II OSK 1648/21

II OSK 1648/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1891/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-24
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 107e ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1, art. 189d pkt 5-7,art. 189e, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1891/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.237.2020.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1891/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. K. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.237.MW oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wieża pałacowa w [...] stanowiąca pozostałość po nieistniejącym już pałacu z XVIII w. należącym do 1945 r. do rodziny R. została wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...] r., nr [...]
Skarżąca jako współwłaścicielka ww. zabytku została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia przez organ konserwatorski kontroli stosowania i przestrzegania przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z."). Termin kontroli wyznaczono na 10 września 2018 r. Efektem przeprowadzenia ww. kontroli było wydanie w dniu 14 września 2018 r. zaleceń pokontrolnych, w ramach których skarżącą zobowiązano do wykonania następujących prac:
─ usunięcie luźnych i odspojonych fragmentów tynków z elewacji zewnętrznych budynku oraz ich uzupełnienie i odtworzenie faktury tynków oraz formy detalu;
─ montaż obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych wieży;
─ usunięcie wszystkich luźnych elementów pozostałych po konstrukcji dachu i stropu przybudówki, które stanowią zagrożenie dalszym powaleniem i uszkodzeniem konstrukcji wieży.
Organ konserwatorski wskazał, że powyższe prace należało wykonać w do 30 kwietnia 2019 r.
W dniu 27 sierpnia 2019 r. organ konserwatorski przeprowadził ponowną kontrolę wieży pałacowej w [...]. W toku kontroli stwierdzono, że skarżąca nie wykonała wydanych uprzednio zaleceń pokontrolnych. Odnotowano ponadto, że stan obiektu pogarsza się z uwagi na dalsze pęknięcia tynków zewnętrznych, a także, że schody zewnętrzne prowadzące do wieży odstają już od samej wieży. Dodatkowo, organ uznał, że wieża jest przesłaniana przez drzewa, najprawdopodobniej samosiejki. Zdaniem organu, może to świadczyć o braku prawidłowej opieki nad terenem przy zabytkowej wieży.
W rezultacie, Dolnośląski WKZ w piśmie z 16 września 2019 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr 61/2020 z 17 stycznia 2020 r. wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł, ze względu na niewykonanie zaleceń pokontrolnych dotyczących wieży pałacowej dawnego pałacu w [...].
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 107e u.o.z. w związku z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.").
Dolnośląski WKZ stwierdził, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jest uzasadnione, gdyż skarżąca nie wykonała czynności zaleconych w protokole pokontrolnym. Organ podkreślił ponadto, że skarżąca nie występowała o zgodę na podjęcie prac przy zabytku. Obowiązek uzyskania takiej zgody wynika z art. 36 u.o.z., o czym skarżąca została poinformowana w treści zaleceń pokontrolnych. Organ ustalił także, że strona nie wnosiła o prolongatę terminu, jak również o wskazanie wytycznych lub opinii co do nałożonych zaleceń pokontrolnych.
Dolnośląski WKZ wyjaśnił także, że faktyczne niewykonanie czynności określonych przez organ negatywnie wpływa na zabytek, jakim jest wieża pałacowa. W ocenie organu, naruszenie to ma negatywny wpływ na wartości podlegające ochronie. Obejmują one wartości materialne i niematerialne. Przez wartości materialne należy rozumieć faktyczny stan zachowania wieży pałacowej. Natomiast wartości niematerialne to wartości historyczne związane z przetrwaniem przedmiotowej wieży pałacowej jako świadectwem kultury dawnych epok. W tym kontekście niewykonywanie zaleceń pokontrolnych stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 5 u.o.z., przez dopuszczenie do niszczenia zabytkowej wieży.
Organ nie znalazł również podstaw, aby uznać, że zaistniały okoliczności pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ konserwatorski dokonał natomiast miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, uwzględniając postawę strony oraz okoliczności wskazane w art. 189d K.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z 29 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego WKZ z 17 stycznia 2020 r.
Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282).
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie wykonała prac wymienionych w zaleceniach pokontrolnych z 14 września 2018 r., co potwierdza protokół kontroli z 27 sierpnia 2019 r. Ww. zalecenia obejmowały prace mające na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją. Obiekt nie był zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Tynki były popękane i odspojone, widoczne były także ubytki cegieł. Mury zewnętrzne były zawilgocone i ujawniały spękania. Schody zewnętrzne prowadzące do wieży były odspojone od murów i wykazywały dużą niestabilność. W przybudówce zalegały reszki stropu i zadaszenia. Detal architektoniczny był zniszczony i brak było obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych.
Dalej Minister Kultury wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca w przeszłości nie dopełniła podobnego obowiązku lub popełniła podobne naruszenie, w następstwie którego została nałożona kara administracyjna. Z akt nie wynika również, aby skarżąca była uprzednio ukarana za takie zachowanie. Ukarana nie podjęła również dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa, tj. nie wykonała obowiązku wynikającego z zaleceń pokontrolnych z 14 września 2018 r. Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaraną, to należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty finansowe związane z koniecznością wykonania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 K.p.a.).
Odnosząc się do sytuacji osobistej i finansowej skarżącej, w ocenie organu z załączonej do odwołania dokumentacji medycznej z 2016 r. i 2019 r. dotyczącej stanu zdrowia męża skarżącej, nie wynika, że zdiagnozowano u niego [...], ani że przechodził leczenie [...]. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącej powyższe okoliczności nie stanowią siły wyższej w rozumieniu art. 189e K.p.a. Ponadto z załączonego do odwołania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności P. K. z dnia [...] 2017 r., nie wynika, że wymaga on stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Co więcej, zgodnie z załączonym dokumentem osoba ta może podejmować pracę w warunkach chronionych. Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła innych dokumentów, z których wynika, że jest opiekunem P. K., który pozostaje na jej utrzymaniu. Skarżąca nie przedstawiła także dokładnie swojej sytuacji finansowej, popierając powyższe stosownymi dokumentami.
W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł było adekwatne do popełnionego naruszenia.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym przewlekła choroba [...] męża skarżącej uniemożliwiająca podejmowanie jej jakichkolwiek działań i wydatków związanych z nałożonym nań obowiązkiem, a w konsekwencji bezrefleksyjne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
2. art. 84 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Ministra Kultury dowodu z opinii biegłego lekarza na okoliczność ustalenia stanu zdrowia męża skarżącej, który to stan (przewlekła i kosztowna w leczeniu choroba [...]) nie pozostawiał wątpliwości co do niemożności realizacji nałożonych przez Dolnośląskiego WKZ obowiązków związanych z opieką nad zabytkiem oraz skutkował zaktualizowaniem się wobec podmiotu przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary lub zmniejszenia jej wysokości;
3. art. 189f K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie podobnie jak organ pierwszej instancji, że nie jest możliwe odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy w odniesieniu do skarżącej występowały okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia, w tym przewlekła choroba [...] męża uniemożliwiająca podejmowanie jakichkolwiek działań i wydatków związanych z nałożonym na nią obowiązkiem, a także konieczność opieki nad niepełnosprawnym umysłowo synem;
4. art 189e K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie, czy do naruszenia prawa doszło na skutek siły wyższej, w sytuacji, gdy przewlekłą i śmiertelną chorobę [...] jej męża uznać należało za takie zdarzenie;
5. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 189d pkt 5 i 7 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędne zastosowanie przesłanek wymierzania administracyjnej kary pieniężnej skutkujące przyjęciem, że:
─ strona nie podjęła żadnych działań mających na celu zapobieżenie skutkom naruszenia prawa w sytuacji, gdy strona podejmowała wszelkie mieszczące się w granicach jej możliwości ekonomicznych i zdrowotnych czynności mające na celu zachowanie zabytku,
─ warunki osobiste i materialne strony pozwalają na wymierzenie jej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł, w sytuacji, gdy strona wobec przewlekłej choroby [...] męża nie jest w stanie ponieść takich wydatków i zachodzą wobec niej przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia nie są zgodne z zaistniałym stanem faktycznym, ponieważ właściciele już w 2013 r. na własny koszt sporządzili opinię techniczną dotyczącą robót zabezpieczających zabytkową wieżę pałacową w [...]. Przeprowadzono podstawowe prace budowlane stosownie do załączonej opinii technicznej, a w 2014 r. przedłożono organowi ochrony zabytków inwentaryzację architektoniczną wieży zawierającą projekt prac zabezpieczających zabytek. Większość prac została przeprowadzona na koszt skarżącej i jej męża. W 2016 r. u męża skarżącej zdiagnozowano [...], co uniemożliwiło przeprowadzenie prac objętych nakazem i spowodowało również pogorszenie sytuacji materialnej małżonków. Skarżąca poinformowała także, że opiekuje się pełnoletnim synem, u którego w 2017 r. stwierdzono umiarkowany stopień niepełnosprawności.
Odpowiadając na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1891/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Dolnośląski WKZ wydał dwie niemal identyczne decyzje dotyczące wieży pałacowej w [...]. Oprócz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na M. K. decyzją nr 61/2020 z 17 stycznia 2020 r., wydana została również decyzja Dolnośląskiego WKZ nr [...] z 17 stycznia 2020 r. (znak: W/N.5180.32.2018.JK identyczny jak w rozpatrywanej sprawie), skierowana do T. K. – męża skarżącej w niniejszej sprawie, o niemal identycznej treści.
Obie decyzje przewidywały wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Na podstawie treści odwołań oraz decyzji organu odwoławczego można wnioskować, że w decyzji skierowanej do T. K. znalazły się te same zarzuty, które sformułowano wobec M. K. – skarżącej w niniejszej sprawie.
W przedstawionym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, należy uznać, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107e u.o.z. w związku z art. 40 ust. 1 u.o.z. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje bowiem, że "na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej (...) zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1" (podkreślenie WSA). Natomiast art. 107e u.o.z. określając adresata kary pieniężnej z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych posługuje się już ogólnym zaimkiem "kto".
Organ nie miał wątpliwości, że M. i T. K. są małżeństwem i jednocześnie współwłaścicielami przedmiotowego zabytku – wieży pałacowej w [...]. Nie znajduje więc uzasadnienia skierowanie do obojga małżonków odrębnych decyzji o ukaraniu karą pieniężną. Zasadą ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem nakładanie rozmaitych obowiązków lub udzielanie określonych zezwoleń odnoszących się do zabytków "osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego" (patrz np. art. 36 ust. 6 i 7, art. 36a ust. 1 i 2 u.o.z.). Natomiast, użycie zaimka "kto" w art. 107e u.o.z. należy rozumieć jedynie jako rezygnację z powtarzania szerszej frazy określającej osoby fizyczne lub jednostki organizacyjnej władającej zabytkiem. Nie powinno się jednak w przypadku osób fizycznych będących współwłaścicielami zabytku kierować do nich dwóch odrębnych decyzji. Niewątpliwie bowiem wykonywanie robót budowlanych i podobnych przy zabytku stanowi przekroczenie zakresu czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W związku z tym wykonywanie zaleceń pokontrolnych zakłada współdziałanie osób będących współwłaścicielami obiektu objętego ochroną konserwatorską. Organ konserwatorski nie prowadził przecież odrębnych postępowań, nie przeprowadzał odrębnych kontroli itd.
Zdaniem Sądu, wydanie dwóch odrębnych decyzji wobec współwłaścicieli zabytku jest niezgodne z prawem, jeśli przedmiotem decyzji jest nałożenie kary pieniężnej. Kary sumują się przecież w takim przypadku. Przyjęcie przedstawionego rozwiązania stanowi więc albo niewłaściwe określenie strony postępowania poprzez uznanie odrębnej odpowiedzialności każdego ze współwłaścicieli, albo – co gorsza – próbę ukrycia faktu, że kara nakładana jest w wielokrotnej (tu: dwukrotnej) wysokości.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Kultury skierowaną do M. K. Sąd stwierdził także, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia także przepisów postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, należy uznać zasadność zarzutów skarżącej, że organy obu instancji nie zbadały wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przez to niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nie wyjaśniły stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz – w konsekwencji – podjęły decyzje w przedmiocie ukarania bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji stwierdził niewykonanie zaleceń pokontrolnych, czego skarżąca zasadniczo nie kwestionowała. Zarzucała tylko pominięcie istotnych okoliczności (kontekstu) takiego zaniechania.
Organ odwoławczy uznał też, że nastąpiło pogorszenie się stanu obiektu zabytkowego poprzez dalsze pęknięcia na tynkach zewnętrznych. Sugerowałoby to, że w okresie między kontrolą przeprowadzoną 10 września 2018 r. a kontrolą z 27 sierpnia 2019 r. nastąpiły istotne zmiany. Aby przyjąć jednak takie wnioski należałoby stwierdzenie takich zmian udokumentować bardziej szczegółowymi materiałami, zwłaszcza dokumentacją fotograficzną. W aktach sprawy są oba protokoły z kontroli (k. 8-9 oraz k. 17-18 akt admin.), ale warunek precyzji ustalenia zmian w stanie zabytku nie został spełniony.
Uprawdopodobniony jest więc zarzut organu, że nie doszło do wykonania zaleceń pokontrolnych z 14 września 2018 r., ale inne zarzuty nie znajdują podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym. Między innymi stwierdzenie organu, że "skarżąca nie występowała o zgodę na podjęcie prac przy zabytku" kłóci się z oświadczeniem skarżącej, że w 2014 r. wraz z mężem złożyła do organu inwentaryzację architektoniczną wieży zawierającą projekt prac zabezpieczających zabytek. Kopie dokumentów złożonych przez skarżącą są przy tym w aktach sprawy.
Podobnie, nieprzekonujący jest zarzut, że dowodem na brak prawidłowej opieki nad zabytkiem jest przesłanianie wieży przez drzewa, "najprawdopodobniej samosiejki, które rosną niekontrolowane". W zaleceniach pokontrolnych z 14 września 2018 r. (k. 12) nie znajdują się wszakże żadne zalecenia dotyczące drzewostanu na terenie zabytkowego parku.
Rozpatrując zarzut braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i właściwego rozpoznania sprawy w przypadku organu drugiej instancji, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach Dolnośląskiego WKZ i nie przeprowadził postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. Przepis ten posługuje się co prawda słowem (funktorem normotwórczym) "może", co mogłoby sugerować, że działania organu odwoławczego w sprawie mają charakter fakultatywny i zależą od uznania organu. Tak jednak nie było, gdyż organ drugiej instancji zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej powinien potraktować jako żądanie strony uzupełnienia dowodów w sprawie. Minister Kultury takich czynności nie podjął i tym samym można uznać, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a.
Zdaniem Sądu, równie nieprzekonujący jest zarzut, że przedmiotowy zabytek nie był zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Taki zarzut mógłby się pojawić w protokole pokontrolnym, ale brzmi nieprzekonująco w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Dolnośląskiego WKZ. Poza tym, aby przedstawiony zarzut mógł być postawiony w materiale dowodowym powinny być precyzyjnie określone granice nieruchomości (terenu dawnego pałacu i ewentualnie parku przypałacowego), a także stan ogrodzenia chroniącego obiekt zabytkowy przed innymi osobami.
Istotne zarzuty sformułowane przez skarżącą pod adresem rozstrzygnięć organów obu instancji odnoszą się wszakże do naruszenia art. 189d, art. 189e i art. 189f K.p.a. Zdaniem Sądu zarzuty takie są, w znacznym zakresie, uzasadnione.
W odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji należało zakwestionować przede wszystkim argument organu pierwszej instancji, że oceniając okoliczności niedopełnienia obowiązku wykonania zaleceń organ dokonał miarkowania nałożonej kary. Należy zwrócić uwagę, że art. 107e ust. 1 u.o.z. przewiduje, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych wbrew obowiązkowy ustalonemu przez organ podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 50.000 zł. Jeśli więc organ wydał dwie równolegle decyzje, o czym była mowa powyżej, nakładające kary pieniężne w wysokości po 20.000 zł, to znaczy, że w sprawie nie doszło do żadnego miarkowania wysokości kary. Kwota 40.000 zł sięga niemal ustawowego maksimum wysokości kary. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie mamy więc do czynienia z zwykłym fiskalizmem powiązanym z art. 83b ust. 3 u.o.z., a nie z rzetelnym zastosowaniem art. 189d K.p.a.
Zgodnie z art. 189d K.p.a. organ pierwszej instancji mógł i powinien wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak:
1. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2. częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3. uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4. stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6. wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła;
7. warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana – w przypadku osoby fizycznej.
Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, ale także uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazują, że organy nie wzięły pod uwagę ani wielkości i wartości zadania, które nie zostało wykonane przez skarżącą, ani faktu, że wcześniej nie była ona karana za podobne naruszenia prawa. Podobnie, organ pierwszej instancji nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia, jakie czynności zostały przez nią podjęte w celu przeprowadzenia prac zabezpieczających wieżę pałacową. Natomiast organ drugiej instancji zignorował informacje o takich działaniach skarżącej i jej męża, jak sporządzenie w 2013 r. opinii technicznej dotyczącej robót zabezpieczających, przeprowadzenie wstępnych robót zabezpieczających wskazanych w tej opinii, a w 2014 r. przedłożenie organowi ochrony zabytków projektu prac zabezpieczających zabytek. Organy konserwatorskie obu instancji nie sprawdziły zatem, jaki jest rzeczywisty stan postępowań administracyjnych odnoszących się do stanu faktycznego i ochrony przedmiotowego zabytku. Nie da się przy tym pogodzić jednoznacznie sprzecznych stanowisk stron: organ twierdzi, że skarżąca uzyskała korzyści materialne przez to, że nie poniosła kosztów związanych z koniecznością wykonania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 K.p.a.), a jednocześnie skarżąca twierdzi, że w 2014 r. złożyła już do organu ochrony zabytków (nie wskazano hierarchii i właściwości miejscowej organu) inwentaryzację architektoniczną wieży zawierającą projekt prac zabezpieczających zabytek. Brak odniesienia się do tej okoliczności stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a.
Szczególnym naruszeniem prawa było również nałożenie na skarżącą oraz jej męża kar pieniężnych w wysokości łącznie 40.000 zł. Z akt sprawy wynika, że wartość prac zaleconych przez organ konserwatorski w przypadku wieży pałacowej w [...], analizowanych też w ocenie technicznej i w projekcie wykonania prac wynosi właśnie 40.000 zł. Polityka konserwatora zabytków w tej sprawie może więc budzić zasadniczą wątpliwość: organ twierdzi, że kara pieniężna została nałożona w trosce o zachowanie zabytku (wieży pałacowej), czyli w interesie społecznym, a jednocześnie nakładając kary pozbawia właścicieli zabytku środków przeznaczonych na realizację wskazanego celu. Takie rozwiązanie prowadzi zatem do sprzeczności prakseologicznej: nakazu wykonania określonej czynności, a jednocześnie uniemożliwienia wykonania czynności (patrz: T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, 12. wydanie, Warszawa 2018, str. 146-147). Sąd nie przesądza przy tym, czy mamy do czynienia z naruszeniem prawa przez organy konserwatorskie i w jakim stopniu, ale stwierdza, że przyjęcie wskazanego rozstrzygnięcia wymaga co najmniej rzetelnego uzasadnienia. Bez tego należy uznać, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.
Oceniając zastosowanie art. 189d K.p.a. przez organ drugiej instancji, zdaniem Sądu, należy też podkreślić wyjątkową niefrasobliwość w ocenie przesłanki wymienionej w art. 189d pkt 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wymierzając administracyjną karę pieniężną organ ma obowiązek wziąć pod uwagę – w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Minister Kultury prowadząc postępowanie odwoławcze znał dobrze informacje przekazane przez skarżącą, a także odpowiednie dokumenty medyczne świadczące o tym, że mąż skarżącej jest poważnie chory. Rozpoznano bowiem u niego [...]. Potwierdzają to dokumenty złożone przez pełnomocnika skarżącej jako załączniki do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (k. 54-60 akt admin.). Organ drugiej instancji zakwestionował wszakże twierdzenie skarżącej, że choroba jej męża ma charakter [...] i zaniedbanie prac przy zabytku było wynikiem właśnie poważnych trudności organizacyjnych oraz wysokich kosztów ponoszonych na leczenie. Organ konserwatorski stwierdził bowiem, że wskazana choroba nie jest przypadkiem choroby [...] i w związku z tym nie musi być brana pod uwagę. Równie swobodnie organ drugiej instancji odniósł się do informacji o stwierdzeniu u syna skarżącej niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym istniejącej od [...] (patrz: orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2017 r., k. 53 akt admin.). W tym zakresie organ zakwestionował nawet wykonywanie przez skarżącą praw rodzicielskich wobec niepełnosprawnego syna.
Przewidziany w art. 189d pkt 7 K.p.a. obowiązek uwzględnienia warunków osobistych strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna nie został przez organ drugiej instancji prawidłowo wykonany. Organ odwoławczy nie powinien też powoływać się na wątpliwości, jakie rodziła przedłożona przez skarżącą dokumentacja medyczna, gdyż jeśli takie wątpliwości się pojawiły powinien wezwać skarżącą w toku postępowania przed organem drugiej instancji do złożenia stosownych wyjaśnień lub dokumentów. Poza tym Sąd zwraca uwagę, że ocena "bezduszności organu" nie wynika z przepisów ustawy, co nie zmienia faktu, że jako ocena etyczna działania organu administracji może być i bywa brana pod uwagę przez sądy administracyjne (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 282/16).
Rozpatrując sprawę w ponownym postępowaniu organy konserwatorskie powinny szczegółowo i rzetelnie zbadać stan przedmiotowego obiektu zabytkowego i dopiero następnie dokonać rozstrzygnięcia w sprawie. Należy przy tym wyjaśnić, jakie są w rozpatrywanym przypadku przesłanki nałożenia na właścicieli zabytku administracyjnej kary pieniężnej: czy tylko fakt niewykonania w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych, czy też stwierdzenie niedostatecznej opieki nad zabytkiem. Organy powołały się bowiem na art. 5 u.o.z. Precyzyjnemu zbadaniu okoliczności faktycznych sprawy musi bowiem towarzyszyć prawidłowa kwalifikacja prawna stwierdzonych działań lub braku działań właściciela zabytku. Art. 107e u.o.z. nie jest bowiem jedynym przepisem w ustawie, który przewiduje normy sankcjonujące naruszenia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dodatkowo, z uwagi na treść art. 189e K.p.a. przewidującego obowiązek odstąpienia od ukarania w przypadku działania siły wyższej organ powinien szczegółowo odnieść się do stanowiska skarżącej, że choroby męża i niepełnosprawność syna, które są niezależne od woli strony i zasadniczo poza jej kontrolą, mają charakter działania siły wyższej. Ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że nie uznaje argumentu skarżącej może bowiem być uznane nie tylko za naruszenie art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., ale w przekonaniu Sądu za naruszenia zasady praworządności – art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że organy nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzja została podjęta z naruszeniem prawa;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organ odwoławczy naruszył art.107e u.o.z. w związku z art.40 ust.1 u.o.z,, poprzez stwierdzenie, że wydanie dwóch odrębnych decyzji wobec współwłaścicieli zabytku jest niezgodne z prawem, co doprowadziło do wadliwego uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie jest zasadne stwierdzenie takiego naruszenia;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez stwierdzenie, że zmiany zabytkowej wieży w [...] jakie zaszły pomiędzy kontrolą przeprowadzoną 10 września 2018 r. a kontrolą przeprowadzoną 27 sierpnia 2019 r. powinny być udokumentowane bardziej szczegółowo materiałami a zwłaszcza dokumentacją fotograficzną, co doprowadziło do wadliwego uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, podczas gdy w świetle rozdziału 4 regulującego nadzór konserwatorski dokumentacja fotograficzna wykonywana podczas kontroli zabytkowych jest dokumentacją nieobligatoryjną i dodatkową;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez stwierdzenie, że organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach Dolnośląskiego WKZ i nie przeprowadził postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgodnie z art.136 § 1 K.p.a. co doprowadziło, zdaniem Sądu, do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a., podczas gdy organ prawidłowo przeprowadził wszystkie czynności;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art.7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie za nieprzekonujący zarzut, że przedmiotowy zabytek nie był zabezpieczony przed dostępem do osób trzecich, podczas gdy zarzut taki był w pełni uzasadniony;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie naruszenia art.189d, art.189e i art.189f K.p.a., poprzez uznanie, że organ nie (dop. Sądu) dokonał miarkowania nałożonej kary, podczas gdy organ prawidłowo dokonał analizy stanu faktycznego i nie można zgodzić się z tym, iż naruszył wymienione przepisy;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organy w swoich działaniach dopuściły się naruszenia art.77 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że organy nie sprawdziły jaki jest stan rzeczywisty postępowań administracyjnych, podczas gdy zarzut taki nie jest zasadny;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą oraz jej męża kar pieniężnych w wysokości łącznie 40.000 zł, podczas gdy organ dokładnie przeanalizował przesłanki z art.189d K.p.a. w związku z czym nie jest zasadne uznanie, że dopuszczono się naruszenia;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzez stwierdzenie, że przewidziany w art. 189d pkt 7 K.p.a. obowiązek uwzględnienia warunków osobistych strony, na którą nakładana jest kara pieniężna nie został przez organ prawidłowo wykonany, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ dokładnie i w sposób kompleksowy przeanalizował sprawę;
10. art. 107e u.o.z. w związku z art. 40 ust.1 u.o.z. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i stwierdzenie, że nie znajduje uzasadnienia skierowanie do obojga małżonków odrębnych decyzji o ukaraniu karą pieniężną;
11. art. 136 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, poprzez stwierdzenie, że organ drugiej instancji powinien na żądanie strony uzupełnić dowody w sprawie, podczas gdy interpretacja przepisu nakazuje charakter fakultatywny tych działań;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem Ministra, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. art.107e ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 40 ust.1 tej ustawy nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż nie było podstaw do nakładania oddzielnie na każdego z małżonków kary pieniężnej.
Art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Z kolei z art. 107e ust. 1 ww. ustawy wynika, że kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2).
Z treści przytoczonych wyżej przepisów nie wynika, by w sytuacji, gdy nie został wykonany obowiązek wykonania prac przy zabytku nałożony łącznie na oboje małżonków jako współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt zabytkowy, karę pieniężną należy wymierzyć każdej z tych osób z osobna.
Za poglądem skarżącego kasacyjnie Ministra przemawiałby natomiast treść art. 189d K.p.a., a w szczególności pkt 7 K.p.a., który to przepis stanowi, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy opowiedzieć się za poglądem, że nawet jeśli obowiązek o charakterze administracyjnym nałożony został łącznie na co najmniej dwie osoby, to kara pieniężna za niewykonanie tego obowiązku powinna być nałożona na każdą z tych osób oddzielnie. Wynika to z konieczności uwzględnienia przez organ administracji przy wymiarze kary pieniężnej przesłanek wskazanych w art. 189d K.p.a. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że biorąc pod uwagę te przesłanki każdej z osób może zostać wymierzona kara w innej wysokości bądź też, że w odniesieniu do jednej z osób zobowiązanych zaistnieją przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary zaś w odniesieniu do drugiej z zobowiązanych osób przesłanki takie nie wystąpią. Gdyby przyjąć, że nakładana jest jedna kara na wszystkich zobowiązanych, to kara taka w istocie nakładana byłaby też na osobę, co do której istnieją przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy w odniesieniu do pozostałych współzobowiązanych przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary nie występują.
Za niezasadne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący kasacyjnie twierdzi, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ administracji należycie wyjaśnione. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku szczegółowo wskazał jakie okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie Ministrem, że wykonywanie dokumentacji fotograficznej nie jest obligatoryjne jednakże w realiach niniejszej sprawy zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż wykonanie takiej dokumentacji przyczyniłoby się do należytego wyjaśnienia sprawy. Wykonanie tego rodzaju dokumentacji nie jest czynnością skomplikowaną, skutkującą nadmiernym wydłużeniem postępowania. Zasadnie też Sąd I instancji, że pobieżnie potraktowana została przez organy administracji kwestia choroby jednej z zobowiązanych osób. Jeżeli strona twierdzi, że chodziło o chorobę [...] zaś organ administracji ma co do tego faktu wątpliwości, to należało wezwać stronę np. do przedstawienia informacji od lekarza co do charakteru tej choroby. Należało też wezwać stronę do przedstawienia informacji na temat sytuacji majątkowej, w tym kosztów ponoszonych na leczenie. Nie została także należycie wyjaśniona kwestia, czy rzeczywiście została złożona do właściwego organu inwentaryzacja architektoniczna wieży zawierająca projekt prac zabezpieczających zabytek, a jeżeli tak to kiedy miało to miejsce. Pobieżnie też potraktowana została przez organy administracji kwestia opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet te informacje, które zebrane zostały przez organy administracji potwierdzają trafność stanowiska Sądu I instancji, że wymierzona kara pieniężna jest nadmiernie surowa zaś przedstawione przez organy administracji powody nie mogą być uznane za należyte uzasadnienie wymierzenia tak wysokiej kary.
Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ponownym postępowaniu organy administracji nie będą związane poglądem Sądu I instancji, że należy wymierzyć jedną karą pieniężną obojgu małżonkom. Organy administracji będą natomiast zobowiązane do należytego wyjaśnienia wskazanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, które zasadnie zostały uznane przez ten Sąd, za okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.