II OSK 1647/23

II OSK 1647/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1301/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 13 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1301/22 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję nr 396/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2022 r. znak: WOB.7721.55.2022.DFOR/GTWO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 18 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1301/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę S.P. na decyzję nr 396/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 30 września 2022 r. znak: WOB.7721.55.2022.DFOR/GTWO, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB, organ I instancji) decyzją nr 60/2021 z 27 grudnia 2021 r. znak: PINB. 7352-7/2021, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 19[...] r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), umorzył w całości postępowanie administracyjne "w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]".
W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że 24 sierpnia 2020 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo S.P., w którym zgłosił, iż: "obiekty budowlane wzniesione na dz. ewid. [...] stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane (...)". Pismem z 9 grudnia 2020 r. wnioskodawca doprecyzował swoje żądania informując, że wnosi o "...wszczęcie ...postępowania wyjaśniającego" w sprawie samowolnie wzniesionych ww. obiektów.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1301/22 kolejno wskazano, że PINB postanowieniem nr 157/2020 z 17 grudnia 2020 r. na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku S.P. Wymienione postanowienie zostało utrzymane w mocy przez MWINB postanowieniem nr 293/2021 z 31 marca 2021 r. Wymienione postanowienia organów obu instancji zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r. II SA/Kr 613/21, który się uprawomocnił. Sąd wojewódzki w przywołanym wyroku wskazał m. in., że może okazać się, że osoba, która wniosła o zbadanie, czy obiekty wzniesione na dz. ew. [...] (obręb [...]) stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 uPb, ma przymiot strony postępowania. Wskazano w nim również, że S.P. swoje żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr [...] w [...], opiera na trzech przesłankach: 1. prawa sąsiedzkiego dotyczącego ochrony przed hałasem i drganiami; 2. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr 7331/22/2003 z 21 maja 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu (8 sztuk) chłodni segmentowych, hali magazynowej, przebudowie sieci gazowej, utwardzenia placów manewrowych, muru oporowego - rampy wyładowczej na części działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w Krakowie - decyzja z 18 grudnia 2019 r. SKO.ZP/415/524/219 (utrzymana w mocy decyzją SKO w Krakowie z 28 lutego 2020 r. SKO.ZP/415/56/2020); 3. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 22 września 2003 r., nr 75/03 w części dotyczącej hali nr [...] zaprojektowanej w projekcie budowlanym nr [...], w którym zaprojektowana została, jako hala magazynowa nr 4 oraz muru oporowego - rampy wyładowczej przez GINB decyzją z 20 października 2010 r. DOA/ORZ/7110/615/09/10. Orzekający w sprawie II SA/Kr 613/21 sąd wojewódzki zaznaczył, że do obowiązków nadzoru budowlanego należą zadania określone w art. 48-51 uPb, które zobowiązują organy do działania nie tylko z wniosku, ale również z urzędu.
2.3. Jak dalej w aktualnie kontrolowanym wyroku WSA w Krakowie wskazano, w związku z powyższym PINB z urzędu, postanowieniem znak: PINB.7352-7/2021, nr 120/2021 z 19 listopada 2021 r., wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Za strony postępowania uznano właściciela ww. nieruchomości spółkę [...] z siedzibą - [...], gm. [...] (inwestor, Spółka) oraz S.P. PINB jako materiał dowodowy włączył w akta niniejszego postępowania dokumenty znajdujące się w jego archiwum dotyczące bezpośrednio nieruchomości nr ewid. [...] w [...], zgromadzone w trakcie ponad 22 postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie inwestycji Spółki. W aktach znalazły się również dokumenty doręczone przez inwestora (karty nr 29-30 i 42-66), w tym decyzja G-6011/1/20/38/05 z 30 listopada 2005 r. wraz z projektem podziału nieruchomości nr ewid. [...] w [...] m.in. na dz. nr ewid. [...] stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania (karty 29-30) oraz ogólnie dostępne w internecie (karty nr 12-14 i 23-28). Organ powiatowy przywołał poprzednie postępowania, które z wniosku S.P. toczyły się, a miały dotyczyć samowoli budowlanych, których z kolei miała dopuścić się Spółka, a w których nie uznano wnioskującego za stronę.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że S.P. pismem z 24 października 2017 r. (sprawa znak: PINB.7355-46/2017) zwrócił się o: nakazanie rozbiórki muru oporowego, wraz z rampami podjazdowymi na granicy działek [...],[...],[...], które zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2. nakazanie rozbiórki placu parkingowego usytuowanego na działce nr. [...] w miej. [...] wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na ww. wniosek poinformowano wnioskodawcę, że sprawa muru oporowego wraz z rampami podjazdowymi położonego na granicy działek nr ewid. [...] oraz [...] i nr [...] zlokalizowanych w [...] gmina [...], była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem PINB.7352-6/01. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Krakowie wyrokiem sygn. II SA/Kr 3139/01 stwierdził nieważność decyzji o nakazie rozbiórki muru oporowego wraz z rampami podjazdowymi wydanej zarówno przez PINB jak i MWINB. Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją znak: PINB.7352-6/01/03 z 19 sierpnia 2003 r. Sprawa utwardzenia placu parkingowego na działce nr [...] była przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB znak: PINB. 7352-5/01. NSA wyrokiem z 9 stycznia 2003 r. sygn. II SA/Kr 3142/01 stwierdził nieważność decyzji MWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB o nakazie rozbiórki. Postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją znak: PINB.7352-5/01/03 z 19 sierpnia 2003 r. PINB podsumował, że nie posiada podstawy prawnej, ani żadnej innej przesłanki, która obligowała by go do podjęcia postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi znak: PINB. 7352-5/01/03 oraz PINB.7352-6/01/03 z 19 sierpnia 2003 r. Wobec powyższego wniosek jest bezpodstawny i był już rozpatrywany w ww. postępowaniach.
2.5. Kolejno PINB przedstawił na s. 3-8 uzasadnienia swej decyzji obszerne wyjaśnienia, odnośnie podnoszonych powodów, które, zdaniem wnioskodawcy, winny skutkować przeprowadzeniem postępowania w sprawie obiektów wzniesionych na działce nr [...], które jego zdaniem stanowią samowolę budowlaną. W szczególności organ wyjaśnił w kwestii emisji drgań i hałasu powodowanych działalnością Spółki rzeczową właściwość organów nadzoru budowlanego. PINB wywodził, że większość z ponad 22 postępowań w ciągu ponad 20 lat (od 2001 r.) przeprowadzona została z wniosku S.P. Każde z postępowań wiązało się z przeprowadzeniem kontroli w terenie, poczynając od prowadzenia robót budowlanych przez firmę [...], na przystąpieniu do użytkowania kończąc. W trakcie ww. postępowań Spółka przedkładała komplet dokumentów świadczących o prowadzeniu robót zgodnie z przepisami i pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia. W kompetencjach PINB nie leży badanie hałasu i drgań, jak również organ nie widzi związku pomiędzy emisją hałasu i drgań, a żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. PINB przedstawił skutki wyroku WSA w Warszawie z 1 lipca 2011 r. VII SA/Wa 2504/10 oddalającego skargę wnioskodawcy na decyzję GINB z 20 października 2010 r. znak DOA/ORZ/7110/615/09/10 stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z 22 września 2003 r., nr 75/03 w części dotyczącej hali nr [...] zaprojektowanej w projekcie budowlanym nr [...], w którym zaprojektowana została, jako hala magazynowa nr [...] oraz muru oporowego - rampy wyładowczej. Organ I instancji zaakcentował, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy powoduje niedopuszczalność prowadzenia wobec spornych obiektów postępowania, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Przyjęcie bowiem bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy tworzy dla inwestora domniemanie, że zrealizowane obiekty budowlane nie naruszają przepisów prawa.
2.6. Kolejno w wyroku wskazano, że PINB podkreślił, że 29 czerwca 2004 r. na podstawie art. 54 uPb została przyjęta do użytkowania inwestycja obejmująca budowę dwóch hal magazynowych, dwóch chłodni magazynowych, muru oporowego - rampy wyładowczej na działkach nr ewid. [...],[...], [...], [...] w [...], wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] znak:AB.7353/57/2003 wydanej przez Wójta Gminy [...] 22 marca 2003 r. Inwestorem w/w przedsięwzięcia była firma [...] [...], [...] [...]. Inwestor dołączył do zawiadomienia o zakończeniu budowy wszystkie wymagane prawem dokumenty. Organ I instancji wskazał, że decyzją znak:DOA.7110.227.2020.JWO z 3 sierpnia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 czerwca 2020 r. znak: Wl-I.7840.1.81.2019.JS, którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Proszowickiego nr 176/K/2011 z 8 czerwca 2011 r. obejmującej dz. nr [...] należącą do Spółki.
2.7. Sąd pierwszej instancji ustalił, że PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w dniu 2 grudnia 2021 r. (teren ogrodzony, utwardzony i wyłożony kostką brukową, na której wyznaczono miejsca postojowe/parkingowe. Od strony wschodniej część działki stanowi powierzchnia biologicznie czynna. Na działce znajduje się również wiata śmietnikowa oraz częściowo rampy wyładowcze i hala konfekcjonowania warzyw. Do protokołu dołączono kopie inwentaryzacji geodezyjnych powykonawczych z 2012 i 2018 r. znajdujących się w archiwum organu, na podstawie których stwierdzono, że stan zabudowy dz. nr [...] nie uległ zmianie. Nie stwierdzono wykonywania innych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z kontroli sporządzono protokół, który po podpisaniu wraz ze zdjęciami foto szt. 8 i załącznikami szt. 3 dołączono do akt sprawy (karty nr 37-41). Wnioskodawca kolejnym pismem z 21 grudnia 2021 r. (data złożenia na dzienniku podawczym tutejszego organu), wniósł uwagi do zgromadzonego materiału dowodowego zarzucając brak w aktach niniejszego postępowania jego zażaleń na: - postanowienie PINB znak: PINB.7355-25/2020; nr 157/2020 z 17 grudnia 2020 r., którym na podstawie art. 61a K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie; - postanowienie organu II instancji nr 293/2021 z 31 marca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Do ww. pisma z 21 grudnia 2021 r. wnioskodawca jako dowód w sprawie załączył kopie swoich pism z 5 sierpnia 2019 r. skierowanego do SKO w Krakowie i z 18 października 2011 r. do Starosty [...]. Wnioskodawca zażądał uzupełnienia akt niniejszego postępowania o cały materiał dowodowy zgromadzony w archiwum PINB od 2001 r. w trakcie kilkudziesięciu postępowań administracyjnych.
2.8. W wyroku przywołano, że w ocenie organu I instancji większość rozstrzygnięć wydanych w trakcie postępowań prowadzonych przez PINB w sprawie inwestycji Spółki było rozpatrywanych w trybie odwoławczym i zostało zakończone prawomocnymi wyrokami sądów lub ostatecznymi decyzjami/postanowieniami organu II instancji i nie mogą stanowić dowodów w niniejszym postępowaniu. PINB stwierdził, że wnioskodawca jako dowody w sprawie doręcza dokumenty wybiórczo, w większości są to kopie własnych pism zawierające wnioski nie leżące w kompetencjach organu nadzoru budowlanego (np. przetarg na zakup dz. nr [...] w [...] - karta nr 73), nie poparte żadnymi dokumentami lub badaniami niezależnych organów/instytucji i nie mogą stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Dnia 22 grudnia 2021 r. wnioskodawca osobiście doręczył pismo wraz z załącznikami dotyczące badań hałasu i drgań emitowanych przez firmę [...] oraz pismo wraz z załącznikami dotyczące postępowań prowadzonych w sprawie Spółki z jego wniosku. Z doręczonych przez Spółkę aktualnych badań hałasu i drgań (karty nr 46-65) wynika, że: "Badania emisji hałasu do środowiska przeprowadzone w dwóch punktach pomiarowych na granicy terenów chronionych wskazują, że hałas emitowany z [...] Sp. z o.o., [...], nie przekracza wartości dopuszczalnych w porze dziennej i nocnej" (karta nr 47). Odnośnie załączników dołączonych przez S.P. PINB wskazał, że są to pisma wnioskodawcy skierowane do innych organów lub wydane przez te organy w związku z jego wystąpieniami do (SKO w Krakowie, MWIOŚ, Starosty [...], organów ścigania tj. sądu lub policji) sprzed kilku lub kilkunastu lat, które już dawno zostały rozpatrzone i nie wnoszą nic nowego do niniejszego postępowania. Wnioskodawca każdorazowo był informowany o wydanych rozstrzygnięciach, a w przypadku postępowań z 2014 i 2017 roku, otrzymał wyczerpujące odpowiedzi odpowiednio 20 października 2014 r. i 13 listopada 2017 r. Końcowo PINB podtrzymał swoje stanowisko, że wnioskodawca w myśl art. 28 K.p.a. nie jest, nie był i nie może być stroną postępowania dotyczącego obiektów wybudowanych przez [...] Sp.J. (obecnie [...] Sp. z o.o.) i jego pisma oraz wnioski nie mogą zainicjować wszczęcia postępowania.
2.9. W wyroku przywołano dalej, że PINB stwierdził, że S.P. nie ma interesu prawnego w sprawie, a postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. podlegało umorzeniu.
2.10. S.P. wniósł od opisanej na wstępie decyzji PINB z 27 grudnia 2021 r. odwołanie.
2.11. Dalej w wyroku II SA/Kr 1301/22 przywołano, że MWINB powołaną na wstępie decyzją z 30 września 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał w mocy decyzję I instancji.
2.12. Sąd zrekapitulował motywy decyzji organu II instancji wskazując, że MWINB omówił przebieg postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem treści wyroku WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r. II SA/Kr 613/21.
Na wstępie rozważań MWINB wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy uznał, że został on w realiach niniejszej sprawy przyjęty w sposób prawidłowy. Zatem uczestnictwo S.P. jako strony niniejszego postępowania administracyjnego, z uwagi na wyrok WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r., II SA/Kr 613/21, miało na celu zbadania statusu strony skarżącego w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie taki przymiot został nadany, jako że skarżący żądał z urzędu wszczęcia takiego postępowania w trybie art. 48 uPb.
Wskazał organ wojewódzki dalej, że stan prawny na dzień orzekania zarówno przez organ I instancji jak i II instancji jest taki, że obiekty, zostały już przyjęte do użytkowania - hali magazynowej nr [...] muru oporowego (rampy wyładowczej) na części działki nr [...] w [...], gmina [...]. W niniejszej sprawie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Wójta Gminy [...] nr 7331/22/2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy z 21 maja 2003 r. dla przedmiotowego zmierzenia inwestycyjnego oraz stwierdzona decyzją GINB z 20 października 2010 r. znak DOA/ORZ/7110/615/09/10 nieważność pozwolenia na budowę (nr 75/03, znak: AB.7353/57/2003 wydanej przez Wójta Gminy [...] 22 września 2003 r. w części dot. hali nr [...] zaprojektowanej w projekcie budowlanym nr [...], w którym zaprojektowana została jako hala nr [...] oraz muru oporowego - rampy wyładowczej oraz przyjęcie do użytkowania - hali magazynowej nr [...], muru oporowego (rampy wyładowczej) na części działki nr [...]. Stan prawny ww. decyzji w sposób oczywisty został naruszony, jednak niedopuszczalne jest prowadzenie wobec spornych obiektów postępowania, o którym mowa w art. 48 uPb. Przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, tworzy dla inwestora domniemanie, że zrealizowane obiekty budowlane nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w celu nakazania inwestorowi nakazu rozbiórki budynku w sytuacji, gdy obiekt ten został już wybudowany i jest legalnie użytkowany. Podstawą i zarazem potwierdzeniem powyższych rozmyślań jest również zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), uważana za fundamentalną dla demokratycznego porządku prawnego. Organ II instancji zwrócił uwagę, że również w przepisach uPb brak jest procedury unieważnienia czynności przyjęcia czynności zawiadomienia, w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do pozbawienia inwestora prawa do użytkowania budynków. MWINB wywodził, że stwierdzenie nieważności i wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji nie stanowi uzasadnienia do wszczęciu i prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania na podstawie art. 48 uPb decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów na działce nr [...], jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Z tych przyczyn zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania.
3.1. S.P. wniósł na powyższą decyzję MWINB z 30 września 2022 r. skargę do WSA w Krakowie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
3.2. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił m. in., że: 1. nie uwzględniono zalecenia wynikającego z wyroku II SA/Kr 613/21 z 11 sierpnia 2021 r., 2. nie została spełniona przesłanka umorzenia postępowania, 3. naruszono przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
3.3. Skarżący odnosząc się do kontroli w dniu 2 grudnia 2021 r. przez pracownika PINB w sprawie nieruchomości dz. ewid. [...] i sporządzonego protokołu znak: PINB. 73552-7/2021 stwierdził, że stan zabudowy dz. ewid. [...] nie uległ zmianie i nie stwierdził innych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenie. W siedzibie PINB pismem z 21 grudnia 2021 r. skarżący dołączył dowody w sprawie wykonywanych robót na dz. ewid. [...]. Skarżący dodał, że chodzi o oddziaływanie obiektu w jego projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie, w szczególności w odniesieniu do utwardzenia terenu dz. ewid. [...] i budowy miejsc parkingowych. Na podstawie art. 75 i art. 77 w zw. z art. 126 K.p.a. skarżący wniósł o włączenie do akt sprawy wszystkich wnioskowanych dowodów.
Równocześnie skarżący wskazał, że doszło do zmiany stanu prawnego na dz. ewid. [...] z uwagi na decyzję SKO w Krakowie z 15 grudnia 2017 r. Nr sprawy S.K.O.ZP/415/650/2017, w którym to Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] Nr 331/22/2003 z 21 maja 2003 r., co ma bezpośredni wpływ na decyzję Starosty Proszowickiego 176/K/2011 z 8 czerwca 2011 r. znak: AB.6740-162/2011, a zatem stanowi przesłankę do ponownego rozpoznania sprawy.
3.4. MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
3.5. W piśmie procesowym z 2 stycznia 2023 r. skarżący zarzucił sformułowanie w odpowiedzi na skargę sprzecznych ze sobą oświadczeń.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji, mając na uwadze wytyczne zapadłego wcześniej wyroku WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r. II SA/Kr 613/21, a także innych powołanych prawomocnych wyroków sądów administracyjnych co do okoliczności mających znaczenie w przedmiotowym postępowaniu, wyjaśnił że jest związany, ustaleniami przedstawionymi w ww. wyroku i stanowiskiem tam wyrażonym, w szczególności dot. interesu prawnego skarżącego (jako właściciela działki nr [...]) w postępowaniu dotyczącym legalności z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego zagospodarowania działki nr [...] oraz konieczności działania przez organy nadzoru z urzędu.
4.3. Zdaniem sądu a quo, w pierwszej kolejności, zgodnie z treścią pisma skarżącego do PINB z 16 września 2020 r. zatytułowanego "Pismo naprowadzające" organy trafnie określiły jako przedmiot niniejszego postępowania weryfikację, czy obiekty wzniesione na dz. [...] stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 uPb oraz wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań przymuszających właściciela/inwestora do doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Następnie organy nadzoru budowlanego poddały prawidłowej i rzetelnej analizie podnoszone przez skarżącego kwestie prawa sąsiedzkiego dotyczącego ochrony przed hałasem i drganiami, wynikające tak z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 144) jak i rozporządzenia o warunkach technicznych (§ 326), a także skutki następczego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (WZ) Wójta Gminy [...] nr 7331/22/2003 z 21 maja 2003 r. i częściowego stwierdzenia nieważności decyzji nr 75/03 o pozwoleniu na budowę Wójta Gminy [...] z 22 września 2003 r. Zdaniem tegoż sądu nie było zatem dopuszczalne nakazanie rozbiórki obiektu co do inwestycji, której legalność organ nadzoru zbadał i wydał decyzję pozwalającą na użytkowanie. W ocenie WSA brak było również w niniejszej sprawie podstaw, do orzekania o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego albo obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
4.4. W ocenie sądu pierwszej instancji, niezależnie od tego, czy zastosowanie znaleźć by miała uPb w wersji sprzed, czy też po nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471) – postępowanie i tak nie mogłoby zakończyć się oczekiwaną przez skarżącego decyzją o nakazie rozbiórki. Istotne jest bowiem, że dotyczy ono robót budowlanych wykonanych na podstawie i w granicach istniejącego wówczas w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, wobec których proces budowlany zakończył się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczności tego typu, że użytkowanie obiektu (aktualnie od niemal 19 lat) może wiązać się z przekroczeniem norm hałasu, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie obliguje organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w omawianym trybie. Natomiast odnośnie części inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] nr 176/K/2011 z 8 czerwca 2011 r., zagadnienie to zostało prawomocnie rozstrzygnięta przez WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1789/20, oddalającym skargę S.P. na decyzję GINB z 3 sierpnia 2020 r. znak: DOA.7110.227.2020.JWO, umarzającą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 8 czerwca 2011 r.
4.5. WSA w Krakowie wyjaśnił przy tym, że choć PINB sprzecznie z wyrokiem WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r. II SA/Kr 613/21 stwierdził w uzasadnieniu brak interesu prawnego skarżącego, to jednak traktował go jako stronę postępowania. Powyższe wadliwe twierdzenie PINB prawidłowo sanował MWINB w decyzji II instancji.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 "p.p.s.a." (zapewne chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 259; Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 "§ 1" i 51 "§ 1" uPb, (Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając, że w uPb nie występują w ogóle jednostki redakcyjne w postaci paragrafów uznał, iż stanowiło to oczywistą omyłkę pisarską autora skargi kasacyjnej i zarzut ten rozpoznał jako zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 51 ust. 1 uPb – uwaga Sądu), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że normy te nie mają zastosowania, w sytuacji, gdy obiekt budowlany został już oddany do użytkowania bez sprzeciwu, pomimo późniejszego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stanowiącego podstawę jego wzniesienia;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 105 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w okoliczności, gdy pomimo dostrzeżenia przez WSA w Krakowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły tę normę stanowiąc, iż w okolicznościach sprawy ma ona zastosowanie ze względu na ustalenie przez te organy administracyjne braku legitymacji skarżącego w sprawie, jako strony przedmiotowego postanowienia, co było niezgodne ze związaniem tych organów wyrokiem WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r., II SA/Kr 613/21, a to treścią art. 153 Ppsa, i w następstwie usankcjonowanie również zaskarżonym orzeczeniem WSA bezzasadnego zastosowania tej podstawy orzeczenia przy odmiennych w tym względzie ustaleniach faktyczno-prawnych [z którymi skarżący też się nie zgadza];
b. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodów odnoszących się do oceny wpływu immisji inwestycji budowlanej będącej przedmiotem sprawy na nieruchomość skarżącego, a zaniechanie odniesienia się do zarzutu niezgodności tej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego dla gminy [...], w kontekście utraty mocy prawnej decyzji Wójta Gminy [...] - WZ nr 7331/22/2003 z 21 maja 2003 r. oraz do nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 września 2003 r., nr 75/03, w wyniku czego błędnie ustalono, że inwestycja budowlana [...] [obecnie: [...] sp. z o.o. w [...]] zrealizowana została zgodnie z projektem objętym pozwoleniem na budowę, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do błędnej subsumpcji prawa, a także na treść wyroku WSA w Krakowie, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i uznanie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe;
5.3. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie,
2) na podstawie art. 203 Ppsa o zasadzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
5.4. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że organy nadzoru budowlanego wniosków z powoływanych dokumentów z akt sprawy nie uwzględniły w "ferowanych" decyzjach. Zatem – w jego ocenie - decyzje te wydane zostały bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego sprawy. Podnosi, że jego zarzuty odnoszące się do immisji z obszaru ukończonych inwestycji budowlanych Inwestora, nie znalazły należytego odzwierciedlenia w motywach zaskarżanej decyzji. Tymczasem w przeciągu lat toczącego się sporu, wykonywane były m.in. badania akustyczne, które wykazywały każde, co najmniej kilkakrotne przekroczenie norm - od 4 do 7 dB. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należało przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 uPb w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji.
5.5. W piśmie z 28 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zrzeka się rozprawy.
5.6. W piśmie procesowym z 4 stycznia 2024 r. skarżący kasacyjnie poinformował o wycofaniu pełnomocnictwa adwokatowi, oraz podtrzymał swe stanowisko co do posiadania przymiotu strony postępowania. W piśmie procesowym z 15 stycznia 2024 r. skarżący kasacyjnie powtórzył część zarzutów kasacyjnych wobec zaskarżonego wyroku oraz zawarł żądanie zwrotu wpisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
6.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 48 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 uPb wskazanego w pkt 1) skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 uPb organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Natomiast na mocy przepisu art. 51 uPb, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 uPb po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5). Przepisu ust. 4c dotyczącego pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6).
6.4. Wykładnia przytoczonych powyżej przepisów prawa z zakresu prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej obecnie sprawie prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i zasadnie stwierdziły, że skoro inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia na budowę z 2003 r. (większa część robót budowlanych zakończyła się w 2004 r.), nie można skutecznie zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami, a w konsekwencji zakwalifikowania ich do takich, które skutkowałyby wydaniem nakazu rozbiórki czy przywróceniem obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji, a w ślad za nimi również sąd pierwszej instancji słusznie przyjęły, że skoro inwestycja została zakończona i nastąpiło skuteczne oddanie obiektów do użytkowania (w dniu 29 czerwca 2004 r.) a także nie stwierdzono wykonywania innych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na dz. nr [...] – co zostało udowodnione za pomocą licznych kontroli budowy – to brak było podstaw do nakładania na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ani tym bardziej decyzji o nakazie rozbiórki wykonanych robót, co do inwestycji, której legalność organ nadzoru zbadał i wydał decyzję pozwalającą na użytkowanie. Jak trafnie zauważył sąd wojewódzki decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 807/16, LEX nr 2446397).
6.5. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 105 § 1 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Bezprzedmiotowość postępowania musiała skutkować zastosowaniem art. 105 § 1 K.p.a. W tej sytuacji prowadzenie postępowania naprawczego było nie tylko zbędne, ale także niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., II OSK 1051/18, LEX nr 2761905). Dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie możliwe jest prowadzenie postępowania naprawczego, gdyż brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2766/15, LEX nr 2322788).
6.6. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty niezebrania, rozpatrzenia i braku właściwej oceny materiału dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), gdyż organy procedowały w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, w tym wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r. II SA/Kr 613/21 i nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów.
Nadto, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się skuteczny, należałoby wykazać, że uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób skonstruowania uzasadnienia zarzutu kasacyjnego w tym zakresie wskazuje na to, że jej autor przypisuje sądowi administracyjnemu I instancji rolę organów administracyjnych rozstrzygających sprawę administracyjną. Zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli działalności administracji publicznej, nie zaś zastępowanie organu tej administracji w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. odnośnie obowiązków organu w aspekcie przeprowadzenia postępowania dowodowego nie można adresować wobec sądu administracyjnego, który wszak nie stosuje w tym zakresie przepisów K.p.a. Przyjdzie przeto uznać, że stawiając zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. w istocie S.P. kwestionuje oddalenie jego skargi (art. 151 Ppsa) poprzez niedostrzeżenie naruszenia ich przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego.
Z argumentacji powyższych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący dopatruje się naruszenia wskazanych przepisów w braku odniesienia się przez organ II instancji do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów odwołania.
Po pierwsze na stronach od 8 do 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutów związanych z uchybieniami decyzji Wójta Gminy [...] z 21 maja 2003 r. i 22 września 2003 r. w przedmiocie warunków zabudowy, które doprowadziły po wielu latach do stwierdzenia ich nieważności, a w skardze kasacyjnej powielono w tym zakresie argumentację, bez wykazania nieprawidłowości w ocenie sprawy dokonanej w tym zakresie przez organ i zaakceptowanej przez WSA w Krakowie.
Po wtóre zaś należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., a tylko w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny mógłby zbadać ewentualne naruszenie w tym zakresie.
7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.