II OSK 1647/22

II OSK 1647/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 35
art. 302 ust. 1 pkt 15
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 22 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 359/22 w sprawie ze skargi V. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 359/22, na skutek skargi obywatela Ukrainy V. K. uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 8 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w M. z 31 lipca 2021 r., którą na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) zobowiązano skarżącego do powrotu i orzeczono wobec niego zakaz ponownego wjazdu.
Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uwzględnił skargę z innych przyczyn niż przedstawione w niej zarzuty, mianowicie z uwagi na wybuch 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie. Możliwość oparcia wyroku uwzględniającego skargę na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu na okoliczności, która miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji wywiódł z art. 5 i art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. UE. L. z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.), art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.), art. 356 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, art. 78 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.), art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583 ze zm.) oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności wyroków z 18 grudnia 2014 r. (C-562/13), 30 września 2020 r. (C-233/19), z 25 października 2017 r. (C-201/16) i 25 stycznia 2018 r. (C-360/16). Jako ostateczną podstawę prawną uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Zasadność uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji Sąd pierwszej instancji uzasadnił powołując się na art. 135 p.p.s.a. oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.).
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne z których wynikają następujące zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa.
Po pierwsze, naruszenie art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 153 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.
Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na nieprawidłowym wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku oraz na sformułowaniu oceny prawnej w sposób wewnętrznie sprzeczny i błędny, co z kolei miało polegać po pierwsze, na ogólnym odwołaniu się do instytucji wznowienia postępowania, bez wskazania, która z przesłanek wznowienia postępowania uzasadniała zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., przy jednoczesnym stwierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji badając legalność poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz że bezspornie w sprawie wystąpiła przesłanka pozytywna do zobowiązania skarżącego do powrotu, po drugie, na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie z uwagi na zmianę po wydaniu decyzji okoliczności faktycznych, co nie mogło zostać uznane za podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.
Po drugie, naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 4, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 329 ust. 1, art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1, art. 356 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 78 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 5 i art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich oraz art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.
Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a., pomimo niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy, w tym naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a wyłącznie z uwagi na stwierdzenie zupełnie nowych okoliczności faktycznych, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Po trzecie, naruszenie art. 329 ust. 1, art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1 i art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 1 i art. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na przyjęciu, że mogą one stanowić wraz z wcześniej powołanymi przepisami prawa wspólnotowego podstawę do uwzględnienia w toku kontroli sądowoadministracyjnej zmiany stanu faktycznego, która miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne są zasadne. Dotyczą one stanowiska Sądu pierwszej instancji sprowadzającego się do uznania, że w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu dopuszczalne jest uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zawierają przede wszystkim zarzuty naruszenia przepisów prawa, na których Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko, a także zarzuty naruszenia przepisów prawa, z których wynika zasada, według której sądy administracyjne orzekają według stanu faktycznego istniejącego w chwili podjęcia zaskarżonego aktu. Zasada ta wynika z kontrolnej wobec administracji publicznej funkcji sądownictwa administracyjnego wyrażonej przede wszystkim w art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i w art. 3 § 1 p.p.s.a. Wyrazem zasady orzekania przez sądy administracyjnego według stanu faktycznego istniejącego w chwili podjęcia zaskarżonego aktu są też takie przepisy jak art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz w przypadku, gdy przedmiotem skargi są decyzje i postanowienia art. 145 § 1 p.p.s.a. Powołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy prawa zarówno krajowego, jak i Unii Europejskiej, nie stanowią wyraźnej podstawy, aby odstąpić w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu od tej zasady. Istotne są przede wszystkim dwie okoliczności.
Po pierwsze, przepisy prawa krajowego dają podstawę, aby w razie pojawienia się po wydaniu ostatecznej, a nawet prawomocnej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu okoliczności takich jak w art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie wydalać cudzoziemca. Są to art. 330 ust. 1 pkt 3 i art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślić należy, że z art. 330 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach wynika, że decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wykonuje się nie tylko wtedy, gdy cudzoziemcowi udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, ale już wówczas, gdy zachodzą przesłanki do jej udzielenia. Ponadto z powołanego przepisu nie wynika, aby jego stosowanie nie było dopuszczalne, gdy skarga na decyzję o zobowiązaniu do powrotu została przez sąd administracyjny prawomocnie oddalona. Z kolei w zakresie art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zauważyć należy, że zasadnie ten przepis jest rozumiany nie jako uprawnienie organu administracji do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, gdy przesłanki udzielenia takiej zgody wyjdą na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, ale jako jego obowiązek, w tym wówczas, gdy cudzoziemiec zażąda wszczęcia postępowania w takiej sprawie (tak m.in. w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3679/19, oraz w wyroku NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1619/20).
Po drugie, charakterystyczna jest różnica w sformułowaniu przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie zapewnienia skutecznego środka zaskarżenia w sprawach dotyczących udzielenia cudzoziemcom ochrony międzynarodowej oraz w sprawach dotyczących powrotów cudzoziemców. Otóż w art. 46 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) wyraźnie stanowi się, że środek zaskarżenia w sprawach objętych tym aktem prawnym powinien zapewniać pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, co najmniej w postępowaniach przed sądem pierwszej instancji. Takiego zastrzeżenia brak natomiast w art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, regulującym środki odwoławcze w sprawach objętych tym aktem prawnym. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie powołał żadnego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego by wynikało, że standard środka zaskarżenia polegający na rozpatrzeniu sprawy ex nunc właściwy w sprawach dotyczących udzielenia ochrony międzynarodowej ma zastosowanie także w sprawach dotyczących powrotów cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium państw członkowskich. Powołane przez Sąd pierwszej instancji wyroki w sprawach C-562/13 i C-233/19 w istocie dotyczą skutku zawieszającego środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 13 dyrektywy 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. Natomiast wyroki w sprawach C-201/16 i C-360/16 nie dotyczą wykładni powołanej dyrektywy. Faktem jest, że w punkcie 31 wyroku w sprawie C-360/16 sformułowano tezę z której wynika, iż skuteczny i szybki środek zaskarżenia to środek, który m.in. umożliwia powołanie się na okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonego aktu. Jednakże teza ta odnosiła się do środka prawnego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona) (Dz.U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 31). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego (art. 330 ust. 1 pkt 3 i art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) stanowią wystarczającą podstawę uwzględnienia w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu aktualnego istotnego stanu faktycznego i tym samym sprzeciwiają się odstąpieniu od obowiązującej w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasady uwzględniania stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu, która nie jest w sposób oczywisty sprzeczna z art. 13 dyrektywy 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. Aktualny stan prawa Unii Europejskiej i orzecznictwa TSUE w odniesieniu do powrotów cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium państw członkowskich nie daje w ocenie NSA podstaw do odstąpienia od wskazanej zasady prawa krajowego.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne w zakresie, w jakim zakwestionowano w nich stanowisko Sądu pierwszej instancji, polegające na przyjęciu możliwości uwzględnienia skargi w oparciu o okoliczności faktyczne powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, są trafne. Jednakże nie oznacza to, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Podstawą prawną zobowiązania skarżącego do powrotu był art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, w którym stanowi się, że decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, chyba że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę. Z kolei, jak wynika z uzasadnień decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, podstawą faktyczną zobowiązania skarżącego do powrotu na wskazanej podstawie prawnej było to, że skarżący wjeżdżając na podstawie paszportu biometrycznego do Polski z Ukrainy, jako kierowca autobusu kursowego relacji [...], wwiózł w prowadzonym przez siebie autobusie 556 paczek papierosów wyprodukowanych za granicą, bez przedstawienia i zgłoszenia tego towaru organowi celnemu. W postępowaniu administracyjnym wskazaną okoliczność faktyczną przypisano do hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, stwierdzając, że celem wjazdu skarżącego do strefy Schengen było wwiezienie wskazanych papierosów i następnie sprzedanie ich ze znacznym zyskiem. Uznano przy tym, że taki cel wjazdu jest niezgodny z deklarowanym.
Wskazana kwalifikacja prawna jest w ocenie NSA nietrafna. Cel wjazdu skarżącego na teren Rzeczypospolitej Polskiej był związany z tym, że skarżący był kierowcą autobusu kursowego. Fakt, że skarżący w autobusie, którego był kierowcą, przemycił do Polski papierosy nie oznacza, że zmienił ten cel wjazdu. Przemyt papierosów nie był celem wjazdu skarżącego, lecz miał miejsce w związku z przekroczeniem granicy, które było związane z wykonywaniem przez skarżącego pracy, jako kierowca autobusu kursowego. Inaczej mówiąc przemyt papierosów został dokonany przy sposobności kierowania autobusem kursowym. Takie stwierdzenie zdaje się podzielać organ administracji w odpowiedzi na skargę. Stwierdza się bowiem tam, że "o ile podstawowym, deklarowanym celem przekroczenia granicy przez (...) [skarżącego] było krótkotrwałe przekroczenie granicy w celu wykonywania pracy jako kierowca (...), czego żaden z organów nie kwestionuje i co było dopuszczalne, to de facto (...) [skarżący chciał] zrealizować swój drugi cel, jakim był właśnie przewóz towarów bez akcyzy i ich odsprzedaż na terytorium Polski". W tych okolicznościach w ocenie NSA brak podstaw do uznania, że cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były niezgodne z deklarowanymi. Celem pobytu skarżącego w Polsce, mimo że dopuścił się przemytu, nadal było wykonanie kursu autobusem na trasie [...]. Niezmienione też w związku z tym były warunki pobytu związane z tym celem. Tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach. To zaś uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organy administracji obu instancji art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach.
Powyższe oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnia odpowiada prawu. Dodać jeszcze jedynie należy, że w związku z przedstawioną prawną oceną wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, które zostały przez Sąd pierwszej instancji uchylone, konieczne jest stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. sformułowanie adekwatnych do tej prawnej oceny wskazań co do dalszego postępowania. Otóż w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając dotychczasowe ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności związanych z przekroczeniem przez skarżącego granicy, należy wykluczyć zastosowanie art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym należy też uwzględnić aktualny stan faktyczny, w szczególności w zakresie sytuacji skarżącego, jak i sytuacji w kraju jego pochodzenia.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że w skardze kasacyjnej zrzeczono się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.