siedzibą w [...], tym samym skoro wydanie w/w zaleceń pokontrolnych nie było możliwe w stosunku do Spółki - nie jest możliwe więc jej ukaranie za niewypełnienie zaleceń;
2. art 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ licznych przepisów k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organy nie działały z rażącym naruszeniem licznych przepisów prawa materialnego i proceduralnego (mających istotny wpływ na wynik sprawy) pomimo skierowania zaleceń pokontrolnych i decyzji do niewłaściwego podmiotu, co łącznie stanowiło rażące i widoczne prima facie naruszenie zasady praworządności, oraz naruszenia przez organy art. 77 §1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, co stanowiło jawne i rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej;
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy przepisów k.p.a. w sytuacji gdy w sposób ewidentny w postępowaniu administracyjnym został naruszony art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek — tym samym w sposób ewidentny w/w postępowanie dotyczyło interesu prawnego X S.A. z siedzibą w [...], a było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa wbrew art. 28 k.p.a. bez udziału strony, która obligatoryjnie powinna być stroną postępowania (Odział Spółki nie jest stroną i nie ma osobowości prawnej), oraz zalecenia pokontrolne były skierowane do niewłaściwego podmiotu, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy uznał, że zasadne jest utrzymanie w obrocie prawnym rażąco sprzecznej z przepisami prawa decyzji administracyjnych organu I i II instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi który wydał orzeczenie. Jednocześnie złożono wniosek o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto wniosek dowodowy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pisma z dnia 01.10.2021 r. potwierdzającego, że w sprawie I Ns 35/19 został przeprowadzony konieczny dowód tj. dowód z opinii biegłego elektroenergetyka K. S., wraz z opinią biegłego której to opinii w/w biegły potwierdził datę budowy linii, a tym samym zasadność wniosku, oraz fakt iż Spółka ma tytuł prawny do nieruchomości i ograniczone prawo rzeczowe, które jest chronione przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa; pisma z dnia 27.01.2023 r. potwierdzającego, że w sprawie I Ns 35/19 został przeprowadzony ostatni konieczny dowód tj. dowód z opinii biegłego geodety T. W., który rozrysował pas służebności na mapie do celów prawnych; pisma z dnia 09.05.2024 r. z wnioskiem o wydanie orzeczenia w sprawie I Ns 35/19 wobec zakończenia postępowania dowodowego w sprawie o zasiedzenie przed Sądem Rejonowym w [...]. Skarżąca podnosi, że w/w wniosek dowodowy z dokumentów z całą pewnością są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, bowiem w/w dowody, a w szczególności opinia biegłego sądowy z zakresu elektroenergetyki bezpośrednio wskazują iż w zakresie objętych sporem urządzeń przesyłowych w przedmiotowej sprawie po stronie X S.A. istnieje tytuł prawny do nieruchomości na której zlokalizowane są urządzenia przesyłowe tj. ograniczone prawo rzeczowe tj. służebność która jest chroniona przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 49 § 1 i art. 3054 k.c. w zw. z art. 292 k.c. w zw. z art. 172 k.c. poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną Spółce X S.A, z siedzibą w [...] za niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 roku zmierzających do usunięcia stacji trafo i linii średniego napięcia należących do Spółki w sytuacji gdy z uwagi na datę budowy spornych urządzeń i upływ czasu wymagany przepisami K.C. doszło do zasiedzenia służebności przesyłu, tym samym Spółka ma tytuł prawny do nieruchomości i ograniczone prawo rzeczowe, które jest chronione przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Ponadto dowody te są dowodem z dokumentu i nie był powołany w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.
W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 19 lutego 2025 r. skarżąca kasacyjnie załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny
z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt I NS 35/19 stwierdzający zasiedzenie z dniem 6 grudnia 2010 r. służebność przesyłu na nieruchomości położonej w miejscowości [...], obręb [...]-[...] oznaczonych jako działka nr [...], [...],[...] a także działka nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty pozostawały usprawiedliwione.
Na wstępie jednak należy zauważyć, iż skarga kasacyjna wniesiona przez X S.A. z siedzibą w [...] zawiera wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i obrazy przepisów postępowania. Przy czym zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego może przybrać postać zarzutu błędnej jego wykładni jak i niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej Spółki wobec tej grupy zarzutów (pkt I. ppkt 1-3 petitum kasacji) nie wskazano żadnej z tych dwóch form naruszenia prawa materialnego, oznaczając przywołane tam normy jako naruszone, cytat: "poprzez wydanie decyzji"-koniec cytatu, co niewątpliwie stanowi istotną wadę wniesionego środka odwoławczego, niewątpliwie utrudniającą prawidłowe rozpoznanie wniesionej kasacji. Ponadto w zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt II. ppkt 3 petitum kasacji) zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w powiązaniu z normą art. 151 p.p.s.a., gdy tymczasem przepis art. 28 k.p.a. odnoszący się do przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, jest przepisem prawa materialnego pomieszczonym w ustawie procesowej k.p.a., ponieważ określa materialnoprawne kryterium legitymacji strony do udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez pojęcie "interesu prawnego", który wymaga istnienia związku między indywidualnymi prawami lub obowiązkami a przedmiotem postępowania, a więc taki przepis winien być kwestionowany w zarzucie naruszenia prawa materialnego czego nie uczyniono we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przywołane powyżej uwagi co do prawidłowości sformułowanych zarzutów kasacji nie uniemożliwiają jednak przeprowadzenia weryfikacji zaskarżonego wyroku, jednakże, co wyżej podniesiono utrudniają prawidłowe rozpoznanie w.w. zarzutów wniesionego środka odwoławczego.
Jednocześnie w tym miejscu należy zauważyć należy, iż jeden z zarzutów kasacji odniesiono do naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 49 § 1 i art. 305 k.c. w zw. z art. 292 k.c. w zw. z art. 172 k.c. poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną Spółce za niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. w sytuacji gdy z uwagi na datę budowy spornych urządzeń i upływ czasu wymagany przepisami K.C. doszło do zasiedzenia służebności przesyłu, tym samym Spółka ma tytuł prawny do nieruchomości i ograniczone prawo rzeczowe, które jest chronione przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Na poparcie tego zarzutu zawnioskowano w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie przed NSA dowodu z dokumentów a to z trzech pism związanych z prowadzonym postępowaniem cywilnym przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny (sygn. akt I Ns 35/19) o stwierdzenie zasiedzenia służebności przesyłu, oraz postanowienie ww. Sądu Rejonowego z dnia 16 października 2024 r. stwierdzające to zasiedzenie służebności przesyłu.
Mając na uwadze powyższy zarzut skargi kasacyjnej pozostaje on jednak nieusprawiedliwiony a Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skutecznie uwzględnić tych dowodów z dokumentów w opisanym wyżej trybie.
Przede wszystkim zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania.
Należy podkreślić, iż Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej, natomiast zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po wydaniu decyzji ostatecznej w żadnym wypadku nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uwaga ta została uczyniona albowiem równolegle z prowadzonym postępowaniem zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z 16 października 2023 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej toczyło się postępowanie cywilne o stwierdzenie zasiedzenia przesyłu na opisanych wyżej działkach w miejscowości [...] a postępowanie to nie miało charakteru prejudycjalnego dla przedmiotowego postępowania stąd zawnioskowane jako dowód z dokumentów pisma procesowe z postępowania cywilnego w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy a przede wszystkim nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Kwestia ustalenia zasiedzenia, o którym mowa w powołanym wyżej zarzucie, nie mogła być przedmiotem ustaleń przedmiotowego postępowania przed organami konserwatorskimi, natomiast przedstawiony dowód z dokumentu a to postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny sygn. akt I NS 35/19 z uwagi na wydanie go 16 października 2024 r., już po podjęciu decyzji ostatecznej (rok po wydaniu ocenianej w tym postępowaniu decyzji Ministra) nie mogła skutecznie być brana pod uwagę przez NSA w opisanym trybie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje bowiem podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i obrazy przepisów postępowania odnoszące się do naruszenia art. 40 ust.1 w zw. z art. 107 e ust.1 u.o.z. poprzez błędne wydanie zaleceń pokontrolnych dla skarżącej Spółki czy też błędnego wskazania adresata tych zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r., jak również nie doręczenia ich Spółce na adres rejestrowy istniejący w Krajowym Rejestrze Sądowym a jedynie do Oddziału w [...] przy ul [...] (zarzut pkt I ppkt1 oraz pkt II ppkt 1 i 2 w petitum kasacji) nie mogły odnieść zamierzonego skutku albowiem dotyczą wcześniejszej fazy postępowania przed organami konserwatorskimi zakończonego wydaniem zaleceń pokontrolnych.
Niesporne w realiach tego postępowania jest to, iż wymierzenie kary pieniężnej w tej sprawie było konsekwencją niewykonania przez skarżącą wcześniejszych zaleceń pokontrolnych z dnia z 19 czerwca 2019 r. Niemniej jednak w ramach kontroli decyzji nakładającej karę za niewykonanie zaleceń pokontrolnych niedopuszczalne jest ocenianie legalności samych zaleceń i zastosowania art. 40 ust. 1 u.o.z. oraz ocena, jak zostały ukształtowane standardy ochrony konserwatorskiej w decyzji konserwatorskiej. Zalecenia pokontrolne jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, mający charakter władczy podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienie NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1692/20; postanowienie NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 79/20 ; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/15; wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18). W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż poza przedmiotem kontroli pozostaje zasadność nałożonych obowiązków w zaleceniach pokontrolnych (patrz strona 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), stąd też wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii związanych z tymi zaleceniami jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione w sprawie dotyczącej przecież wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 107e ust.1 u.o.z.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu- patrz wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1584/24. Z takimi jednak naruszeniami nie mamy do czynienia w tej sprawie stąd też nie jest zasadny zarzut obrazy ww. normy p.p.s.a.
Natomiast mając na uwadze wyrażone na wstępie stanowisko, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie należy w tym zakresie wskazać, że usprawiedliwione pozostają natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące skierowania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej do niewłaściwej ze względu na strukturę organizacyjną jednostkę Spółki. Zasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. wiążąc go z naruszeniem 40 ust.1 w zw. z art. 107e ust.1 u.o.z. (zarzut w pkt 1 ppkt 2 oraz pkt 2 ppkt 3 petitum kasacji).
Zasadą ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest nakładanie rozmaitych obowiązków lub udzielanie określonych zezwoleń odnoszących się do zabytków "osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego" (patrz np. art. 36 ust. 6 i 7, art. 36a ust. 1 i 2 u.o.z.). Z art. 107e ust.1 u.o.z. wynika, iż kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Natomiast, użycie zaimka "kto" w art. 107e ust. 1 u.o.z., należy rozumieć jedynie jako rezygnację z powtarzania szerszej frazy określającej osoby fizyczne lub jednostki organizacyjnej władającej zabytkiem. Niewątpliwie stroną postępowania zobowiązaną w tej sprawie jest X Spółka Akcyjna w siedzibą w [...] ul. [...]. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika również, że Spółka ta posiada liczne oddziały na terenie kraju. Jednym z tych oddziałów jest X Spółka Akcyjna Oddział [...] z siedzibą w [...] ul. [...], a więc na terenie gdzie znajdują się nieruchomości objęte przedmiotową ochroną konserwatorską oraz zaleceniami pokontrolnymi z dnia 19 czerwca 2019 r.
Decyzję w trybie art. 107e ust.1 u.o.z. organy konserwatorskie zaadresowały w tej sprawie do podmiotu, określonego jako "X S.A [...][...] ul [...]". Takie oznaczenie adresata decyzji wymierzającej karę pieniężną za niewykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 19 czerwca 2019 r. oznacza, iż stroną tego postępowania uczyniono oddział spółki prawa handlowego a nie X Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] jako strony przedmiotowego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddział spółki prawa handlowego nie może występować samodzielnie w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej nakładającej na spółkę, jak w tym przypadku, kary pieniężne za niewykonanie określonych zaleceń pokontrolnych. Należy podkreślić, iż znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo ogólne udzielone przez Zarząd Spółki X Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] Dyrektorowi Generalnemu X S.A. Oddziałał [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...], również wskazuje na ograniczony zakres umocowania Oddziału Spółki do reprezentowania Spółki Akcyjnej, co potwierdza powyższe stanowisko.
Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż doręczenie decyzji X S.A. Rejon Energetyczny oznacza, że została skierowana do X S.A. Przede wszystkim oznaczenie adresata decyzji określonego jako "X S.A [...][...] ul [...]" nie jest oznaczeniem Spółki, które wynikałoby chociażby z Krajowego Rejestru Sądowego. Takie bowiem oznaczenie w sytuacji prowadzenia ewentualnej egzekucji administracyjnej decyzji nakładającej karę pieniężną powodowałoby uzasadnione zarzuty wobec oznaczenia jej adresata. Skoro stroną postępowania jest, co wyżej zaznaczono, X Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] to kierowanie tej decyzji do oddziału Spółki zobowiązywało oznaczyć jej adresata chociażby jako X Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] Oddział [...] w [...] ul. [...]w [...]. Natomiast tak nie oznaczono w sentencji zaskarżonej decyzji prawidłowo jej adresata. Stąd też przedstawione w motywach skargi kasacyjnej rozważania na poparcie zarzutu dotyczącego skierowania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej do niewłaściwej ze względu na strukturę organizacyjną jednostkę Spółki zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji w opisanym wyżej zakresie przedstawił wadliwe stanowisko nie podzielając przedstawionych zarzutów skargi odnoszących się do tej kwestii. Stąd też błędnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a., na co słusznie zwrócono uwagę w ramach zarzutów skargi kasacyjnej (zarzut pkt II. ppkt 3 petitum kasacji).
Dlatego też w uwzględnieniu skargi kasacyjnej zgodnie z jej wnioskami uchylono zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazano temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie wniesioną skargę przez X S.A. z siedzibą w [...], Sąd pierwszej instancji uwzględni stanowisko zajęte w przedmiotowym wyroku.
Z tych powodów na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie z uwagi na zgłoszony w kasacji wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, iż zaistniały w tej sprawie przesłanki określone ww. przepisem.